На главную Написать письмо

Анотация

В статье затрагиваются аспекты правового регулирования собственности на земельный участок в праве Великобритании и России, даются рекомендации по совершенствованию правового режима этого института в российском праве.

Ключевые слова

Частное и публичное право, право собственности на земельный участок, правовой режим земельного участка, совершенствование законодательства.

В условиях неразвитости многих рыночных институтов в РФ или, наоборот, неадекватности этих институтов сложившимся реальным общественным отношениям поиск таких эффективных критериев становится еще более затруднительным. Копирование опыта зарубежных стран в сфере развития законодательства не всегда в связи с этим является удачным.
Например, в Концепции долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 г. в разделе «Взаимодействие государства и бизнеса» в концентрированном виде содержится идеология, в которой, по удачному определению В. Кондратьева, «роль государства однозначно сводится к роли зрителя»2.
Такой вывод сделан на основании того, что государство должно создать условия для развития бизнеса, снижать административные барьеры на пути его развития, что реально предполагает прекращение избыточного регулирования и поэтапное сокращение роли государства в управлении собственностью. Это в то время, когда ярче всего проявляется как раз не избыточность, а недостаточность государственного регулирования экономики. В настоящее время в зарубежном и отечественном правоведении идёт процесс концептуального переосмысления института собственности как не только экономической категории, но и во многом социокультурной, а также природносредовой, т. е. обеспечивающей выживание человека.
Разделение права на частное и публичное традиционно признается в качестве одной из основ романо-германской правовой системы. В то же время еще в середине XX века в странах общего права (в том числе в Великобритании) обозначилась идея разделения всей сферы права на публичное и частное.
Природа этого разделения, в сущности, схожа с романо-германской моделью. Так, в Британском юридическом словаре публичное право понимается как часть сферы права (branch of law), регулирующая вопросы устройства государства, структуры правительства, отношения между государством и гражданами. Частное право определяется как часть сферы права, регулирующая отношения между частными лицами и обеспечивающая их права3.
Ключевым моментом в понимании деления общего права на частное и публичное является специфическое осмысление института собственности (и прежде всего собственности на земельный участок), вокруг которого строятся публичные и частноправовые отношения.
В английском праве определение собственности строится, в частности, через понятие собственности на земельный участок. Именно с этого определения начинается текст Закона о собственности 1925 г. (Law of Property Act 1925).
В соответствии со ст. 1 данного закона, «единственными вещными правомочиями на землю, которые существуют либо могут быть созданы или переданы на законном основании (at law), являются: a) переходящее по наследству право «чистой» собственности на землю (estate in fee simple absolute in possession); b) вещное правомочие владения недвижимостью на срок не свыше 3000 лет (term of years absolute)»4.
Таким образом, конструкция собственности на земельный участок в английском праве отличается от российской. В ч. 1 ст. 209 ГК РФ субъективное право собственности определяется через правомочия владения, пользования и распоряжения. Английская модель права собственности, скорее, напоминает установленное в ГК РФ право пожизненного наследуемого владения (ст. 265 ГК РФ) и право постоянного бессрочного пользования (ст. 268 ГК РФ), т. е. права лиц, не являющихся собственниками.
В чем же причина такого различия между категориями собственности на земельный участок в Англии и России?
Во второй половине XX века, с развитием идеи разделения английского права на частное и публичное, земельное право было принято относить к частному5, поскольку предметом его регулирования является собственность на земельный участок. В то же время в соответствии с английским общим правом у граждан и юридических лиц не существует прямого права собственности на землю, так как вся ­земля принадлежит Короне и дается во владение, в «держание»6. То есть над правом собственника на земельный участок всегда возвышается право Короны, т. е. публичное право. В связи с этим в английском праве собственности на земельный участок конструкция права собственности (realestate) призвана не столько обеспечивать экономический оборот земельных участков, сколько урегулировать баланс публичных и частноправовых начал в правовом режиме собственности на земельный участок. Однако сделать это на законодательном уровне не всегда представлялось возможным.
В 1980 г. палата лордов рассматривала дело Williams & Glyn’s Bank v Boland. Обстоятельства дела заключались в следующем: Боланд, будучи зарегистрированным в качестве собственника земельного участка, взял в банке кредит для своей строительной компании. Однако ему не удалось выплатить кредит, и его собственность была присвоена банком для удовлетворения требований по договору кредитования. Супруга Боланда, проживавшая в расположенном на этом участке жилом помещении, заявила, что для приобретения участка лично ею были сделаны значительные финансовые взносы, которые превышают те, которые требовал банк, и поэтому она не может быть лишена собственности. Банк не принял ее возражений, указав, что в соответствии с принятой в английском земельном праве «доктриной преобразования» (equitabledoctrine) право собственности переходит только к лицу, которое осуществило покупку недвижимого имущества, и совместная передача денежных средств в данном случае не делает ее собственником. В пользу этого факта говорило и то, что зарегистрирован в качестве собственника был супруг г-жи Боланд. Женщина обратилась в суд с иском о признании за ней права собственности на земельный участок.
В решении по этому делу судья Уиберфор указал: «В то время как система регистрации права собственности на земельный участок призвана уменьшить риски собственника, нужно также учитывать, что круг его интересов совпадает с интересами его супруга и, теоретически, с интересами других членов семьи, которые также несут ответственность за принятые им решения. Таким образом, риски, связанные с собственностью, несут несколько людей и, как следует из этого, каждый из них совместно с зарегистрированным собственником обладает этим правом»7.
Таким образом, английский суд установил, что в интересах родственников лица, зарегистрированного в качестве собственника, и в интересах общества одно право собственности фактически может принадлежать и другим лицам, которые совместно несут связанные с этим обязанности. Подобная конструкция призвана обеспечивать баланс интересов собственника с одной стороны и интересы государства и общества с другой.
В России выработка и реализация в законодательстве и на практике принципа баланса государственных и частноправовых интересов становится важнейшим вопросом экономико-правовой безопасности государства и требует не декларативного провозглашения, а эффективного практического применения. Но как раз декларативные заявления превалируют в правовой действительности страны, а практическая реализация принципа баланса государственных и частноправовых интересов неуклонно смещается в сторону частноправовых без определенных на то оснований. Например, председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин этот баланс рассматривает как «разумный способ соединения начала власти и свободы под углом зрения гуманизма»8. В. С. Нерсесянц рассматривает этот принцип как «правовую форму организации и деятельности публично-политической власти и ее взаимоотношений с индивидами как субъектами права, носителями прав и свобод гражданина»9.
Состояние современного общественного строя РФ принято считать незавершенным, и поэтому баланс частноправовых и публично-правовых интересов в сфере земельного права нельзя считать стабильным. В условиях неразвитости социальной ответственности собственника земли в РФ ошибочным является смещение этого баланса в сторону частноправовых интересов. Так, к примеру, замысленная разработчиками Концепции совершенствования Гражданского кодекса РФ (на основе указа Президента РФ «О совершенствовании ­Гражданского кодекса Российской Федерации»10) гармонизация земельного, водного, лесного законодательства и законодательства о недрах на деле привела к нарушению баланса правовых норм в пользу частноправового интереса. В результате была дестабилизирована сложившаяся система права в РФ в этих важнейших сферах жизнедеятельности, определяющих национальную безопасность страны. Результатом такого подхода явится бесконтрольное уничтожение природных ресурсов РФ.
«По замыслу авторов Концепции в ГК РФ необходимо включить нормы, регламентирующие право собственности на земельные участки, участки недр и водные объекты; отказаться от категории «лесной участок», который должен быть признан земельным участком с особым правовым режимом. Право собственности на эти объекты должно подлежать государственной регистрации в Едином государственном реестре права (ЕГРП). К такому праву следует в субсидиарном порядке применять нормы о праве собственности на земельные участки»11. Таким образом, речь идет о собственности на природу, и, разумеется, в интересах не бедного населения. Многие исследователи (М. М. Бринчук, Ю. К. Толстой, О. В. Карамышева, Е. Л. Герасимова и др.) усматривают в этом попытку разрушить хрупкий баланс между частноправовыми и публично-правовыми нормами, когда в «экономическую конституцию» страны перемещены все частноправовые нормы, а в земельном, водном, лесном кодексах останутся лишь нормы публичного права. А это уже принципиально новый подход к системе российского права, который еще нуждается во всесторонней оценке с точки зрения его эффективности. Еще в советский период был сформирован государственный земельный кадастр «как единая многоцелевая интегрированная система сведений о правах, природном и экономическом положении земель, направленная на решение задач в различных сферах экономики. Такая система является достижением Российского государства и нуждается в бережном сохранении, дальнейшем ее развитии и совершенствовании с учетом исторического понимания происходящего. Рыночные реформы потребовали модернизации ГЗК, но не развала»12, справедливо замечают О. В. Карамышева и Е. Л. Герасимова.
Как результат, произошло замещение правовых норм земельного законодательства, исторически регулирующих в России публично-правовые кадастровые отношения (которые к тому же свидетельствуют о признаках суверенности государственной территории), Государственным кадастром недвижимости как частноправового института гражданского законодательства. В этой связи, несомненно, прав М. М. Бринчук, полагающий, что «оказавшись в сфере гражданского права, моментально были выхолощены правовая сущность и функциональность земельного кадастра как ресурса земельного права, как публичного, как основы планирования землепользования и охраны земель от деградации. Реестр, став «пустышкой» в манипулировании землей в гражданско-правовом обороте, не только не подтверждал экономическую эффективность… но и успешно продемонстрировал деградацию важного элемента в правовом механизме земельного права»13.
В Англии проблема обеспечения баланса государственных и частноправовых интересов в правовом режиме собственности на земельный участок проявляется в области оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Данная категория земель является объектом интересов государства и собственника, и обеспечение баланса государственных и частноправовых интересов в этой сфере является фактором экономико-правовой устойчивости государства и общества. При этом, по данным Национальной статистической службы Великобритании, на 2011 г. 75 % земель сельскохозяйственного назначения принадлежали землевладельцам на праве аренды, а не на регламентированном в законе 1925 г. праве собственности14.
Английский законодатель в этой сфере пошел не по пути раздачи земель арендатором для обеспечения стабильности экономического оборота, а по пути защиты интересов арендатора от злоупотреблений со стороны других лиц и государства. В Законе о сельскохозяйственных холдингах 1995 г. (Agricultural Holdings Act 1995) были установлены весьма выгодные для арендаторов правила ренты и возможность арендаторов объединяться в арендные бизнес-объединения фермеров для совместного внесения арендной платы. В результате отпали обстоятельства, вынуждающие арендаторов прекращать договоры аренды и оставлять земельные участки, что обеспечило стабильность сельскохозяйственного оборота15.
Проблема дисбаланса принципа взаимодействия публично-правовых и частноправовых интересов в РФ прослеживается в Федеральном законе «О сельскохозяйственной кооперации»16. В отсутствие понимания сущности общественного строя страны, экономической специфики России, ценностей российского сельскохозяйственного производителя, возможность получения «обратной связи» от субъектов права, которым был адресован закон, минимальна. В результате действия этих и некоторых других факторов в настоящее время Россия на селе еще не имеет сформированного нового класса фермеров – сельских производителей, собственников земли. Однако именно формирование этого класса составляло сердцевину стратегии рыночных преобразований в сельском секторе экономики. Человеческий капитал не стал ключевым звеном в сфере экономических преобразований в сельском хозяйстве. Вместо него определяющей стала собственность на землю владельцев агрохолдингов и крупных фирм. Сельские жители, так и не ставшие равноправными партнёрами рынка, покидают свою малую родину. Число сел, не имеющих постоянных жителей, увеличилось на 40 % и продолжает расти, достигнув почти 50 % в ряде регионов17. Это прямой путь к маргинализации населения, росту преступности и безработице. Если бы принцип баланса публично-правовых и частноправовых интересов при разработке и реализации норм данного ФЗ был соблюден, то результат преобразований на селе мог быть иным.
Таким образом, одной из важнейших задач российского и английского права является обеспечение принципа баланса публичных и частноправовых интересов в правовом режиме собственности на земельный участок. В то же время следует заметить, что расширение частноправовых методов регулирования права собственности на землю в России не привело к ожидаемому результату. По нашему мнению, несмотря на различия в конструкции права собственности на земельный участок, в Англии подход законодателя к решению данной проблемы является более рациональным, и в связи с этим его интерпретация российским законодателем сыграла бы положительную роль в решении данной проблемы.
Специфической чертой американской системы вещных прав является то, что она принципиально выделяет землю из общего ряда объектов права собственности и устанавливает на нее государственные привилегии (eminent domain), заключающиеся в возможности изъять собственность для общественных нужд за компенсацию. В данном контексте право собственности утрачивает свой абсолютный характер, и собственник, даже находясь в рамках элементарной модели, лично обладает не собственно землей, а лишь правом на нее [1. C. 113–123; 7. C. 144–145].
Выделение же в системе права США права публичного и частного проводится достаточно условно. Частное право, как правило, отож-дествляется в праве Соединенных Штатов с «гражданским» (civil law)18, которое в свою очередь выступает собирательным понятием для отраслей, регулирующих установление, изменение и удовлетворение прав частных лиц (договорное, деликтное, семейное, торговое, корпоративное право, право собственности). Соответственно, все остальные отрасли права, не входящие в право «гражданское», будут относиться к публичному праву (это в первую очередь конституционное, административное и уголовное право). В качестве дополнительного критерия (тоже достаточно условного) дифференциации частного и публичного права в американской юридической литературе указывается также система источников права. Так, основными источниками публичного права США выступают конституции, статуты, административные правила (как федеральные, так и штатов); основными источниками частного права (особенно на уровне штатов) – судебные прецеденты19.
Проблема отнесения института права собственности на земельный участок к сфере публичного или частного регулирования в США связана с тем, что, как отмечалось выше, право собственности (ownership law) относят к частному праву, а земельное – к публичному. В связи с этим данный институт в США изначально носил специфический частно-публичный характер, что предопределяло специфический субъектный состав отношений в сфере земельной собственности и их особый правовой статус. Как отмечает при этом W. Bumham, поиски эффективных правовых инструментов, позволяющих обеспечить баланс интересов государства и общества, заинтересованных в полезных свойствах земельного участка, и собственника этого участка, одним из которых является сочетание договорно-правовых и административных способов регулирования отношений в сфере земельной собственности20.


1 Габитов Р. Х. Дуализм права и взаимодействие публично- и частноправовых начал. Правовое государство: теория и практика. 2013. № 4 (34). С. 21.
2 Кондратьев В. Корпоративный сектор и государство в стратегии глобальной конкурентоспособности// МЭ и МО. 2009. № 3. С. 30.
3 The American Heritage Dictionary of the English Language. Fifth Edition. 1991. 8654 p.
4 Law of Property Act 1925 c. 20 (Regnal. 15 and 16 Geo 5)
5 См.: A. A. Berle. Property, production and revolution.Columbia Law Rewiev.Vol. 65. January 1965. № 1. P. 338.
6 Финансы. Толковый словарь. 2‑е изд. – М.: «ИНФРА‑М», Издательство «Весь Мир»; Брайен Батлер, Брайен Джонсон, Грэм Сидуэл и др./Под ред. Осадчей И.М.Общая редакция: д.э.н. Осадчая И. М.. 2000.
7 Williams & Glyn’s Bank v Boland [1980] UKHL 4.
8 Цит. по А. Н. Соколов, Л. Э. Котковский. Понятие правового государства: проблемы, противоречия, тенденции и пути их разрешения. // Правовое государство: теория и практика. 2013. № 4 (34). С. 10.
9 Там же.
10 Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 года № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 23 июля 2008 года. № 4712.
11 Там же, с. 30.
12 Карамышева О. В., Герасимова Е. Л. Некоторые правовые аспекты создания и ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации в условиях рынка // Государство и право. 1998. № 3. С. 29.
13 Бринчук М. М. Право как ресурс деградации природы, общества и государства // Государство и право. 2012. № 4. С. 30.
14 Office for National Statistics, Land Use in the UK.
15 Williams, P., Cardwell, N. and Williams, V. Scammell and Densham’s Law of Agricultural Holdings, 9th edition. London: LexisNexis Butterworths, 2007. P. 17.
16 Федеральный закон от 08.12.1995 № 193‑ФЗ (в ред. от 03.12.2011) «О сельскохозяйственной кооперации» // Собрание законодательства РФ. 11.12.1995. № 50. Ст. 4870.
17 Буздалов И. Тревожный симптом угрозы национальной безопасности России // Общество и экономика. 2011. № 3. С. 91.
18 Scheb J. M., Scheb II J. M. An Introduction to the American Legal System.Albany, 2012. P. 12.
19 Burnham W. Introduction to the Law and Legal System of the United States.St. Paul, 2012. P. 49.
20 Там же.

 

PDF file.pdf

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право