На главную Написать письмо

Анотация

В статье обобщены законодательные и практические материалы о саморегулируемых организациях операторов по обращению с отходами, проведен обзор изменений законодательства о лицензировании в сфере обращения с отходами, дано определение понятия «саморегулируемые организации операторов по обращению с отходами».

Ключевые слова

Саморегулирование, отходы производства и потребления, операторы по обращению с отходами.

В настоящее время дискуссионными являются вопросы правового регулирования в сфере обращения с отходами. В специальной литературе и в практической деятельности хозяйствующих субъектов не сложилось единого мнения о направлениях совершенствования системы правового регулирования в сфере обращения с отходами. Так, существуют две точки зрения, согласно первой целесообразно расширение перечня лицензируемых видов деятельности, в соответствии со второй, поддерживаемой нами, необходимо введение системы саморегулирования в сфере обращения с отходами. Особого внимания, на наш взгляд, заслуживает гражданско-правовой аспект создания и деятельности саморегулируемых организаций в сфере обращения с отходами.
Согласно Федеральному закону от 4 мая 2011 г. № 99‑ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию подлежит деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности (п. 30 ч. 1 ст. 12 № 99‑ФЗ от 4 мая 2011 г.)1.
Но уже с 1 июля 2015 года вступают в силу изменения, в соответствии с которыми лицензированию будет подлежать деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности (п. 7 ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»2, далее – № 458‑ФЗ).
Стоит отметить, что на практике нередко возникали спорные ситуации при трактовке понятий сбора, накопления, размещения, хранения отходов. Например, контролирующие органы относили к деятельности по сбору отходов деятельность по их накоплению в мусорных контейнерах организации; накопление макулатуры ошибочно принимали за ее хранение и т. д. Такая ситуация была вызвана неправильным толкованием законодательства вследствие несовершенства понятийного аппарата Федерального закона «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. № 89‑ФЗ (далее – ФЗ «Об отходах производства и потребления»)3. В настоящее время перечисленные выше понятия расшифрованы. Так, в соответствии со ст. 1 закона об отходах под сбором отходов понимается прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов. Очевидно, что такая деятельность осуществляется специализированными организациями, занятыми в сфере обращения с отходами. Под накоплением отходов понимается их временное складирование (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейших утилизации, обезвреживания, размещения, транспортирования. Такая деятельность не подлежит лицензированию, в отличие от деятельности по размещению отходов I–IV классов опасности, которая также осуществляется специализированными субъектами, занятыми в сфере обращения с отходами. Под размещением отходов понимается их хранение и захоронение. Хранение отходов подразумевает складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения; захоронение отходов – изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду. Ст. 1 ФЗ «Об отходах производства и потребления» дает определения понятий «объекты размещения отходов» – это специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов: объекты хранения отходов – специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения, «объекты захоронения отходов» – предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I–V классов опасности в соответствии с законодательством РФ о недрах.
Вместе с тем остается не определенным понятие «накопление отходов», что может вызывать ­трудности на практике. На наш взгляд, определение понятия «накопление отходов» должно быть сформулировано следующим образом: временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшей передачи для утилизации, обезвреживания, размещения, транспортирования. Накопление отходов осуществляется субъектами, в процессе производства или жизнедеятельности которых эти отходы образовались, складирование осуществляется с целью передачи отходов специализированным организациям, занятым в сфере обращения с отходами, для транспортировки, утилизации, обезвреживания, размещения. Уточнение определения понятия «накопление» необходимо, на наш взгляд, для максимального разграничения его от понятия «хранение отходов».
Говоря о понятийном аппарате ФЗ «Об отходах производства и потребления», необходимо отметить следующее. Упомянутым ранее законом № 458‑ФЗ ст. 1 ФЗ «Об отходах производства и потребления была дополнена определением понятия «твердые коммунальные отходы» – это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами. Понятно, что агрегатное состояние таких отходов не всегда твердое, иными словами, к твердым коммунальным отходам относятся все виды отходов, образуемые человеком в процессе жизнедеятельности, в частности по месту проживания и по месту работы. В этой связи полагаем, что правильнее было бы называть такие отходы «отходами потребления» или «бытовыми отходами».
В соответствии с п. 7 ст. 1 № 458‑ФЗ ст. 9 ФЗ «Об отходах производства и потребления» дополняется п. 2, согласно которому индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, имеющие лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, не вправе осуществлять указанную деятельность на конкретном объекте по обезвреживанию и (или) размещению отходов I–IV классов опасности, если на этом объекте уже осуществляется деятельность по обезвреживанию и (или) размещению отходов I–IV классов опасности другими индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, имеющими лицензию на указанную деятельность.
Министерство экономического развития РФ в своем заключении на проект поправок Федерального закона № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами», принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 7 октября 2011 года4, отмечает следующее:
1. Федеральным законом от 25 июня 2012 г. № 93‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» из перечня лицензируемых видов деятельности были исключены сбор и использование отходов I–IV класса опасности. В связи с этим все лицензиаты переоформляли свои лицензии (основание – изменение названия лицензий). Спустя 2 года предполагается возврат к лицензированию сбора, транспортирования, обработки, утилизации (использования) отходов.
2. Ограничение, вводимое п. 2 ст. 9 ФЗ «Об отходах производства и потребления», представляется необоснованным, ограничивающим свободу предпринимательства. Непонятно, почему несколько юридических лиц или индивидуальных предпринимателей не могут использовать один объект по ­обезвреживанию и (или) размещению отходов I–IV классов опасности
в со­от­ветствии с договором совместного использования. Например, владелец полигона твердых бытовых отходов (ТБО) может сдать в аренду одну из карт полигона другому юридическому лицу, имеющему соответствующие разрешительные документы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами.
Действительно, подобная нестабильность законодательства говорит о несовершенстве системы лицензирования в области обращения с отходами. Альтернативой лицензирования деятельности в сфере обращения с отходами может выступать внедрение системы саморегулирования.
Нам удалось ознакомиться с проектом поправок к ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами», принятым Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении 7 октября 2011 года5.
Согласно данному проекту предполагалось ввести определение понятия саморегулируемой организации операторов по обращению с отходами (далее – СРО операторов по обращению с отходами), а также дополнить ФЗ «Об отходах производства и потребления» ст. «Саморегулируемые организации операторов по обращению с отходами потребления (предполагалось определить правовой статус СРО, размер взноса в компенсационный фонд, документы, необходимые для приобретения статуса СРО, и т. д.). При формировании поправок, очевидно, учитывалось мнение депутата Государственной Думы О.  Лебедева о том, что «особую тревогу вызывает ситуация с бытовыми отходами, промышленные же отходы имеют собственника, и обеспечение их утилизации – его задача»6, в связи с чем и было предложено саморегулирование лишь в сфере обращения с отходами потребления.
Кроме того, в указанном проекте поправок предлагалось ввести понятия «оператор по обращению с отходами потребления» и «региональный оператор по обращению с отходами потребления». Эта инициатива была принята законодателем, так, согласно ст. 1 № 89‑ФЗ «Об отходах производства и потребления»:
– оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами – индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов;
– региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также – региональный оператор) – оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами – юридическое лицо, которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственником твердых коммунальных отходов, которые образуются и места сбора которых находятся в зоне деятельности регионального оператора. Определение понятия «твердые коммунальные отходы» приводилось нами выше.
В действующем законодательстве об отходах о саморегулируемых организациях не упоминается. При том, что такие организации существуют на практике.
16–17 июля 2014 года в г. Санкт-Петербурге состоялся II Всероссийский съезд саморегулируемых организаций операторов по обращению с отходами, согласно Резолюции этого съезда членами СРО в этой сфере являются более 1500 отраслевых предприятий и организаций из 63 регионов и 9 федеральных округов РФ7.
Представителями таких объединений являются, например:
1. Национальный союз саморегулируемых организаций операторов по обращению с отходами (НССОО), г. С.-Петербург, в который входит 27 саморегулируемых организаций, занятых в сфере обращения с отходами;
2. Регионально-отраслевой союз профессиональных операторов по обращению с отходами (РОЭКОПРО), г. Москва;
3. Саморегулируемая организация Некоммерческое партнерство «Межрегиональное объединение операторов по обращению с отходами» (СРО НП «МОООО»), ­С.-Петербург;
4. Саморегулируемая организация Некоммерческое партнерство «Межрегиональный экологический совет операторов по обращению с отходами» (СРО НП «МЭС»), г. С.-Петербург;
5. Саморегулируемая организация операторов по обращению с отходами «Союз экологов Северо-Запада», некоммерческое партнерство, г. С.-Петербург.
Очевидно, что деятельность таких организаций в настоящее время регулируется общим законодательством о саморегулируемых организациях, к которому относится: Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7‑ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315‑ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – ФЗ «О СРО») и др.
В соответствии с действующим законодательством саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных ФЗ «О СРО» и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида (ст. 3 ФЗ «О СРО»)8. На практике саморегулируемые организации в сфере обращения с отходами создаются в организационно-правовых формах некоммерческих партнерств и ассоциаций (союзов) (примеры существующих СРО в сфере обращения с отходами приводятся нами выше). Исходя из анализа практики создания саморегулируемых организаций, полагаем, что основанием для объединения в саморегулируемые организации может быть деятельность операторов (индивидуальных предпринимателей или юридических лиц) в сфере обращения с отходами.
По общему правилу членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным (п. 1 ст. 5 № 315-ФЗ), но федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях (п. 2 ст. 5 № 315‑ФЗ).
Предметом саморегулирования является предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов, объединенных в саморегулируемые организации. При этом саморегулируемая организация разрабатывает и утверждает стандарты и правила такой деятельности, исполнение которых является обязательным для всех членов СРО. В законодательстве указывается на обязательность установления саморегулируемой организацией мер дисциплинарного взыскания для членов СРО за неисполнение или нарушение утвержденных стандартов и правил (ст. 4 № 315‑ФЗ).
СРО не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность.
Кроме того, законодательство предусматривает максимальную открытость деятельности СРО, в ст. 7 закона приводится перечень обязательной для опубликования в сети Интернет информации, к которой, в частности, относятся: сведения о членах СРО, копии стандартов и правил, информация о способах обеспечения имущественной ответственности и т. д.
Итак, определение понятия «саморегулируемая организация операторов по обращению с отходами» может звучать следующим образом – это некоммерческая организация, созданная в целях, предусмотренных ФЗ «О саморегулируемых организациях» и другими федеральными законами, основанная на членстве, объединяющая субъектов предпринимательской деятельности, занятых в сфере обращения с отходами.
В настоящее время организации, занятые в сфере обращения с отходами, входящие в состав СРО операторов по обращению с отходами, осуществляют свою деятельность на основании лицензии. Лицензию в указанной области хозяйствующий субъект может получить на любой из подлежащих лицензированию видов деятельности отдельно, например, на сбор и транспортирование отходов (напомним, что деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I–IV классов опасности войдет в перечень лицензируемых видов деятельности с 1 июля 2015 года). При этом наименование лицензии включает весь перечень лицензируемых видов деятельности, а перечень видов деятельности, право заниматься которыми лицензиат защитил, указывается в приложениях к лицензии.
В юридической литературе развитие систем саморегулирования в РФ называется перспективным направлением, представляющим собой альтернативу государственному регулированию, и является эффективным механизмом регулирования предпринимательской деятельности и рынка9.
По мнению А. Умникова, генерального директора саморегулируемой организации операторов по обращению с отходами РОСЭКОПРО, члена Экспертного совета Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, «введение на рынок регулятора в лице саморегулируемых организаций операторов по обращению с отходами станет тем правовым механизмом, который обеспечит в сжатые сроки освобождение рынка от «серых» игроков, не соответствующих требованиям, установленным законом для членов саморегулируемых организаций. Обязательным условием для участников рынка обращения с отходами при этом должно быть членство в одной из саморегулируемых организаций операторов по обращению с отходами»10.
Относительно развития саморегулирования в области обращения с отходами директор по развитию Центра лабораторных исследований и проектирования «УМЭко» Александр Сафронов отмечает следующее: «Для экологизации производства и строительства нужно создавать саморегулируемые организации, объединяющие компании, деятельность которых охватывала бы полный цикл обращения с отходами: от сбора до переработки и производства продукции»11.
По мнению некоторых ученых, отмена лицензирования существенно снизит затраты на регулирование деятельности ряда отраслей за счет отмены в них лицензирования, сократит функции государственного аппарата и снизит уровень коррупции12.
С точки зрения гражданско-правового регулирования имеются правовые условия для развития системы саморегулирования, в том числе в сфере обращения с отходами. Так, в январе 2015 года Правительством РФ была одобрена Концепция совершенствования механизмов саморегулирования, разработанная Министерством экономического развития РФ. В соответствии с названным документом в 2015 году будет разработан проект федерального закона, призванный актуализировать и систематизировать единые требования к СРО и сформировать требования к их национальным объединениям в различных отраслях экономики, повысить стимулы для создания и развития саморегулируемых организаций, в том числе на добровольной основе13.
Необходимо отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 5 ФЗ «О СРО» членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации14 отмечается, что в целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться, в частности, принципом создания условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развития механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества.
Представляется, что хозяйственная (предпринимательская) деятельность в сфере обращения с отходами является одной из сфер, в которой целесообразно развитие саморегулирования и создание саморегулируемых организаций операторов в сфере обращения с отходами. По состоянию на 2014 год на основе добровольности создано 416 организаций, в том числе в сфере обращения с отходами – 3915.
На наш взгляд, введение института саморегулирования операторов по обращению с отходами позволит решить ряд практических проблем:
1. Обеспечит разработку единой системы обращения с отходами, основанной на экологических принципах. Приоритетным направлением с точки зрения экологизации производства является направление, в соответствии с которым отходы рассматриваются в первую очередь как источники вторичного сырья.
2. Позволит разработать правила и стандарты по обращению с отходами различного вида и на отдельных этапах предпринимательской деятельности в сфере обращения с отходами, включающих сбор, транспортировку, обработку, утилизацию, обезвреживание, захоронение отходов.
К гражданско-правовым средствам стимулирования развития саморегулирования в сфере обращения с отходами следует отнести специальные нормы о создании саморегулируемых организаций операторов в сфере обращения с отходами.


1 Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99‑ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 19. Ст. 2716.
2 Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 1 (часть I). Ст. 11.
3 Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. № 89‑ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.1998. № 26. Ст. 3009.
4 http://econw.ru/component/content/article/386.html.
5 http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=132092.
6 http://www.duma.gov.ru/news/273/434658/?sphrase_id=1 590603.
7 http://vssro.ru/rezolyutsiya.
8 Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315‑ФЗ «О саморегулируемых организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 49. Ст. 6076.
9 Энтов Р., Радыгин А., Межераупс И., Швецов П. Корпоративное управление и саморегулирование в системе институциональных изменений. М., 2006.
10 http://www.ekosoyuz.ru/news/opinions/1 375 871 756.html
11 Толмачев А. И ломать и строить // Саморегулирование & Бизнес. 2013. № 8//СПС «Гарант».
12 Голева О. Г. Развитие систем саморегулирования в России в контексте оптимизации государственного регулирования // Известия Алтайского государственного унивеситета. 2012. № 2–1. С.271.
13 http://ar.gov.ru/news/1223/1/0/0/index.html#search=правительство|одобрило|основн|направлен|совершенствован|систем|сро
14 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 №1662‑р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») //СПС «Консультант».
15 http://econw.ru/standarty/389.html.

 

PDF file.pdf

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право