На главную Написать письмо

Анотация

В статье автором исследуется действующее российское законодательство о кластерах. Исследованы нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Краткому анализу подвергаются легальные дефиниции кластера, формулируется вывод о неоднозначном подходе законодателя к указанной проблеме. Вносится предложение о необходимости выработки научного подхода к осмыслению правовой природы кластера.

Ключевые слова

Кластер, законодательство, кластерная политика, социально-экономическое развитие, инновационный территориальный кластер, конкурентоспособность бизнеса.

Необходимость создания кластеров определена многочисленными государственными федеральными программами, финансируемыми за счет средств бюджета. Это обстоятельство, безусловно, подчеркивает значимость таких образований в рамках современной модели отечественной экономики.
Анализ показывает, что в настоящее время в России нет единого закона о кластерах и/или кластерной политике. Вместе с тем категория «кластер» и соответствующие правоположения присутствуют в различных нормативных актах. Их можно обнаружить в федеральных законах и подзаконных актах, документах субъектов РФ и муниципальных образований.
В рамках федерального уровня в первую очередь следует отметить Федеральный закон от 22.07.2005 № 116‑ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»1, где определяется, что кластер есть совокупность особых экономических зон одного типа или нескольких типов, которая определяется Правительством Российской Федерации и управление которой осуществляется одной управляющей компанией (п. 3 ст. 2).
Заметим, в данном случае «кластер» используется в качестве общего, собирательного понятия, включающего в себя особые экономические зоны. Иными словами, согласно указанной норме кластер объединяет несколько особых экономических зон.
Аналогичный подход прослеживается в нормах Налогового кодекса РФ2 (п. 1.2 ст. 284) и Федерального закона от 24.07.2009 № 212‑ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»3 (пп. 5 п. 1 ст. 58).
Наряду с этим 31.12.2014 принят Федеральный закон № 488‑ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»4, в рамках которого предлагается иной подход в понимании сущности кластера. Так, в соответствии с п. 13 ст. 3 промышленный кластер – совокупность субъектов деятельности в сфере промышленности, связанных отношениями в указанной сфере вследствие территориальной близости и функциональной зависимости и размещенных на территории одного субъекта Российской Федерации или на территориях нескольких субъектов Российской Федерации.
Нетрудно заметить тот факт, что в последнем варианте законодатель отошел от своей прежней логики. В данном случае кластер объединяет собой уже не особые экономические зоны, а «…субъектов деятельности в сфере промышленности…».
Забегая вперед, отметим, что неоднозначность в понимании кластеров явно прослеживается и на подзаконном уровне.
Правительством РФ принята серия документов о кластерах. Одни из них посвящены созданию туристско-рекреационных кластеров, которые должны способствовать развитию малого и среднего бизнеса5 (так, в частности, были созданы туристические кластеры в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея6, Ставропольском крае7, Чеченской Республике8). Другие – об инновационных кластерах, которые отнесены к приоритетам государственной политики (к примеру, в области развития фармацевтической и медицинской промышленности9). Федеральной целевой программой «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу»10 предусматривается строительство и оснащение новых производственных участков на базе образовательных организаций высшего образования и научных организаций с целью создания инновационных внедренческих центров в области разработки лекарственных средств нового поколения и медицинского приборостроения, включающих научно-исследовательскую базу, образовательную базу, центры трансфера технологий и опытно-промышленное производство, в том числе в рамках кластерной инфраструктуры, на базе которых будут сформированы инновационные кластеры.
Среди прочих обращает на себя особое внимание Постановление Правительства РФ от 26.04.2012 № 39 811, утвердившее «Критерии создания особой экономической зоны». В соответствии с названным документом одним из критериев создания особой экономической зоны является наличие успешного опыта реализации в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании, на территориях которых предполагается создание особой экономической зоны, крупных инвестиционных проектов с участием российских и иностранных инвесторов, объем привлеченных частных инвестиций в которые составляет не менее объема запланированных инвестиций потенциальных инвесторов особой экономической зоны, и (или), подчеркнем, опыта создания инновационных кластеров, индустриальных парков и технопарков (п. 7).
Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации, утвержденные Письмом Минэкономразвития РФ от 26.12.2008 № 20 615‑ак/д1912, предлагают следующую дефиницию: территориальными кластерами признаются объединение предприятий, поставщиков оборудования, комплектующих, специализированных производственных и сервисных услуг, научно-исследовательских и образовательных организаций, связанных отношениями территориальной близости и функциональной зависимости в сфере производства и реализации товаров и услуг.
Кроме этого, в указанных Методических рекомендациях отмечается ведущая роль кластеров и необходимость осуществления кластерной политики, способствующей росту конкурентоспособности бизнеса за счет реализации потенциала эффективного взаимодействия участников кластера, связанного с их географически близким расположением, включая расширение доступа к инновациям, технологиям, «ноу-хау», специализированным услугам и высококвалифицированным кадрам, а также снижением трансакционных издержек, обеспечивающим формирование предпосылок для реализации совместных кооперационных проектов и продуктивной конкуренции. Названным актом устанавливаются основные направления содействию данных объединений, а также система мероприятий по реализации кластерной политики.
В продолжение обозначенных установлений Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов13, разработанный Минэкономразвития, предусматривает оказание государственной поддержки 25 пилотным инновационным территориальным кластерам, в том числе путем предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации; обеспечение поддержки реализации мероприятий программ развития инновационных территориальных кластеров в рамках государственных программ Российской Федерации; привлечение государственных институтов развития к реализации программ развития инновационных территориальных кластеров; стимулирование участия крупных компаний с государственным участием, реализующих программы инновационного развития, в деятельности инновационных территориальных кластеров и пр. Значимость кластеров для национальной экономики также подчеркивается в приказах Минпромторга РФ от 23.04.2010 № 319 «Об утверждении Стратегии развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 года»14, от 31.01.2013 № 118 «Об утверждении Стратегии развития медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года»15, иных ведомственных документах.
Немало документов о кластерах и кластерной политике принято на уровне субъектов РФ. Однако в рамках настоящей статьи невозможно не только предложить общую характеристику каждому, но и просто всех их перечислить. В этой связи остановимся лишь на отдельных примерах.
Так, Закон Московской области от 16.07.2010 № 96/2010‑ОЗ «Об инвестиционной политике органов государственной власти Московской области»16 обязывает органы государственной власти Московской области (при стимулировании инвестиционной деятельности) участвовать в создании и развитии промышленных округов, особых экономических зон, кластеров и иных территорий развития (п. 1 ст. 7).
В соответствии с Концепцией социально-экономического развития Ленинградской области на период до 2025 года17, формирование кластеров является потенциально значимым для развития экономики, позволяющим, в частности, увеличить конкурентоспособность целевых секторов, создать условия для развития высокотехнологичной промышленности.
Имеются примеры актов, посвященных непосредственно созданию конкретных кластеров. В частности, программа социально-экономического развития Свердловской области на 2011–2015 годы18 (параграф 40) предусматривает создание трубного кластера на территории ОАО «Синарский трубный завод» в городе Каменске-Уральском, химического парка и химического кластера на территории города Нижний Тагил, Уральского фармацевтического кластера.
Наряду с этим, отметим, региональные законодатели иногда предпринимают самостоятельные попытки определить содержание кластеров. Так, согласно п. 10 ст. 1 Закона г. Москвы от 12.07.2006 № 39 «О продовольственной безопасности города Москвы»19, агропродовольственный кластер понимается как форма взаимодействия управляющей организации АПК и входящих в оптовый продовольственный комплекс юридических лиц, иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, занимающихся хранением, переработкой и (или) оптовой реализацией пищевых продуктов и продовольственного сырья, осуществляемая в границах одного или нескольких смежных земельных участков, находящихся в собственности управляющей организации АПК.
Необходимости создания и содействия развитию кластеров уделяется внимание и в нормативных актах органов местного самоуправления. Только в Свердловской области (в рамках реализации указанной ранее Программы социально-экономического развития Свердловской области) Администрацией г. Каменска-Уральского принят Комплексный инвестиционный план модернизации данного муниципального образования20, в том числе предусматривающий мероприятия по созданию трубного кластера и соответствующие меры его государственной поддержки. Детализирует процедуры по созданию химического кластера на территории г. Нижний Тагил и Комплексный инвестиционный план развития города Нижний Тагил21. Существуют и иные примеры.
Проведенный экскурс наглядно демонстрирует, что категория «кластер» прочно закрепилась в современной позитивной правовой материи России. Более того, наблюдается стойкая тенденция последующего развития соответствующего законодательства.
Однако из‑за отсутствия четкой научной юридической проработки сущности и признаков кластеров наблюдается отсутствие единообразия в их нормативном опосредовании, а действующие профильные нормативные акты вряд ли можно охарактеризовать в качестве последовательного, системного образования.
Особую актуальность этой проблеме придает тот факт, что бюджетами различных уровней выделяется немалое финансирование на создание и развитие кластеров. Следовательно, необходимость формирования большей определенности в понимании известной категории продиктована не только теоретическими интересами, но и целью исключить возможность неэффективного расходования денежных средств налогоплательщиков.


1 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3127 (далее – Закон об особых экономических зонах).
2 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
3 СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3738.
4 СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 41.
5 См.: Государственную программу Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013–2020 годы, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 317 // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. II). Ст. 2163; Федеральную целевую программу «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 годы)», утвержденную Постановлением Правительства РФ от 02.08.2011 № 644 // СЗ РФ. 2011. № 34. Ст. 4966.
6 См.: Постановление Правительства РФ от 14.10.2010 № 833 «О создании туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея» // СЗ РФ. 2010. № 42. Ст. 5401.
7 Постановление Правительства РФ от 27.12.2012 № 1434 «О включении особой экономической зоны туристско-рекреационного типа на территории Ставропольского края в состав туристического кластера, предусмотренного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 833» // СЗ РФ. 2013. № 1. Ст. 31.
8 Постановление Правительства РФ от 03.10.2013 № 865 «О создании на территории Итум-Калинского муниципального района Чеченской Республики туристско-рекреационной особой экономической зоны» // СЗ РФ. 2013. № 42. Ст. 5354.
9 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 305 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013–2020 годы» // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. I). Ст. 2152.
10 Утверждена Постановлением Правительства РФ от 17.02.2011 № 91 // СЗ РФ. 2011. № 12. Ст. 1628.
11 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2423.
12 СПС «Консультант Плюс» (далее – Методические рекомендации).
13 URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sectionsmacro/ prognoz/doc20 130 924_5 (дата обращения 21.09.2014).
14 СПС «Консультант Плюс».
15 СПС «Консультант Плюс».
16 Ежедневные Новости. Подмосковье. 2010. № 130.
17 Утверждена Областным законом Ленинградской области от 28.06.2013 № 45‑ОЗ «О Концепции социально-экономического развития Ленинградской области на период до 2025 года» // Официальный интернет-портал Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.
18 Утвержден Законом Свердловской области от 15.06.2011 № 36‑ОЗ «О Программе социально-экономического развития Свердловской области на 2011–2015 годы» // Собрание законодательства Свердловской области. 2011. № 6–4 (2011). Ст. 990.
19 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. № 43.
20 Утвержден Постановлением Администрации г. Каменска-Уральского от 15.10.2010 № 1094 «Об утверждении Комплексного инвестиционного плана модернизации монопрофильного муниципального образования город Каменск-Уральский Свердловской области» // СПС «Консультант Плюс».
21 Утвержден Решением Нижнетагильской городской Думы от 25.11.2010 № 68 «Об утверждении Комплексного инвестиционного плана развития города Нижний Тагил» // СПС «Консультант Плюс».

 

PDF file.pdf

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право