На главную Написать письмо

Анотация

Статья подготовлена по результатам обсуждения авторского доклада на общем собрании отделения общественных наук РАН 26 марта 2014 года. В статье предложено активнее осваивать имеющийся, но до сих пор не задействованный потенциал крупных городов Российской Федерации – городов миллионников, городских центров регионов и других крупных городов созданием на их основе агломерационных объединений, которые призваны стать инновационными центрами развития регионов и межрегионального сотрудничества. Вторым направлением вовлечения «скрытого» и до сих пор слабо используемого потенциала крупных и менее крупных городов Российской Федерации становится Институт программно-проектного их развития, освоенный по примеру г. Екатеринбурга, тринадцатью городами-миллионниками и некоторыми менее крупными городами. Организационным «скрепом» между формируемыми агломерациями и программно-проектным их развитием предлагается использовать Стратегические планы социально-экономического развития агломерационных объединений. Используется авторская методика оценки качества и эффективности городских Стратегий социально-экономического развития. Показана роль городских сообществ в разработке, реализации и оценке Стратегических планов.

Ключевые слова

Потенциал города, агломерация, агломерационное объединение, стратегический план города, программно-проектное развитие городов, регионов и муниципальных объединений, качество, эффективность, оценка Стратегий, роль городских сообществ.

Потенциал системно‐сетевого развития российских городов: от программно‐проектных стратегий развития территорий к агломерационным объединениям*

А.И. Татаркин, д.э.н., профессор, академик РАН, директор Института экономики Уральского отделения РАН

E-mail: tatarkin_ai@mail.ru

«Чужой западноевропейский ум призван был нами, чтобы научить нас жить своим умом, но мы пытаемся заменить им свой ум». Ключевский Василий осипович (1841–1911 гг.), российский историк

Более чем двадцатичетырехлетний период рыночных преобразований российской экономики и не менее рыночного переустройства всего общественного уклада жизни и деятельности российского населения особого восторга у большинства населения не вызывает. Причин тому много и разных: отказ от социализма и его социально ориентированных принципов и приоритетов развития, не считаясь с результатами всенародного голосования, планирования и его регулирующих возможностей в устойчивом и социально ориентированном развитии, от доступности для большинства населения социальных услуг (образования, здравоохранения, коммунальных и др.), высокопрофессионального управления общественным развитием. Особую остроту недовольства вызывают нарастающая коррупция представителей власти, углубляющееся расслоение населения по уровню доходов и качеству жизни, безответственность чиновников от власти и двойные стандарты ответственности приближённых к власти и рядовых граждан и многие другие перекосы.

В этих условиях, условиях затянувшегося поиска воспринимаемых обществом вариантов и моделей развития, принципиал

ьно важным становится подключение к этому поиску всех уровней власти, бизнессообщества и большинства населения. Возрастает потребность бережно и с пониманием относиться к положительно зарекомендовавшим себя инициативам, починам и опыту отдельных коллективов, муниципалитетов и регионов, способных находить и активно вовлекать в экономический оборот наиболее эффективные и результативные институты и механизмы развития. Крайне опасно пытаться улучшить социально-экономическое положение в стране лишь посредством улучшения макроэкономических параметров роста, ограничивая возможности и бизнеса, и муниципалитетов, и населения. В современных условиях требуются специальные компетенции для эффективного проектирования и управления изменениями в общественном развитии.

Мировая практика, да и отечественные тенденции ускоренного развития крупных городов, особенно миллионников, дает основание считать, что создание на их основе агломераций и агломерационных объединений может стать новым и эффективным источником социальноэкономического развития территорий региона.

Мировые тенденции
и использование потенциала агломерационных объединений в российских городах

Приводимые в литературе результаты прогноза развития крупных и менее крупных городов Европы и мира позволяют сделать достаточно объективный вывод: европейские и мировые тенденции в пространственном развитии направлены на усиливающуюся концентрацию производства, мест проживания населения, развитой инфраструктуры и... социальных, экологических, инфраструктурно-бытовых и криминальных проблем в крупных городах (см. рис. 1). По материалам Организации Объединенных Наций, численность населения имеет явно выраженную тенденцию на опережающее увеличение городского населения (Рис. 1).

Прогнозные оценки специалистов ООН свидетельствуют, что вплоть до 2010 года численность сельского и городского населения во всем мире увеличивалась примерно равными темпами, с некоторым опережением роста городского населения, особенно заметное с начала 90-х годов. С 2010 и по 2050 гг. количество городских жителей увеличится почти в два раза и составит более 6 млрд человек. В части сельского населения прогнозные оценки отражают некоторое замедление роста численности с конца 80-х годов прошлого столетия, стабилизацию с 90-х вплоть до 2020-го и набирающую темпы тенденцию к снижению численности, которая к 2050 г. вернется к уровню середины 80-х годов ХХ в. и составит 3 млрд.

По тем же прогнозным оценкам, особенно бурный рост численности городского населения отмечается с 2010 по 2015 г., когда их количество будет увеличиваться во всем мире на 200 000 человек в день. Не является исключением из общемировых трендов и Российская Федерация, динамика численности населения которой за последние двадцать лет представлены на рисунке 2.

В литературе достаточно обстоятельно рассмотрены и проанализированы причины и мотивы предпочтений населения при выборе ими мест проживания. Среди многих называемых выделим наиболее близкие к российским. Во-первых, результаты большинства опросов свидетельствуют, что основным мотивом предпочтений при выборе мест проживания население называет качество и уровень жизни в крупных городах. Более высокая занятость и достойная оплата труда, развитая инфраструктура и доступность большинства государственных, муниципальных и иных услуг, перспективы для детей и близких (образовательные, карьерные и др.); Во-вторых, более высокая производительность труда и возможности карьерного роста притягивают в крупные города наиболее работоспособную и высококвалифицированную часть населения страны, что превращает их в «элитные центры» не только регионов, но и страны в целом. В-третьих, одной из причин резкой концентрации населения в крупных городах и обезлюдивания сельских поселений является, на наш взгляд, недальновидная и во многом ущербная политика центральной и муниципальной власти в отношении сохранения, инфраструктурного и производственного обустройства сельских поселений.

Публичное объявление и законодательная констатация неперспективности сельских поселений, реальное закрытие в них школ, медицинских и фельдшерских пунктов, ликвидация или перепрофилирование Домов культуры и библиотек и другие ограничительные для развития меры привели к резкой миграции населения из сел в города. Сельское население исторически было и остается «пуповиной», связанной с сельским хозяйством, мелким ремеслом и «народным кустарничеством». И прежде чем принимать и реализовывать политические решения о ликвидации «обременительных» для бюджетов сельских поселений, было бы политически и по-человечески правильным обсудить эти вопросы с жителями. Нет сомнения, что варианты сохранения и выхода из тупика могут быть найдены. Программнопроектное развитие сельскохозяйственного производства, переработка и хранение сельхозпродуктов, воссоздание потребительской кооперации при расширении возможностей личных подсобных хозяйств и развития сельских промыслов (рыбоводства, пчеловодства, сбора лекарственных трав и др.), как показывает исторический опыт Советского Союза (1964– 1970 гг.), вполне решаемы, и решаемы на обоюдовыгодных условиях. Была бы политическая воля и желание власти всех уровней вместе с населением и при его поддержке сделать жизнь всех россиян материально лучше, профессионально востребованной и всесторонне культурной.

Данная тенденция побуждает и требует от научного сообщества, органов власти всех уровней, бизнес сообщества и всего российского населения, с одной стороны, консолидированного и профессионального обсуждения, определения и претворения в жизнь идеи цивилизованного пространственного обустройства Российской Федерации с учетом жизненных, производственных и социально-культурных предпочтений населения, а не абстрактных «хотелок» представителей власти. С другой – подключения к проблеме оптимального пространственного расселения населения механизмов и институтов «смешанной экономики», отказавшись от бесперспективного, как показала более чем 24-летняя практика «либерально-рыночного прорыва России» в экономические лидеры мирового сообщества. Прорыв до сих пор не состоялся, но издержки при этом оказались немалыми, которые еще долго предстоит оплачивать не власти, а бизнесу и всему российскому населению.

Что же понимается специалистами под агломерацией? Наиболее типичным и распространенным определением агломерации считается определение П.М. Полянина. Городская агломерация – компактная и сравнительно развитая совокупность дополняющих друг друга городских и сельских поселений, группирующихся вокруг одного или нескольких городов-ядер и объединенных многообразными и интенсивными производственными, инфраструктурными, социальными и экологическими связями. Это тот ареал, то пространство потенциальных и реальных взаимодействий, в которое вписывается недельный жизненный цикл большинства жителей современного крупного города и его спутниковой зоны. Схожи с приведенным определения дают и другие авторы.

Каковы отличительные, родовые признаки агломерационного объединения? Их несколько, особенно родовых (сущностных) признаков. Во-первых, компактное расположение населенных пунктов вокруг центра – ядра агломерации. Обычно компактными считаются населенные пункты, расположенные в радиусе до 50 км от центра агломерации. Хотя в европейских странах это расстояние может быть и большим. Это обстоятельство позволяет развивать и совершенствовать сложившиеся формы сотрудничества и кооперации, создавать и совместно использовать Центры коллективного пользования уникальным оборудованием, обучать и повышать профессиональный уровень рабочих и специалистов, создавать единые Технологические платформы и кластерные объединения, использовать другие формы кооперации и интеграции. Конечным результатом использования названных форм сотрудничества становится синергетический эффект как источник дальнейшего развития не только территорий агломерации, но и других территорий региона и страны в целом.

Во-вторых, входящие в агломерацию поселения характеризуются сложившейся специализацией и устоявшимися производственными, научно-техническими, организационными и иными связями и отношениями. К этим, уже сложившимся производственным связям и отношениям добавляется дополнительный импульс и источник развития в виде создания единого территориального органа власти, способного более эффективно использовать преимущества агломерации. В результате агломерационное объединение становится инновационно-производственным центром пространственного развития сопредельных территорий региона.

В-третьих, агломерационные объединения с выходом на проектный уровень развития кооперационных связей становятся локомотивами социально-экономического, бюджетного и инвестиционного развития регионов и Российской Федерации в целом (рис. 3). По оценкам, к 2025 г, только города-миллионники будут формировать в среднем до 60% ВРП и консолидированных бюджетов регионов. Хотя уже по итогам 2015 г. доля отдельных городов-миллионников в ВРП и консолидированных доходах региона превысила 60% (г. Екатеринбург, к примеру).

Повышение роли городов-миллионников и агломераций в формировании ВРП и консолидированных бюджетов региона важное, но не единственное их преимущество. В частности, агломерации расширяют возможности:

• Разрабатывать и реализовывать единый консолидированный

план социально-экономического развития территорий агломерации с учетом потенциала каждой территории;

• Осуществлять общее территориальное планирование на основе учета возможностей и приоритетов всех входящих в агломерацию территорий;

• Оптимизировать транспортную инфраструктуру в границах агломерации и сделать ее доступной и качественной для всего населения;

• Сформировать единую коммунальную систему агломерации и существенно повысить качество управления ею на всем пространстве агломерации;

• Проводить единую политику охраны окружающей среды и недропользования в интересах всего населения агломерации;

• Повышать стандарты жизни населения агломерации до уровня его ядра;

• Создавать единые службы охраны общественного порядка,

медицинской помощи и пожарной безопасности на всех территориях агломерации.

Обращая внимание на потенциальные преимущества и возможности агломераций и агломерационных объединений, нельзя не отметить целый ряд скрытых угроз и проблем, которые привносятся объединением населенных пунктов. Выделим наиболее типичные и сложно решаемые угрозы:

• Растетнагрузканатранспортную инфраструктуру, что требует оперативного и серьезного ее расширения и улучшения режима работы;

• Увеличение численности городского населения повышает уровень концентрации загрязнения городской и прилегающей к городу среды обитания человека;

• С повышением концентрации городского населения заметно активизируется криминальный элемент и растет более высокими темпами преступность именно в крупных городах. Иными словами, с концентрацией населения параллельно в крупных городах концентрируется криминал и криминальный элемент региона;

• В крупных городах усиливаются угрозы и повышается скорость распространения особо опасных инфекций;

• Формирование крупных городов как пылесосом всасывает в себя население малых и неспециализированных поселений и городов, обрекая последние на вымирание и официальную ликвидацию.

• Слабая правовая база, а по многим позициям и отсутствие правового обеспечения процессов создания, функционирования и управления агломерационными объединениями, особенно характерное для Российской Федерации.

Правда, осенью 2015 г. эксперты Союза российских городов (СРГ) предложили концепцию законопроекта о внесении поправок в ряд законов (131-ФЗ и др.) о праве городских муниципалитетов формировать «городские агломерации...» Но проект больше вызвал вопросов, чем предложил решений.

Нельзя не считаться и с другими негативами, которые сопровождают и сдерживают процессы реального и полноценного формирования агломераций. Во-первых, сдерживающим фактором их формирования становятся политические мотивы участников объединения. С одной стороны, руководители некоторых городов не хотят делиться политическими полномочиями с руководством агломерации. С другой – руководство регионов опасается концентрации власти на уровне агломерации, которая формирует до 60 % регионального бюджета и, естественно, имеет интерес использовать большую его часть на собственное развитие. Наиболее реальным выходом из этого политического

тупика могло бы стать изменение правового статуса городов-миллионников, административных центров субъектов Федерации и созданных агломерационных объединений наделением их некоторыми государственными полномочиями по стратегическому развитию территорий проживания, расширению их полномочий в части координации, социального и инфраструктурного обустройства территории и некоторыми другими.

Во-вторых, при формировании агломераций сразу возникает несколько трудно решаемых без регионального посредничества и бюджетного регулирования вопросов межбюджетных взаимоотношений объединяемых городов и поселений. Городам-спутникам необходимо отрегулировать потери от недополучения НДФЛ и оптимизировать «горизонтальные» межбюджетные трансферты. Без оперативного и согласованного административно-правового решения этих вопросов под патронажем региональных властей, процесс создания и функционирования агломерации как правило затягивается или заканчивается.

В-третьих, сдерживающим фактором агломерационных объединений неизбежно становятся социальные мотивы населения объединяемых городов и поселений. Их суть сводится в основном к опасению населения городов-спутников, что «Большой сосед» начнет использовать все преимущества объединения исключительно в интересах собственного развития посредством централизации госуслуг и создания единых городских служб обслуживания и ремонта, выведения из центра экологически вредные производств, ростом цен, тарифов и др. Анализ скрытых возможностей и возможных угроз городскому сообществу созданием агломераций будет неполным, если не рассмотреть существующие модели управления агломерациями. Мировой практике известны четыре модели, хотя на практике их значительно больше:

  1. Присоединение к городу-ядру всех городов и поселений-спутников и создание единого муниципального образования (Лос-Анжелес);
  2. Создание надмуниципального образования второго уровня при сохранении существующих (НьюЙорк, Париж, Каракас, Монреаль, Лондон);
  3. Договорная модель с формированием временных структур или комиссий для координации деятельности и принятия рекомендательных решений по управлению развитием агломерации и ее структурами (Барселона, Мехико, Буэнос-Айрес);
  4. Прямой контроль со стороны региональных органов власти назначением главы городской агломерации... Внесенные изменения в ФЗ No 131 в части изменения статуса городов с районным делением повышением роли районов в развитии городского хозяйства, а за руководством города предлагается сохранить лишь функции координации. Назначать главу города предлагается главой региона, а главу администрации предлагается избирать специальной комиссией, состав которой должен поровну представлять кандидатов от губернатора и депутатов города, которые будут избираться не населением, а районными (поселковыми) думами из своего состава. Вряд ли подобная инициатива федеральных законодателей улучшит ситуацию и добавит доверия к власти, которая всеми возможными способами ущемляет конституционные права населения, ограничивает инициативу и стремление крупных городов к системному развитию не только «своих», но и сопредельных территорий. По инициативе Екатеринбурга к настоящему времени уже 13 городов-миллионников разработали и активно реализуют Стратегические планы развития с использованием программно-проектного планирования, которые могут стать Институтом активного развития агломерационных объединений и выхода на новые рубежи пространственного обустройства РФ.

Модель «смешанной экономики» как механизм соединения плановых и рыночных источников развития

Распад Советского Союза и начало рыночных реформ в Российской Федерации ознаменовались полным отказом от государственного планового управления и регулирования социально-экономических процессов. Либерально-рыночная политика исходила и продолжает исходить из давно устаревшего постулата, что невидимая рука рынка в состоянии не только саморегулироваться, но и поддерживать жизненно важные макроэкономические и иные пропорции. Правда, при условии, что государство не будет вмешиваться в рыночные процессы и не станет мешать рынку «самонастраиваться и саморегулироваться».

Объективности ради следует признать, что в последние годы, особенно после мирового экономического кризиса 2008–2010 гг., отношение отдельных представителей власти, научного сообщества и особенно населения к рыночному саморегулированию, как и к планированию в разных его вариациях, стало меняться, и достаточно целенаправленно. Возрастает понимание, что без планирования, и особенно стратегического, сложно решать крупные общегосударственные проблемы модернизации и технического обновления производства, развивать предпринимательство созданием

должных условий, подключать к социально-экономическому развитию все имеющиеся в обществе институты и механизмы, как рыночные, так и плановые (бюджет, ФЦП, программно-проектное планирование и др.). Стратегический план в этих условиях становится государственным институтом, способным объединить стратегическую потребность общества в устойчивом развитии приоритетных сфер с рыночной инициативой поддержкой населения и предпринимательскими возможностями бизнеса обеспечить их системно устойчивую реализацию.

После длительных обсуждений с научным сообществом, общественными организациями и другими городскими сообществами стратегических перспектив и приоритетов развития, в 2003 году городской думой МО «город Екатеринбург» был принят разработанный городской администрацией совместно с научным сообществом «Стратегический план развития города до 2020 года». До принятия плана депутатами проект Стратегического плана прошел серьезное экспертное обсуждение среди производственных и предпринимательских сообществ, в творческих и профессиональных объединениях, ветеранских и молодежных организациях, национальных диаспорах и населением города. Было высказано и учтено огромное количество замечаний и пожеланий, созданы специальные органы обеспечения постоянной обратной связи «власти с населением» и «населения с властью».

Была сформирована Общественная палата города, создан постоянно действующий городской сайт по обсуждению и предложениям для Стратегического плана, образованы два городских Совета: по программному (приоритетному) развитию города и Координационный совет, призванный обеспечивать координацию органов власти при реализации городских программ и проектов. Заседания советов проводятся не реже одного раза в два месяца в открытом режиме и широко освещаются городскими средствами массовой информации. Основным институтом реализации Стратегического плана был определен программно-проектный механизм, суть которого определена тезисом – «Мыслить стратегически и действовать сообща – программно», который стал тем «скрепом», который позволил соединить в одном документе – «Стратегическом плане» – стратегическое программирование приоритетов развития с проектной инициативой населения городского сообщества.

Преимущества стратегического планирования развития крупных городов, территориальных образований и регионов видятся в следующем. Первое – с формальной стороны, институт централизованного планирования реализуется через стратегический план, имеющий много общего с социалистическим долгосрочным планом. Но было бы ошибкой их отождествлять. Социалистический план – документ административный, принимаемый высшим органом государственной власти и обязательный для исполнения всеми органами и коллективами. На его основе разрабатывались и утверждались республиканские и отраслевые, региональные и территориальные, а также локальные планы. И хотя проекты планов широко и активно обсуждались на партийных собраниях и в производственных коллективах, инициатива разработки и, главное, определение приоритетов развития оставались за органами власти, которые можно было поддерживать, одобрять и слегка корректировать под конкретные особенности и потребности республик, отраслей, территорий и отдельных производственных коллективов. И не больше.

Иная процедура разработки, определения приоритетов и исполнение Стратегического плана крупных городов и агломерационных объединений. Инициатива его разработки остается за органами власти города и агломерации, как и организация его системной реализации. А вот определение приоритетов развития, их ранжированности и конечной результативности реализации всецело зависит от решения городского сообщества. С участием городского сообщества определяются институты реализации приоритетных программ, их стоимость, участники и источники финансирования. Периодически оценивается, а при необходимости и корректируется, ход реализации программ и проектов с тем, чтобы на выходе реализации проектов и программ обеспечивался ожидаемый конечный результат. По инициативе отдельных групп городского сообщества, программный совет может принять решение о разработке и реализации дополнительных проектов по отдельным программам.

Второе – Стратегический план города Екатеринбурга с начала разработки и реализации рассматривался как документ общегородской, в разработке и обсуждении, реализации и оценке которого принимает участие большинство его жителей, городские, областные и федеральные научные сообщества и образовательные учреждения, творческие объединения и союзы, советы ветеранов, производственные и профессиональные объединения, отдельные горожане и даже бывшие жители города. Был изучен и использован опыт стратегического развития городов Бирмингема (Великобритания), Большого Стокгольма с его городами спутниками, Санкт-Петербурга, Москвы, Кирова и других. Далеко не все положительное в планировании удалось реализовать на первых этапах стратегического планирования, но даже первые результаты свидетельствуют о перспективности и важности использования института стратегического планирования для устойчивого развития городов, агломерационных и иных территориальных объединений (Таблица 1). С принятием в 2014 г. ФЗ No 172 «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации» «горизонты возможностей» регионов и муниципалитетов в части инициативности и предприимчивости были заметно расширены. Закон обязывает все уровни власти заниматься стратегированием и прогнозированием. И это хороший знак и для властных структур, и для бизнеса, и для населения. Правда, принятый закон формально противоречит закону о местном самоуправлении, но это детали, на которые российская власть не обращает внимания.

Третье – стратегическая направленность плана, через программы приоритетов и проектные механизмы (институты) их реализации с активным использованием института государственно-частного партнерства (ГЧП), на устойчивое повышение качества жизни горожан по всем параметрам его оценки. Все восемь программных направления Стратегического плана нацелены именно на устойчивое повышение качества жизни городских жителей. 1-е программное направление – «Сохранение и развитие человеческого потенциала» – открывает содержательную направленность Стратегического плана, а 8-е программное направление – «Генеральный план города – город для горожан» – завершает программную Стратегию приоритетного развития города созданием общемировых условий для жизни горожан.

Четвертое – системно устойчивая реализация стратегического плана крупных городов-милионников неизбежно требует расширения и развития производственных, социальнотрудовых, инфраструктурных и иных кооперационных и размещенческих связей с сопредельными муниципалитетами. И наиболее доступной и зарекомендовавшей себя в мировой практике формой этих связей выступает договорная агломерация. В том же Екатеринбурге постоянно трудится от 5 до 8% жителей г. Березовского, до 10% из г. Верхней Пышмы. На постоянной работе трудятся жители г. Арамиля, Дегтярска, Первоуральска и ряда сельских поселений. Создание агломерационного объединения позволит успешнее решать многие проблемы занятости (размещения производственных площадок в городах-спутниках), улучшения транспортной инфраструктуры и др.

Положительно оценивая программно-проектную стратегию не только развития крупных городов и агломераций, но и пространственного обустройства всей Российской Федерации в целом, нельзя не обратить внимание на сдерживающие ее общенациональную реализацию обстоятельства. Выделим четыре сдерживающих обстоятельства. Во-первых, программно-проектный механизм реализации Стратегического плана до сих пор не встроен в национальную систему стратегического планирования. Хочется надеяться, что не встроен пока и временно, а не выброшен на историческую свалку наряду с другими мешающими нынешней власти атрибутами социалистической системы хозяйствования. Надежда основывается на возрождении и использовании федеральных и региональных целевых программ решения наиболее приоритетных проблем развития, реализация которых без использования программнопроектных механизмов и института ГЧП, как показывает практика их исполнения, просто невозможна. С одной стороны, только бизнес-проекты способны подключить к реализации целевых программ средства населения и бизнеса, которые способны залатать постоянные нехватки бюджетного финансирования. С другой – именно программно-проектный механизм позволяет подключить к реализации федеральных (ФЦП) и региональных целевых (РЦП) программ большинство заинтересованного в их реализации населения муниципалитетов и бизнес-сообщества, что неизбежно повышает шансы на их своевременное, качественное и результативное исполнение.

Подтверждением поддержки населением программно-проектного развития городов можно считать заметное изменение динамики миграции населения в пользу приезжающих (рисунок 4).

Во-вторых, проектный подход должен быть официально узаконен и превратиться в наиболее востребованный и эффективный механизм (институт) реализации стратегических планов и программ развития. Об этом говорят и пишут многие специалисты от науки и практики. В.Л. Макоров считает, что только проектная модель позволит Российской Федерации обеспечивать устойчиво сбалансированное и эффективно-результативное развитие. По мнению Г.Б. Клейнера, регулирующее воздействие субъекта на социально-экономические системы наиболее эффективно и результативно посредством проектов.

Официальное признание проектного сценария реализации стратегических планов и программ всех уровней, в том чсле и развитие агломерационных объединений, позволит одновременно решить ряд трудно решаемых в РФ проблем: Первое. Начать освоение новой для российской экономики смешанной, или конвергентной, модели развития, органически объединяющей преимущества планового регулирования приоритетов общественного развития с возможностями рыночного

саморегулирования процессов их реализации; Второе. Появляется возможность полнее и эффективнее использовать институт ГЧП в разработке и реализации стратегических планов и программ всех уровней, что повысит исполнительскую дисциплину и результативность их реализации; Третье. К реализации стратегических планов и ЦП всех уровней могут подключиться сопредельные города, значительная часть населения и бизнес-сообщества, что повысит их общественную значимость и шансы на более высокую результативность; Четвертое. Использование проектного механизма реализации стратегических планов ускорит внедрение результативно ориентированной модели управления социальноэкономическими процессами, которая позволяет: а) одним документом задействовать наиболее эффективные институты инновационного развития территорий, органично согласуя возможности и потребности всех его участников; б) получать измеримые результаты реализации каждого проекта и объективно оценивать его

затратность; в) при определении конечного результата реализации проекта просчитывать и оптимизировать количество и качество услуг и мероприятий, которые будут предложены населению; г) оценивать, как повлияет на реализацию проекта изменения доходности бюджета; д) оптимизировать социальную значимость проектной реализации государственных/ муниципальных услуг; е) объективно оценивать работу ведомств, организаций и конкретных ответственных по итогам реализации конкретного проекта.

В-третьих, необходимо, как нам представляется, обстоятельно разработать и прописать правовой статус программно-проектного подхода как составной части стратегического и любого другого плана социально-экономического и всего общественного развития. В литературе высказываются предложения о создании специализированных проектных организаций, состоящих из специалистов разного профиля и специализирующихся на разработке проектов по заказам органов власти и предпринимательского сообщества. Е.М. Примаков обращает внимание на целесообразность использования в рамках индикативного планирования проектных механизмов реализации национальных планов и программ на разных уровнях общественной организации. В.К. Сенчагов предлагает повысить статус государственных плановых регуляторов до обязательных к исполнению всеми участниками планового процесса, если они связаны с решением важнейших государственных задач. Высказываются и другие предложения. Очевидно, было бы целесообразным прописать возможные формы участия населения в обсуждении программных приоритетов, механизмы привлечения населения и бизнеса к разработке и реализации проектов, а также процедуру их корректировки и уточнения под меняющиеся условия. Отсутствие правового статуса программно-проектного механизма разработки и реализации стратегического плана вынуждает разработчиков постоянно сталкиваться с «правовыми пустотами» и брать ответственность на себя, что далеко не всегда идет на пользу общему делу.

В-четвертых, сдерживающим фактором активного использования программно-проектного механизма реализации стратегий и стратегических планов разного уровня остается отсутствие их поддержки со стороны региональных и федеральных органов власти. В соответствии с законами общественного развития, любая инициатива по использованию новых и более эффективных источников и моделей развития, если они обеспечивают дополнительный эффект или любое иное улучшение качественных показателей жизни общества или его отдельных сообществ, должно поддерживаться и тиражироваться по всем другим направлениям. К сожалению,

программно-проектная инициатива г. Екатеринбурга, поддержанная двенадцатью городами-миллионниками и другими российскими городами, до сих пор не получила поддержки ни со стороны региональных органов власти, ни со стороны федеральных структур. Создается впечатление, что любая инициатива, исходящая не от федеральных органов власти, не имеет права на существование.

Если это не так, то почему до сих пор ни Правительство РФ, ни Законодательное собрание РФ не высказали своего отношения к инициативам, не попытались ни обсудить, ни оценить их результаты. Напротив, депутаты Государственной Думы и Совета Федерации инициировали изменение статуса крупных российских городов, имеющих районное деление. Предложено поделить эти города на два уровня: Первый – муниципальный, где будет сосредоточена избираемая населением законодательная и исполнительная власть, – районы городов, – ответственные за системное развитие города? Именно они будут формировать и использовать бюджеты, делегировать своих депутатов в городскую думу и отвечать (все районы солидарно!) за состояние городского хозяйства! Это какой талант надо иметь, чтобы солидарно отвечать районам за состояние городского хозяйства?

Второй – городской уровень с новым для мировой практики статусом. Города в целом и как единое сообщество проживающего населения, и как взаимообусловленная система районов предлагается лишить статуса муниципального образования и превратить в «нечто» государственно-муниципальное: по содержанию – бесправное и безвластное муниципальное, а по форме – низшая ступень государственной вертикали власти без самостоятельного

бюджета и необходимых для управления городам как единым целым полномочий. Представляется, что очередная «реформаторская» инициатива депутатов ничего полезного для общественного развития, кроме бессмысленной траты бюджетных средств, оставшейся у населения веры в «разумное государственное решение» представителей власти, и очередное разочарование реформаторством власти российскому сообществу не принесет.

Стратегическое планирование и его роль в развитии агломерационных объединений

Использование программно-проектного механизма успешного формирования и устойчивого развития агломерационных объединений важное, но не единственное условие системного и эффективного их функционирования. Программно-проектное развитие есть наиболее эффективный и результативный институт реализации стратегического плана на всех уровнях общественной организации производства и воспроизводства как целостной общественной системы. С одной стороны, только программно-проектный механизм позволяет последовательно и результативно реализовать общественные потребности и приоритеты через согласованную стратегическим планом и программно-проектным подключением к его выполнению всех субъектов общественной деятельности и большинство населения станы. С другой – именно программнопроектный подход позволяет согласованно соединить плановые и рыночные институты общественного развития, нацеливая их на реализацию стратегического плана и индивидуализируя ответственность участников общественного воспроизводства за результаты его исполнения. Но для этого необходимо, чтобы преимущества программно-проектного сканирования распространились и на другие территории, в том числе и посредством создания агломераций. Схематично предлагаемая системность реализации стратегического плана может быть представлена на рисунке (рис. 5).

К сожалению, отношение российской власти к использованию института планирования было и остается неоднозначным. С одной стороны, многие регионы и особенно крупные муниципальные образования активно используют в разных формах планирование. На федеральном уровне преимущество отдавалось и продолжает отдаваться разработке Стратегий – наборов благих пожеланий по достижению «ожидаемых населением» рекордных макроэкономических показателей (удвоение ВВП, создание 25 млн высокотехнологичных рабочих мест, обеспечение населения жильем, развитие ипотеки, повышение доли инновационной продукции до 20–25% к 2030 г., а расходы на научные исследования в расходной части бюджета до 2,5 и даже 3 с лишним процентов) и ФЦП, призванные, по замыслу руководства, стать механизмом реализации Стратегии. К сожалению, как и все иные благие пожелания, без использования реальных и эффективных механизмов планирования и рыночных институтов реализации прогнозируемых параметров стратегического развития они неизбежно обречены на неисполнение. Причин тому много и разных, но выделим наиболее существенные, требующие серьезного осмысления и обсуждения.

Во-первых, Стратегия (Стратегический план) всегда и при всех условиях обязана рассматриваться и оцениваться всеми участниками его разработки и реализации как нормативный документ, – Государственный регулятор, призванный с общегосударственных позиций определять и обеспечивать программнопроектную реализацию стратегически важных для всего общественного развития приоритетов. Даже самый организованный в масштабах страны бизнес с этой задачей справиться не в состоянии, о чем свидетельствуют многочисленные факты. Для этого могут быть задействованы федеральные целевые программы (ФЦП), конкурсные контракты на выполнение государственных заказов, государственно-частные проекты и т. п. Во-вторых, именно государственный стратегический план становится тем документом, который способен и на практике призван реализовать возможности соединения плановых и рыночных источников и институтов развития в единую модель «смешанной экономики», органично и целенаправленно используя положительные свойства каждой в интересах системной устойчивости, сбалансированности и социальной направленности общественного воспроизводства. Продолжающиеся попытки навязывать общественному развитию либерально-рыночные модели и сценарии развития не только противоречат мировой практике успешно развивающихся стран, но и больше похожи на продолжающиеся попытки ломать и выбрасывать на историческую свалку все, что хотя бы частично связано с социализмом и его преимуществами.

В-третьих, Стратегический план, если к его разработке, обсуждению и реализации привлекается общественность, большая часть заинтересованного в его реализации бизнессообщества, отдельные региональные и территориальные органы и отдельные группы населения, приобретает особое свойство. Он становится не только Государственным документом, обязательным для исполнения, но и особой формой общественного договора между федеральной властью и населением, региональными и территориальными органами, бизнес-сообществом по неукоснительному его исполнению под общественным контролем. В мировой практике подобная форма принятия и реализации государственных планов и программ рассматривается как наиболее действенная форма по консолидации общества для реализации жизненно важных для страны мероприятий (программа Президента США Д. Рузвельта по выходу из кризиса 1929–1933 гг.).

Показательный пример планового управления общественным развитием демонстрирует Англия – страна с более чем двухсотлетней историей рыночного развития. В марте 2012 года в Великобритании был опубликован проект правительственного документа по дальнейшему развитию и уточнению системы планового управления социально-экономическим развитием под названием «Рамки политики национального планирования», в котором не только прописаны процедуры разработки планов разного уровня, согласования национальных, региональных и местных приоритетов развития с возможностями подключения бизнеса, соблюдения требований защиты окружающей среды и содействия устойчивому росту. Во введении к документу министр планирования Хон Грег Кларк обратил внимание на его целевую направленность:«Планирование предназначено для содействия достижению устойчивого развития. Обеспечение лучшей жизни для себя не означает ухудшение жизни будущих поколений... Устойчивое развитие, согласованное с положительными темпами роста, делая доступным при этом экономический, экологический и социальный прогресс и для современного, и для будущего поколений. Система планирования помогла это сделать. Устойчивое развитие должно быть ориентиром движения вперед без промедления – должна соблюдаться презумпция в пользу устойчивого развития, которое становится основой каждого плана и каждого решения...».

Перед принятием проект документа несколько месяцев обсуждался на страницах научных журналов и газет и получил в целом положительную оценку.

Подобную практику наиболее детально описывает инициатор и организатор «Сингапурского чуда» Ли Куан Ю в своей книге «Сингапурская история: из третьего мира в первый (1965–2000). По его мнению для успешности реформ необходимы два условия, способных гарантировать их высокую результативность: 1) надежная команда профессионалов-единомышленников, способных грамотно формулировать цель и конечные результаты, мобилизовывать население и бизнес на их достижение, не используя должностное положение для личного обогащения; 2) общественная поддержка проводимых реформ, достигаемая главным образом четким и понятным населению формулированием цели и конечного результата реформ в разных сферах общественной жизни, установлением и поддержанием постоянного двухстороннего диалога власти с населением и населения с властью.

В-четвертых, продолжающаяся политика федеральных органов власти, под разными предлогами ограничивающая инициативу региональных и муниципальных структур, потребности населения и реальное планирование воспроизводственных процессов на микроуровне лишь сдерживает, по оценкам многих специалистов, общественное развитие. Попытка восстановить в правах общефедеральное государственное планирование была предпринята 12 мая 2009 года (через 17 с лишним лет несостоявшихся попыток рыночного восстановления социально-экономического уровня 1990 года) Указом Президента Российской Федерации (No 536) с грифом «Для служебного пользования» и в целях реализации государственной политики в области национальной безопасности были утверждены «Основы стратегического планирования в Российской Федерации». Не менее детективно и продолжение этой инициативы. После трехлетнего обсуждения и раздумий (ноябрь 2012 г.) Госдума одобрила в первом чтении подготовленный Минэкономразвития РФ проект ФЗ «О государственном стратегическом планировании», но Советом Государственной Думы (протокол No100 от 17 июля 2013 г.) его дальнейшее рассмотрение перенесено на неопределенное время...

Причины переноса официально не объявлены, но специалисты сходятся на двух: 1) Слабая проработанность проекта ФЗ, особенно в части реализации приоритетов Стратегического плана. Ни проекты, ни ГЧП, ни контракты, ни другие институты реализации стратегических приоритетов в проекте ФЗ не прописаны, и не предполагалось их использование для достижения предусмотренных стратегическим планом целевых приоритетов и конечных результатов. 2) Разработка ФЗ диктовалась, на наш взгляд, не столько потребностями активно и системно использовать институт государственного стратегического планирования, сколько формальными причинами, – отреагировать на позитивное отношение мирового сообщества и общественного мнения российского населения к возможностям и перспективам использования государственного планирования в интересах роста благосостояния всего российского населения. Российская общественность активно подключилась к обсуждению закона: в Финансовом университете при Правительстве РФ был проведен тематический научно-практических семинар «Управление эффективностью и результативностью». Основными докладчиками выступили д.э.н., профессор А.И. Милюков, вице-президент Ассоциации российских банков и д.э.н., профессор, зав. кафедрой «Банки и банковский менеджмент» Финансового университета О.И. Лаврушин. Обсуждалось в основном три проблемы.

Первая – насколько эффективно и результативно развитые в рыночном отношении страны используют государственное стратегическое планирование для системно устойчивого и сбалансированного развития. В выступлениях отмечалось, что большинство рыночных стран успешно

осваивают и используют институт планирования для развития экономики, решения социальных, экологических задач и инфраструктурного обустройства собственных территорий. Китай, Франция, Япония, Южная Корея и другие с учетом национальных особенностей и потребностей успешно используют планирование для «латания рыночных провалов» в общественном развитии. Великобритания, первая в мире страна, освоившая рыночную модель, успешно использует централизованное планирование в интересах координации усилий государственных, муниципальных и частных органов, компаний и населения в интересах реализации стратегических приоритетов системного развития страны.

Вторая – насколько целесообразно Российской Федерации возвращаться к Госплану с его практикой директивного планирования всего и вся. Высказывались разные варианта и сценарии организации и использования планирования, вплоть до восстановления директивности в части плановых заданий по поддержанию национальной безопасности и устойчивости страны в целом. Основная направленность стратегического планирования участниками семинара видится в прогнозной оценке улучшения макроэкономических показателей развития страны планомерным подключением к их достижению всех участников общественного воспроизводства и всех возможных источников и институтов развития.

Третья – насколько зависима эффективность и результативность социально-экономического и общественного развития от качества менеджмента на разных уровнях властной вертикали. Мнения выступающих однозначно единодушны: именно качество менеджмента в последние годы становится основным сдерживающим фактором всего общественного развития. Если оценить результаты реализации программ Правительства РФ по повышению инновационного уровня производства, развития науки и новых технологий до 2013 г., федеральных целевых программ, Стратегии-2020 и других национальных управленческих решений последних 10–15 лет, то все они практически полностью не выполнены. Стратегия-2020 выполнена, и выполнена с некоторым опережением, лишь в части повышения цен и тарифов на электроэнергию, газ, железнодорожные перевозки и услуги ЖКХ для населения и рыночных агентов. Стратегия-2030, по оценкам специалистов, вообще оказалась невостребованной, особенно в части повышения доли расходов на науку и НИОКР до 3,5– 4,0% расходной части бюджета, а доли экспорта высоко технологичной продукции – до 15–20%. Приходится все перерабатывать заново.

В интервью «Заглянуть в 2030-й» министр Открытого правительства Михаил Абызов вынужден признать, что из ранее разрабатываемых стратегий (2000–2010 гг., 2011– 2020 гг., 2021–2030 гг.) лишь стратегию-2010 можно назвать успешной.

По мнению министра, Экспертный совет при Правительстве предложил сформировать новую стратегию из трех модулей. Первый – визионерский, суть которого в формировании образов и целевого состояния основных государственных, экономических и общественных институтов в горизонте 2030 года (эффективная структурная политика, растущая конкурентоспособность, общественная безопасность). Второй модуль стратегии – операционный в формате детально проработанного плана действий по решению тактических задач Правительством с разбивкой по годам. Третий модель стратегии включает в себя своеобразную панель целевых индикаторов и показателей эффективности, которые бы соответствовали основным установкам и целеполаганию на период до 2030 г. (развитие отдельных отраслей, регионов, территорий). Такая панель позволяет, по мнению министра, постоянно мониторить ситуацию и принимать необходимые решения. К сожалению, по признанию министра, в Российской Федерации «опыт реализации стратегий социально-экономического развития вовсе отсутствует».

Оценивая возможности использования института централизованного планирования в РФ, нельзя, на наш взгляд, игнорировать общественное мнение российского населения. Оно неоднозначно относится к планированию, как и к чрезмерному увлечению руководства страны либерально-рыночными институтами. В январе-марте 2013 г. Левадацентр провел опрос более 10 тыс. россиян из 47 регионов РФ на предмет «Целесообразность использования Института планирования в российской практике». Результаты показали, что 51% опрошенных считают целесообразным использовать планирование для обеспечения системности и устойчивости развития, а еще 15% высказались за возможность его использования в управлении социально-экономическим развитием.

В 2012–2013 гг. Институтом социологии РАН было опрошено 1750 респондентов из 22 субъектов Федерации РФ на предмет «Какой общественный строй наиболее подходит России». Результаты в очередной раз заметно расходятся с официальной политикой российского Правительства: 56%опрошенных высказались за «смешанную экономику», из них 31% – за «социализм с плановой экономикой и элементами рыночных отношений», а 25% отдали предпочтение «капитализму с рыночной экономикой с элементами планирования и сохранением социалистических принципов». Среди других предпочтений выделяется определенная ностальгия: 22% опрошенных высказалось за «социализм с плановой экономикой и господством государственной и колхозно-кооперативной собственности» и 17% – за «капитализм со свободной рыночной экономикой и господством частной собственности на средства и результаты производства».

Заслуживает внимания мотивировка населением своих предпочтений, которые наряду с некоторой ностальгией содержат серьезные практические оценки особенностей исторического, национально-культурного и пространственного развития Российской Федерации. Во-первых, обращается внимание на многообразие национальных, культурно-религиозных и социально-экономических укладов и традиций, размещенных на огромном пространстве, которое следует осваивать, а не Опустошать варварской добычей ресурсов, уничтожая природу и все живое, вплоть до малочисленных народов. Народов, имеющих свои традиции образа жизни и производственно-трудовой деятельности, свою культуру и национальные приоритеты, которые далеко не всегда и не во всем вписываются в каноны либеральнорыночного романтизма.

Исследуя проблему системности экономики, Г.Б. Клейнер не без основания считает, что российская экономика как целое должна восприниматься «с одной стороны, как макросистема, взаимодействующая с другими статусными макросистемами, такими как государство и общество, а с другой – как пространственновременная арена возникновения (создания), функционирования (деятельности и взаимодействия), трансформации (реорганизации) и ликвидации (слияния, поглощения, расформирования и т. п.) экономических систем разного уровня и локализации. Его вывод, который, на наш взгляд, системно отражает политико-экономическую особенность российского общественного устройства, сводится к следующему:«Мы (россияне – А. Т.) должны особое внимание уделить сохранению разнообразия и развитию. Нельзя всем тесниться в одном углу. В России всегда была, есть и будет смешанная экономика. Большие проблемы и беды всегда наступают в случае, если появляются люди, которые говорят, что мы обойдемся без смешанной экономики и нам нужна новенькая, хорошая, эффективная, современная экономика. Тогда страну начинают железной рукой втаскивать в ту или иную клетку для счастья, и начинаются беды и войны. Надо признать, что наша смешанная экономика – это имманентная характеристика нашей страны».

Во-вторых, большинство российского населения беспокоит отсутствие государственного контроля за работой частного бизнеса и Государственных корпораций. Оно не может осознать, почему государственные задания (стратегии, программы, госзаказы и др.) плохо или не очень хорошо, но мотивируют увеличивать производство и решать экологические, социальные и инфраструктурные проблемы. А вот рыночные институты «самомотивируются», по Й. Шумпетеру, исключительно на увеличение дохода и не больше. Попытка российского руководства копировать западный опыт образца XIX–XX вв. дала основание утверждать: за всю историю российской государственности страной «руководит самое высокообразованное и, похоже, самое неэффективное правительство».

В-третьих, российское население справедливо считает, что использование национального достояния РФ (природных ресурсов, территории, бюджетных доходов, объектов государственной собственности) должно осуществляться с согласия большинства населения, под его общественным контролем и в интересах всего российского населения, а не ограниченной его части. К сожалению, обоснованные предложения ученых (Д.С. Львова, С.Ю. Глазьева и др.) и практика отдельных стран в части распределения рентного дохода от добычи и реализации природных ресурсов между всеми гражданами Российской Федерации до сих пор не рассмотрены. Правда, Правительством объявлено о создании за счет рентных доходов «Фонда будущих поколений», но практика его использования, особенно в нынешнее кризисное время, вызывает большие сомнения, что будущему поколению что-то от него достанется. Расширяется платность общего и высшего образования, растет перечень платных услуг здравоохранения и медицинского обслуживания, практически не регулируется ценообразование и тарифная политика. Да и средства созданного фонда используются преимущественно на латание бюджетных провалов и решение проблем, далеких от реальных потребностей «будущих поколений». Выступая на Московском экономическом форуме, Е. М. Примаков предложил «сбалансировать размеры нашей действительной потребности в подушке финансовой безопасности с необходимостью вкладывать заработанные на экспорте нефти и газа средства в экономическое и социальное развитие».

Прошедшая в июне 2012 г. в г. Рио-де-Жанейро (Бразилия) Конференция государств-членов ООН (РИО+20) одобрила Концепцию целей устойчивого развития стран, основными принципами которой стали планомерное обеспечение устойчивости развития и развитие института «эффективного управления» устойчивостью. Конференция определила и основные мотивы планомерного и эффективного управления устойчивым развитием, в числе которых названы:

• стратегической целью эффективного управления инновационным развитием обоснованно признано обеспечение растущего уровня жизни населения посредством оптимального сочетания плановых и рыночных институтов и механизмов обеспечения комфортной жизни населения, уверенного ведения бизнеса, возможностей для учебы и повышения квалификации, организации полноценного отдыха;

• важнейшим мотивом эффективного управления социально-экономическим развитием признана демократичная и объективная опора на общественное мнение при принятии приоритетного для страны (региона, территории, коллектива) решения, научная и правовая их экспертиза и всесторонний учет интересов всех слоев населения. В этих условиях закономерно повышается роль планирования и авторитет институтов гражданского общества в обеспечении системной устойчивости и эффективности развития не только всего общества, но и каждой его системы;

• фундаментальной основой качества эффективного управления и его результативности справедливо признано качество плановой подготовки управленческих кадров и специалистов для государственных и рыночных структур. Необходимо, как нам представляется, восстановить и обновить систему повышения

квалификации и периодической переподготовки кадров с учетом меняющихся потребностей и приоритетов общественного и пространственного развития. Признано необходимым осваивать компетенции, крайне необходимые руководителям разного уровня власти и управления для эффективного прогнозирования и проектного управления общественно востребованными изменениями в социально-экономическом и общественном развитии.

• усиливающиесяпроцессыглобализации неизбежно требуют, с одной стороны, координации и согласования действий отдельных стран в интересах поддержания устойчивого роста экономики и благосостояние населения. Но с другой – понимания, что экономический базис общества не может рассматриваться и восприниматься как нечто неизменное для всех без исключения стран, подчиняющееся одному раз и навсегда установленному порядку. Он постоянно эволюционирует, и экономические отношения в обществах складываются под воздействием изменяющихся не только внешних, но и внутренних условий, что требует своевременной реакции науки и компетентных действий власти всех уровней для оперативных, научно обоснованных и полезных для всего общества изменений. Именно меняющиеся внешние и внутренние условия с объективной неизбежностью требуют не только развивать и совершенствовать практику программнопроектного планирования городов, но и расширять сферу программнопроектного планирования на агломерационные объединения, регионы и на все российское пространство.

 

* Статья подготовлена на средства Программы УрО РАН No14 «Фунда- ментальные проблемы региональной экономики» Проекта No 15-14-7-2 «Прогнозная оценка приоритетных направлений модернизации уральского старопромышленного региона для расширения импортозамещения».

 

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право