На главную Написать письмо

Анотация

В статье рассматриваются вопросы совершенствования правового и организационного регулирования экологической безопасности проживающего в регионах страны населения и охраны окружающей среды в отдельных промышленных регионах и центрах РФ, взаимодействие между правовыми и организационными мерами в экологической сфере.

Ключевые слова

Хозяйственная и природоохранная деятельность промышленных предприятий, экологическая безопасность, правовая охрана окружающей среды, эколого-правовые требования и правовые меры, органы государственной власти, юридическая ответственность.

Правовое и организационное обеспечение экологической безопасности и охраны окружающей среды в процессе хозяйственной и природоохранной деятельности в РФ

В.В. Круглов, д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой земельного и экологического права, заслуженный юрист РФ

E-mail: v-kruglov@inbox.ru  

Дальнейшее социально-экономическое, экологическое и демографическое развитие регионов страны предполагает надлежащее состояние окружающей среды и экологической безопасности, а также необходимые условия для жизни и деятельности проживающего в регионах населения. В настоящее время в центре происходящей под влиянием хозяйственной деятельности предприятий процессов глобальной деградации окружающей среды находится сам человек с его потребительским отношением к природе и его ущербной и опасной психологией покорителя и властелина Вселенной1, которая должна преодолеваться в процессе как дальнейшего совершенствования общественного производства, так и развития человеческого общества в целом. При этом в РФ крайне медленно идет процесс формирования экологической культуры и экологического правосознания населения, проживающего в регионах страны. Как отмечал Л. Н. Гумилев, человек приспосабливается к природным условиям иначе, чем другие виды: заселяя новый регион, он изменяет не анатомию и физиологию, а стереотип поведения2.

Развитие в рыночных условиях в современный период общественного производства, его модернизация, информатизация и компьютеризация, создание новых высоких технологий, развитие микроэлектроники и информатики, системы коммуникаций автоматически не обеспечивает его экологичности. Более того, происходит возрастание давления общественного производства на биосферу Земли, что одновременно сопровождается ограниченностью ее восстановительных возможностей, деградацией основных компонентов биосферы, изменениями климата и истощением озонового слоя.

При этом рост потребления природных ресурсов юридическими лицами и гражданами в отдельных регионах при одновременном сокращении их запасов могут привести к нарушению процессов самоочищения, естественных циклов воспроизводства, снижению способности к саморегуляции, устойчивости экосистем, сокращению биологического разнообразия. Это, в свою очередь, может привести к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качество окружающей человека среды, что влияет не только на развитие общественного производства, но и на продолжительность жизни и здоровье людей, уровень их благосостояния, что является нарушением конституционных экологических прав и интересов граждан. В последнее время темпы загрязнения окружающей среды стали опережать темпы экономического роста, что приводит к увеличению негативного влияния на природную среду и здоровье населения. Так, в ряде регионов имеет место значительное загрязнение атмосферного воздуха, вод и почвы, недр, подземных и поверхностных водных объектов, нарушение их гидрологического режима, нарушение и загрязнение земель, рост отходов производства и потребления. При этом уничтожается растительность, меняется рельеф местности, значительные территории выбывают из хозяйственной и рекреационной деятельности.

По мнению ряда ученых и специалистов, в настоящее время происходит переход человеческого общества к экологической эпохе, где рост общественного производства должен быть согласован с его природными основами и возможностями биосферы, а также с целями социально-экономического и экологического развития3. Это имеет важное значение для сохранения надлежащего качества окружающей среды и состояния экологической безопасности в промышленных регионах.

При этом экологическая безопасность и охрана окружающей среды являются важнейшей задачей и функцией российского государства и права. Следует согласиться с мнением М. М. Бринчука, что создание эффективного экологического законодательства и государственного управления в экологической сфере – двуединая задача российского государства как правового и социального4. От того, как экологическое законодательство и управленческая деятельность учитывают экологические взаимосвязи, которые легко нарушить и очень трудно, а в ряде случаев невозможно восстановить, зависит состояние охраны окружающей среды и экологической

безопасности в регионе. В настоящее время, в условиях рыночной экономики Федеральным законом «Об охране окружающей среды» усилены организационные и правовые меры, которые ранее регламентировались в основном подзаконными и ведомственными нормативными актами. Тем более, что развитие рыночной экономики, а также происходящие процессы интеграции и глобализации в мировой экономике не способствуют качественному улучшению состояния экологической ситуации в России и ее промышленных регионах.

По справедливому мнению В. Д. Перевалова, российское государство должно гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других областях, без чего невозможен переход страны к устойчивому развитию5. Стабильность государственного управления служит гарантией соблюдения конституционных и иных экологических прав и свобод граждан. Как справедливо отмечает В. Ф. Яковлев, государство может выстраивать политику и осуществлять, реализовать ее только посредством права6. Основными тенденциями развития правового и организационного обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в промышленных регионах страны являются следующие:

Во-первых, дальнейшее усиление роли государственного воздействия в экологической сфере в тесной взаимосвязи с применением всего комплекса рыночных механизмов.

Во-вторых, повышение научного уровня правового регулирования экологических отношений, а также научного уровня управленческой деятельности в области охраны окружающей среды и экологической безопасности в промышленных регионах.

В-третьих, обеспечение комплексности и системности правового регулирования общественных экологических отношений в рассматриваемой нами сфере в условиях развивающейся рыночной экономики, а также приоритетность и поэтапность решения существующих и вновь возникающих экологических проблем.

В-четвертых, динамизм и преемственность правового и организационного обеспечения в решении проблем экологической безопасности, а также в организации и осуществлении природоохранительной деятельности государственных и муниципальных органов в промышленном регионе.

В-пятых, экологическая направленность правового регулирования в области природопользования, учет естественных взаимосвязей в экологической сфере между отдельными природными объектами, а также между ними и в целом окружающей средой. От того, как федеральное и региональное экологическое законодательство и, соответственно, управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления учитывают существующие экологические взаимосвязи, зависит состояние охраны окружающей среды и экологической безопасности в регионах страны.

В-шестых, в экологическом законодательстве следует определить главные экологические задачи и функции общественного производства, обеспечивать необходимость тесного сочетания экологических и экономических интересов в процессе осуществления природопользования, предпринимательской и иной деятельности юридических лиц и граждан. При этом охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов следует рассматривать в качестве

одного из основных принципов хозяйственной деятельности, связанной с негативным влиянием на состояние окружающей среды.

В-седьмых, усиление влияния норм международного и европейского права, с учетом накопленного положительного опыта, на правовое и организационное обеспечение экологической безопасности и охраны окружающей среды в промышленных регионах страны.

Все это весьма важно и для решения как перспективных, так и неотложных экологических проблем в регионах страны, а также защиты конституционных и иных экологических прав и законных интересов граждан РФ.

Применяемые в условиях рыночной экономики правовые и организационные меры в области экологической безопасности и охраны окружающей среды являются весьма многочисленными и взаимосвязаны между собой. В то же время меры правового и организационного характера в экологической сфере различаются по своему содержанию, целям, а также органам, их осуществляющих. Поэтому их можно разделить на ряд групп.

К первой группе относятся меры по осуществлению государственного экологического мониторинга, направленного на оценку состояния экологической безопасности и охраны окружающей среды для своевременного выявления, оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов и явлений в промышленности, сохранения биологического разнообразия, устойчивого состояния природных объектов и научно обоснованного их использования. Сюда относятся также меры государственного учета, прогнозирование, оценки, ведение кадастровой деятельности, а также проведение государственной экологической экспертизы, которая

предшествует принятию хозяйственных решений, способных оказать негативное влияние производственных предприятий на состояние экологической безопасности и качество природной среды.

К этой группе следует отнести оценку воздействия предполагаемой хозяйственной деятельности представляет собой не только важнейшую государственную задачу, но и дело всего народа.

Важно обеспечить при этом учёт законных интересов всех сторон в процедуре ОВОС, включая стратегическую, экологическую оценку в процессе разработки и утверждения хозяйственных проектов и программ, реализация которых может оказать вредное воздействие на состояние природной среды.

Третья группа содержит меры по разработке целевых и комплексных федеральных и региональных экологических программ, по проведению экологического аудита, лицензирования и нормирования. Законодательство также предусматривает создание правовой базы стратегической экологической оценки, нормирования в этой области на основе технологических нормативов при условии обеспечения приемлемого риска для природной среды и здоровья проживающего в регионе населения, поэтапное исключение установления временных сверхнормативных сбросов и снижение их удельных показателей до уровня экономически развитых промышленных стран.

Необходимо также осуществлять поэтапное внедрение системы декларирования соблюдения правовых экологических требований и проведения экологического аудита на промышленных предприятиях, а также обеспечение открытости и доступности информации о состоянии экологической безопасности и охраны окружающей среды, о деятельности органов власти и принимаемых ими решениях, публичности информации, содержащейся в декларациях и разрешениях на воздействие на окружающую среду, ее отдельные объекты и комплексы, за исключением сведений, составляющих охраняемую законом тайну.

Важно также обеспечить повышение экологической и социальной ответственности бизнеса, информационной открытости промышленных предприятий, их негативного воздействия на окружающую среду, принимаемых мер по их снижению, развитие добровольных механизмов экологической ответственности организаций с участием государства и переход государственных корпораций к обязательной нефинансовой отчётности в соответствии с международными стандартами.

Четвертая группа содержит меры государственного надзора и экологического контроля, осуществляемого государственными органами и органами местного самоуправления. Правовые основы функционирования государственного надзора и экологического контроля содержатся в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», законах субъектов РФ, а также в федеральных и региональных головных законах об охране и использовании природных объектов, положениях об осуществлении государственного надзора и иных органах, выполняющих эти полномочия. Основными видами системы государственного надзора и экологического контроля являются: государственный экологический надзор, муниципальный, производственный и общественный экологический контроль, который осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с экологическим законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, ее субъектов, органы местного самоуправления, подлежат их обязательному рассмотрению. Кроме того, в зависимости от сферы надзорноконтрольной деятельности В.В. Петров справедливо выделяет: интегрированный, распространяемый на охрану окружающей среды; комплексный, относящийся к группе взаимосвязанных объектов и дифференцированный, касающийся отдельных природных объектов.

Тем самым в федеральном экологическом законодательстве закреплены необходимые юридические гарантии по осуществлению общественного контроля, повышению эффективности управленческой деятельности в экологической сфере в промышленных регионах страны. Ведущая роль в надзорно-контрольной сфере принадлежит государственному экологическому надзору, так как он связан с обеспечением государственной дисциплины и законности в сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды в промышленных регионах. Его главной задачей является соблюдение требований экологического законодательства, а также норм и нормативов качества окружающей среды в условиях рыночной экономики в целях реализации конституционных и иных экологических прав граждан.

Высказывается ошибочное мнение, что в связи с изменениями экономического и политического характера в стране предприятия находятся в частной собственности и они не обязаны разрабатывать свои экологические планы и мероприятия и согласовывать их с органами государственной власти, выполняющими надзорные и контрольные функции в этой сфере. В свою, очередь государственные органы и муниципальные органы не вправе вмешиваться в деятельность предприятий, находящихся в частной собственности и контролировать выполнение их экологических планов и мероприятий. На наш взгляд, это серьезное заблуждение.

Разработка предприятиями, относящимися к различным формам собственности, планов и мероприятий по охране окружающей среды является не только их правом, но и важнейшей обязанностью, а также одним из основных требований, которые пока еще никто не отменял. В ряде регионов предприятия, независимо от их формы собственности, совместно с государственными органами разрабатывают и согласовывают проекты своих планов и мероприятий по охране окружающей среды. Эти планы взаимосвязаны с мерами, содержащимися в региональных и локальных программах отдельных природных территорий. По нашему мнению, проверка надлежащего и своевременного выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды предприятиями остается задачей органов государственного надзора и имеет важное значение для обеспечения эффективной природоохранной деятельности. Следует отметить, что в ранее действовавшем законодательстве такая задача государственных органов была закреплена, что было вполне правомерным, и ее исключение представляется не вполне обоснованным.

Важное значение для организации природоохранной деятельности в регионе является заключение соглашений органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, с крупными предприятиями – основными загрязнителями в промышленном регионе и основными природопользователями. В них могли бы участвовать территориальные подразделения Министерства природных ресурсов и экологии РФ, других федеральных и региональных государственных природоохранных органов.

В этих соглашениях определялись бы уровни загрязнения природной среды и использования ее ресурсов, обязательства производственных предприятий и соответ ствующих государственных органов по решению отраслевых и территориальных экологических проблем. Подобный опыт зарекомендовал себя в зарубежных странах и в отдельных субъектах РФ, в частности, в Свердловской области.

В целях совершенствования природоохранной деятельности органов государственной власти субъектов РФ следует принять меры по повышению их эффективности и расширению их форм и видов контрольной деятельности. При этом следует устранить несогласованность между Федеральным законом «Об охране окружающей среды», головными актами природоресурсного законодательства и нормативными актами, определяющими правовой статус и компетенцию органов исполнительной власти, что негативно влияет на надзорную и контрольную деятельность в экологической сфере.

В экологической сфере, по мнению Президента РФ В. В. Путина, необходимо создать такую систему государственной власти, которая была бы восприимчива к региональным проблемам и кровно связана c общенациональными интересами.7 Это тесно связано с совершенствованием правового регулирования экологической безопасности проживающего в регионах населения и охраны окружающей среды. Неслучайно 30 апреля 2012 г. Президентом РФ были утверждены «Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года»8, закрепившие цели, задачи, принципы и механизмы ее реализации.

Одной из важнейших государственных задач в условиях рыночной экономики является обеспечение сохранения и улучшения окружающей среды на глобальном и региональном уровнях как необходимой основы и гарантии дальнейшего развития человеческого общества и его природного окружения. Важно также обеспечить тесную взаимосвязь организационных и правовых мер с экономико-правовыми мерами и мерами юридической ответственности в интересах социально-экономического, экологического, культурного развития, повышения уровня и качества жизни населения промышленных регионов. Поскольку на современном этапе государственное управление в целом должно развиваться с учетом особенностей рыночной экономики и происходящих в мире глобализационных процессов9, а также их влияния на экономику и природную сферу, ее отдельные процессы и природные комплексы.

При этом должна быть усилена роль и значение административных методов в экологической сфере, чтобы не допускать преувеличения роли и значения рыночных механизмов10. Речь идет об обеспечении оптимального сочетания административных методов управления с экономическими возможностями страны решать первоочередные, а также перспективные, существующие и вновь возникающие экологические и связанные c ними проблемы в промышленных регионах.

Согласно Основ государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 г., предусматривается:

а) установление платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом затрат на осуществление природоохранных мер, замена взимания платы за сверхлимитное загрязнение на возмещение вреда, причиненного природной среде;

б) стимулирование экологической и социальной ответственности бизнеса, осуществляющего программы экологической модернизации производства и экологической реабилитации природных территорий, обеспечение широкого применения государственно-частного партнерства при государственном финансировании мер по оздоровлению экологически неблагополучных территорий и ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью в регионах;

в) установление налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам, обеспечивающим охрану и улучшение состояния природной среды, а также предоставление юридическим лицам льготных кредитов на выполнение работ по охране окружающей среды.

Действие системы экономического стимулирования обеспечивается специальным законодательством Российской Федерации. К сожалению, такого законодательства пока не существует. Поэтому в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» следует восстановить положение об обязательности планирования природоохранной деятельности промышленными предприятиями независимо от их формы собственности, а также правовые нормы, закрепляющие систему мер экономического стимулирования природоохранной деятельности предприятий, что было необоснованно отменено. Необходимо также усилить деятельность государственных органов и органов местного самоуправления:

а) по развитию договорных отношений в данной сфере, экологическому страхованию, организации экологического аудита и сертификации;

б) по предоставлению налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов;

в) по установлению лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления;

г) по поддержке предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды.

Таким образом, в условиях развивающейся рыночной экономики необходимо дальнейшее расширение мер экономического механизма во взаимодействии с организационно-правовыми мерами.

Совершенствование организационно-правового обеспечения охраны природной среды тесно связано с мерами юридической ответственности. Ослабление их связи в прошлом сказалось негативным образом на неотвратимости юридической ответственности за экологические правонарушения. Это определяется ролью и местом юридической ответственности как элемента правовой охраны окружающей среды и важнейшей гарантии выполнения экологоправовых требований, а также обеспечивает необходимую стабильность и упорядоченность в этой сфере.

Цель юридической ответственности – обеспечение законности в экологических отношениях и экологического правопорядка, то есть такого их состояния, при котором соблюдаются нормы законодательства об охране окружающей среды. Осуществление задач и обязанностей государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями и гражданами необходимо при формировании новой модели рыночной экономики и создании правового государства и гражданского общества, снижения в этой сфере числа правонарушений, которые становятся угрозой национальной безопасности.

К числу важных проблем в данной сфере относятся следующие:

а) ответственность промышленных предприятий, как источников повышенной опасности для окружающей среды, за причиненный материальный вред, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» исключил эту статью. Поэтому следует ее восстановить и определить виды и признаки предприятий, относящихся к этим источникам;

б) в законодательстве и правоприменительной деятельности не учитывается в полной мере социально-экологическая сущность природных объектов, многоаспектность причиняемого вреда окружающей среде. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» отсутствуют нормы, предусматривающие виды экологических правонарушений, что сказывается негативным образом на повышении эффективности уголовного и административного законодательства, так как возникают проблемы при определении составов административных и уголовных правонарушений и применении мер наказания за правонарушения.

На наш взгляд, необходимо включить в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» статью, определяющую виды экологических правонарушений, а в соответствии с ними в природоресурсном законодательстве определить круг правонарушений, применительно к особенностям природных объектов, исключив правонарушения, которые утратили свою значимость. Субъекты РФ могут также дополнить либо сократить этот перечень. Кроме того, в соответствии с этим перечнем в уголовном и административном законодательстве при определении составов правонарушений могут быть внесены необходимые изменения. Тем самым будет обеспечено соответствие между современным экологическим, уголовным и административным законодательством, что повысит эффективность норм указанных отраслей.

 

1 См.: Данилов-ДанильянВ.И., ЛосевК.С., РейфИ.Е.. Перед главным вызо- вом цивилизации. Взгляд из России// Зеленый мир. 2006. No19–20. С.12, 22–29.

2 Цит. по работе: Данилов-ДанильянВ.И., ЛосевК.С., РейфИ.Е.Указ. соч. С.29.

3 См.: Гирусов Э.В. Экзамен на разумность// Зеленый мир. 1998. No 8. С. 10–11; ЛосевК.С. Теория биотической регуляции окружающей среды как научная основа декларации Земли// Зеленый мир. 1998. No 12. С. 21.

4 См.: Бринчук М.М. Конституция Российской Федерации –основа про- грессивного развития экологического права.// Конституция Российской Федерации и развитие экологического права. Отв. ред. М.М.Бринчук, 586.

О.Л. Дубовик. М.2005. С. 9.

5  См.: ПереваловВ.Д. Теория государства и права. М., 2005. С.71–72.

6  См.: ЯковлевВ.Ф. Правовое государство. М. 2012. С.9–11.

7 Государство и эволюция. Какая система нам нужна. На этот и другие вопросы Владимир Путин ответил в интервью трем российским газетам // Российская газета. 2004. 19 ноября.

8 Утв. Указом Президента РФ от 30 апреля 2012 г. // URI. http news kremlin ru/ acts / 15177

9 См.: БринчукМ.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. С.59–64; БринчукМ.М., ДубовикО.Л. Концепту- альные основы формирования российского экологического законодатель- ства в глобализирующемся мире // В кн.: Россия в глобализирующемся мире: мировоззренческие и социокультурные аспекты. М.. 2007. С. 567–

10 Круглов В.В. Проблема совершенствования водоохраной и водохозяй- ственной деятельности // Водное хозяйство России. 2006. Том 7. No6. С. 617.

 

 

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право