На главную Написать письмо

Анотация

Статья посвящена вопросам конституционно-правового регулирования экономики. Автор рассматривает некоторые особенности конституционно-правового регулирования экономических отношений в развивающихся странах. Отмечается значение в этом не только конституции, но и конкретизирующего ее законодательства, правовой политики, правоприменительной практики.

Ключевые слова

Конституция, конституционная экономика, конституционный контроль, правовая политика в сфере экономики, государственное регулирование экономики

Конституционные нормы и регулирование экономических отношений в развивающемся обществе

Ударцев С.Ф., д. ю. н., профессор, директор НИИ правовой политики и конституционного законодательства Университета КазГЮУ

E-mail: sudartsev@mail.ru

С начала 1980-х гг. активно формируется межотраслевое направление в науке – конституционная экономика1. Суть его заключается в изучении связи основ права и экономики, в определении оптимальных аспектов и пределов конституционно-правового регулирования экономических отношений. Два века споров о приоритете экономики, политики и права, похоже, выливаются в науке в необходимость поиска их гармоничного взаимодействия и значительного взаимовлияния.

Конституции, в том числе развивающихся постсоциалистических стран, так или иначе, регулируют все основные сферы общественной жизни и не в последнюю очередь сферу экономики. Конституция содержит немало положений, которые прямо или косвенно затрагивают основы экономики, предопределяют содержание законодательства. Это касается полномочий различных государственных органов, норм-принципов экономического развития, регулирования ведения бизнеса, отношений банков, хозяйствующих субъектов между собой и с государством, отношений собственности и статуса субъектов права. Сюда относятся вопросы формирования и расходования общегосударственного и местных бюджетов, регулирования налогов, пошлин, льгот, монополий, регионального развития, защиты экологии и прав потребителей, а также широкого спектра социально-экономических прав и свобод человека и гражданина и т. д.

Следует оговориться, что современное состояние науки конституционного права (как и прежде) не позволяет еще точно измерять реальную экономическую эффективность тех или иныхконституционных положений. А современная система юридического образования уделяет изучению экономики меньше времени, чем даже советская система образования, где экономическая теория изучалась студентами-юристами два года.

«Инженеры» и «конструкторы» конституционных норм нередко основываются на личном опыте, собственных предпочтениях, технико-юридических знаниях, сложившейся системе юридических представлений о законодательстве, его задачах, принципах и категориях. Используя этот арсенал инструментов, собственную интуицию и здравый смысл, личный профессиональный и жизненный опыт, отточенную юридическую аргументацию, основанную на юридических знаниях, умениях, они более или менее точно описывают реальные отношения в юридических формулах и текстах (как композиторы переводят звуки в ноты). Они конструируют юридические нормы и их сочетания, выводят конституционные принципы, обрисовывают конституционные институты и концепции.

Можно полагать, что юридическое образование, юридические знания, профессиональная интуиция в совокупности относительно компенсируют отсутствие точного экономического расчета, и логически, и стихийно подбирают, фильтруют нормы и идеи, которые в конечном счете оказываются в той или иной степени экономически эффективными. Тем не менее следует признать, что субъективный фактор, личные взгляды, уровень образования, общей и правовой культуры и правосознания конструкторов конституции и реализующих ее законов до сих пор имеют колоссальное значение.

Хотя действуют механизмы подключения общественного сознания к обсуждению конституционных норм и моделей, проверки их восприятия обществом, они могут не достигать своей цели. Различные реальные и мнимые формальные экспертные группы и лоббирующие группы (консервативного или реформистского толка), стремящиеся записать, сохранить те или иные положения, закрыть или открыть путь к реформированию тех или иных институтов, форм и размеров распределения и т. д., могут иметь также и более узкие специальные интересы.

В интересах общества и за правовым регулированием экономики необходим высший конституционный контроль (предварительный и последующий). Такой контроль должен обеспечивать экспертизу и проверку легитимных импульсов, сомнений, относящихся к конституционному тексту, поступающих от общественного сознания, а также соответствие конституции текстов и смысла норм законодательства. При реализации конституционных норм определенные группы (ведомства, партии, общественные организации, реализующие определенные общественные и групповые интересы, и т. д.) могут лоббировать

включение или исключение из текста законов норм, институтов, процедур, которые могут играть как позитивную, так и негативную роль, как соответствовать положениям конституции, так и противоречить им.

Конституционная законность должна обеспечить соответствие законодательства конституции, концептуальное единство системы законодательства и соответствующей правовой политики.

В чем же заключается экономическая эффективность конституции и тех или иных ее положений? Прежде всего, в том, что в конституции должна быть заложена такая система концепций и понятий, сформулирован такой набор конституционных норм, создана такая конституционная «мелодия», которые вдохновляли бы общество на нормальную, долговременно эффективную работу. В реальности должна быть материализована система политических и правовых идей и институтов, свобод и ограничений, прав и обязанностей субъектов права в таких пропорциях, соотношении и гармонии с полномочиями, потенциалом силы и динамизмом действия государственных органов, которые не препятствовали бы, а способствовали свободному течению экономической жизни и функционированию экономической системы, не вели бы к ее разбалансировке и излишним обременениям.

В некоторых конституциях содержатся конкретные нормы, вводящие определенные макроэкономические ограничения. Так, в Конституции Венгрии (2011 г.) записано, что национальный долг не должен превышать 50 % ВВП. В момент принятия Конституции долг составлял около 80% ВВП. К этому показателю были привязаны и некоторые функции Конституционного Суда Венгрии, который не вправе принимать

решения по вопросам, связанным с бюджетом, таможенной политикой и налогообложением до тех пор, пока государственный долг не снизится до отметки менее половины ВВП2.

Исходя из реальной исторической ситуации и исторического контекста (целей и задач общества, его состояния, уровня экономического, технического, культурного, религиозного, политического и иного развития, соотношения социальных сил внутри страны и вовне ее, перспектив развития), конституционные нормы в развивающихся странах должны позволять эффективно развивать экономику, прежде всего за счет науки, техники, образования, что в итоге приведет к устойчивому прогрессирующему развитию общества.

В современном информационном обществе это предполагает, в частности, конституционное нормирование приоритетности развития образования и науки, лежащих в фундаменте высокотехнологичного, инновационного и устойчивого развития современного общества.

В последнее десятилетие в Казахстане периодически возникала полемика, связанная с определением роли государства в экономических процессах, о соотношении публичного и частного права, то есть опять же о роли государства в правовом регулировании. Возникали вопросы о компетенции государственных органов по распоряжению государственной собственностью, в частности, в сфере недропользования3, ставились теоретические и практические вопросы об особой ответственности государства за национальные, региональные интересы, за социальную сферу и экологию и в связи с этим об особенностях его участия в правовых экономических отношениях4, шла дискуссия о целесообразности, структуре и содержании Предпринимательского кодекса и его соотношении с Гражданским кодексом5.

Это – объективный процесс познания оптимального соотношения механизмов организации и самоорганизации, регулирования и саморегуляции, соотношения различных частных и общих интересов на разных этапах исторического развития в меняющихся условиях. На указанные дискуссии оказывают влияние: экономическое состояние страны, необходимость ускоренного инновационного развития как за счет правовых стимулов и саморегуляции, так и при содействии механизмов управления и регуляции из центра; мировой экономический кризис, корректировка программ развития страны, социальное и политическое ее развитие, структура, численность и расселение населения, динамика протестных настроений в обществе; затрагивающие интересы инвесторов меняющиеся в разных условиях тенденции и динамика изменения значений, нормативов и удельного веса доходов, налогов при заключении контрактов на недропользование, а также затрат на социальные и экологические программы, в том числе на развитие регионов и т. д. в структуре финансовых показателей.

С точки зрения разумных основ права стабильность контрактов (как неизменный принцип) не должна полностью исключать возможности их частичной добровольной разумной корректировки в существенно изменившихся условиях или возможности их расторжения при несоблюдении предусмотренных в них условий социального и экологического характера. При этом должен действовать принцип стабильности ранее заключенных контрактов на основании действующего в момент их заключения законодательства, если отсутствуют их нарушения и криминальная составляющая

при заключении и реализации. Частичная добровольная корректировка прежних контрактов может стимулироваться, в частности, возможностью заключения новых контрактов или продления прежних.

Б. С. Эбзеев справедливо заметил, что общее благо не есть арифметическая сумма представлений о нем членов общества, «общее благо и благо каждого – не одно и то же... Общее благо невозможно вне справедливости, равенства и свободы, социального мира и согласия, а также деятельности государства в русле сбалансированных индивидуальных и социальных интересов»6.

В России периодически ставится проблема легитимности крупной собственности, возникшей в ходе первичной приватизации государственной собственности. «Нелегитимность собственности, – пишет В.Д. Зорькин, – это в итоге главная причина неэффективности российской экономики, обусловливающая и ее «сырьевой перекос», и вывоз капитала из страны, и отсутствие потенциала для инновационного развития, и низкую инвестиционную привлекательность России. Бизнес (как российский, так и зарубежный) не будет всерьез вкладывать деньги в экономику страны, где сомнительна легитимность собственности, а значит, не является до конца проясненным вектор социально-политического развития. А до тех пор, пока население не согласится с итогами приватизации, «точка невозврата» на историческом пути России не будет пройдена»7. В России имеются сторонники и противники проведения специальной легализации крупной собственности. В частности, предлагаются проекты введения и уплаты крупными собственниками разового налога, выделения пенсионерам акций нефтегазовых компаний, предоставление гражданам равного доступа к доходам от использования природного потенциала страны через распределение природной ренты, направление определенных дополнительных средств на укрепление накопительной пенсионной системы. В то же время среди чиновников и бизнесменов не без оснований доминирует мнение о том, что проведение такой процедуры может поставить под сомнение результаты приватизации и дестабилизирует отношения собственности и социально-политическую ситуацию в стране, отпугнет иностранных инвесторов8.

Конституция не должна фиксировать такие структуры государственного аппарата, механизмы и процедуры его работы или задавать ритм и направленность деятельности государственному аппарату, которые были бы тормозящими для экономического развития. Нецелесообразно закреплять такие институты или нормы, их регулирующие, которые препятствовали бы экономическому росту. Конституция должна заложить доктринальные и нормативные положения – идеологические, политические и юридические, которые бы освобождали, раскрепощали людей для развития инициативы, нравственного совершенствования, взаимной помощи, солидарности, активизации контроля за органами власти для эффективного решения общих дел. Необходимо конституционно закрепить оптимальную пропорцию между ограничением свободы членов общества в интересах других членов общества с учетом нормального развития общества и раскрепощением личности, ее созидательного потенциала для развития и улавливания инициативы и позитивных идей, полезных долгосрочному стабильному развитию общества.

В конституции должны найти воплощение общие подходы к гармоничному сочетанию двух моментов в государственном строительстве: созданию достаточно сильного государственного аппарата и в то же время достаточно экономичного, не обременительного для налогоплательщиков, с государственными служащими, не забывающими, что они работают для общества, а не общество для них. Слишком затратное государство с лишними громоздкими, затратными и бесполезными для общества государственными структурами – большая и непозволительная роскошь для общества, ставящего цель стабильного развития. Сила и стоимость государственного аппарата и его деятельности должны быть соизмеримы с задачами, стоящими перед обществом, оптимальными средствами и путями их достижения. Громоздкое, неэффективное, коррумпированное, слишком дорогое или чрезмерно дешевое государство с недостаточными финансовыми ресурсами для эффективного выполнения его деятельности непозволительно и малополезно для стабильно развивающегося общества.

Обществу необходимо профессиональное, компетентное государство, без лишних контрольно-надзорных функций и звеньев, государство, идеологией которого являются служение обществу, народу, защита прав человека и окружающей среды, поддержка инициативы, талантов, общественно полезной социальной и экономической деятельности. Условия для формирования такого государства должны заложить конституция и правовая политика.

Важную роль в экономическом развитии играет реализация конституционных норм и соответствующего им законодательства, системно определяющих параметры экономического развития и механизмы его стимулирования. Особое значение здесь имеет соблюдение норм о равноправии субъектов права, равенстве их перед законом и судом, о приоритете прав и свобод человека и гражданина, о развитии творчества и инициативы, запрете дискриминации и ограничении монопольной деятельности, об ответственности и обязательствах собственника. Например, в п. 2 ст. 6 Конституции Казахстана (во многом созвучном п. 2 и 3 ст. 14 Конституции ФРГ)9, в частности, записано: «Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом»10. Очевидно, по мере развития общества смысловое содержание данной нормы будет все более раскрываться.

В конституционном праве имеются разные подходы к трактовке социально-экономических прав граждан. Некоторые считают, что это – предусмотренные в конституциях «изъятия из принципа формального равенства». Конституционный Суд России, наоборот, ориентирован на то, что эти права основаны на принципе правового равенства как «конституционно-правовом императиве», и «трактует социальную политику государства как систему компенсационных мер правового характера, направленных на выравнивание стартовых возможностей индивидов в сфере реализации ими своей правоспособности»11.

Современная конституция должна содержать фундаментальные пропорции и приоритеты в экологической безопасности общества, экологической переориентации производства и всей экономики, поскольку в обозримом будущем экологический фактор станет существенным фактором экономического развития. Современное государство должно быть экологическим правовым государством12. Возможно, эта идея может быть закреплена и в конституциях, приведет к корректировке юридического образования и системы повышения квалификации госслужащих.

В условиях глобализации экономики конституция должна содействовать обеспечению экономической безопасности общества. Необходимо находить оптимальное конституционное и законодательное соотношение меры защиты и сохранения национальных интересов путем определения уровня открытости страны и защищенности от пагубных влияний для ее перспективных собственных направлений экономического, технического развития и, наоборот, избегать удушающих экономику закрытости страны, ограничения рынка сбыта ее добывающей и обрабатывающей промышленности, торговли. Экономическая и иная безопасность должна обеспечиваться оптимальным сочетанием режимов открытости и определенной защищенности общества и государства, защиты и разумной поддержки наиболее приоритетных и важных для жизни общества секторов экономики, а также защиты прав потребителей.

При рассмотрении экономического аспекта конституции, ее потенциала следует учитывать тенденции и динамику развития общества. Конституция должна быть системорегулирующим актом для динамичного конституционного правового порядка, обеспечивать режим законности в условиях развивающегося общества, а также устойчивое и экологически ориентированное прогрессирующее развитие. Потенциал действующих конституций многих постсоциалистических стран, принятых нередко более 20 лет назад, в сфере регулирования экономики далеко не исчерпан. Тем не менее порой современные конституционные и законодательные регулятивные механизмы не вполне соответствуют обозначенным экономическим, социальным и экологическим задачам, нуждаются в поэтапном совершенствовании, в более активном соответствующем толковании, в активной поддержке в виде своевременной модернизации законодательств и периодической корректировке текстов Конституции. Это важно учитывать, поскольку не только конституция, но и в значительной степени правовая политика, законодательство, правоприменительная практика определяют содержание правового регулирования в сфере экономики. К тому же степень реальности конституций с учетом политического контекста также может быть различной, что соответственно увеличивает или уменьшает энергетический потенциал регулирования правовой системы, заложенный в конституциях, в том числе в области экономики. Многое зависит от органов конституционного контроля – от их толкования конституции, интерпретации достаточно тонких оттенков смысла конституционных норм, способных влиять на правоприменительную практику и корректировку действующего законодательства при регулировании экономических отношений.

 

 

1 Особенно после присуждения Д. М. Бьюкенену
по экономике в 1986 г. «за исследование договорных и конституцион- ных основ теории принятия экономических и политических решений». См., напр.: Бьюкенен, Джеймс Макгилл// https://ru.wikipedia.org/wiki/ %D0%91%D1%8 C%D1%8E%D0%BA%D0%B5%D0%BD%D0%B5%D0% BD,_%D0 %94 %D0 %B6 %D0 %B5 %D0 %B9 %D0 %BC%D1 %81_%D0 %9C% D0%B0%D0%BA%D0%B3%D0%B8%D0%BB%D0%BB (2015, 20 окт.). См. также: Конституционная экономика/Отв. ред. – Г.А.Гаджиев. М.: Юстиц- информ, 2010. – 256 с.

2 Ким В. Одной республикой меньше...// http://gazeta.zn.ua/POLITICS/ odnoy_respublikoy_ menshe.html (2013, 11 окт.).

3 Об этом см., напр.: СулейменовМ.К. 1) Гражданское право в системе пра- ва// Гражданское право в системе права. Материалы межд. науч.-практ. конф. (в рамках ежегодных цивилистических чтений). Алматы, 2007. С. 16–28 и сл.; 2) Государство и гражданское право: проблемы тео- рии и практики // Государство и гражданское право. Материалы межд. науч.-практ. конф., посвященной памяти и 85-летию со дня рождения д. ю. н., профессора Ю.Г.Басина (в рамках ежегодных цивилистических чте- ний). Алматы, 2008. С. 8–27.

4 См., напр.: Зиманов С.З. Государство и контракты в сфере нефтяных опера- ций: Науч.-практ. пособие. Алматы, 2007; Ударцев С.Ф. Учителя и коллеги. Из истории юридической мысли Казахстана ХХ – начала ХХI вв.: Очерки и воспоминания. Алматы: Раритет, 2011. С. 140–142.

5 См., напр.: Каудыров Т.Е. Эффективное регулирование предприниматель- ских отношений: казахстанский подход// Право и государство (Астана). 2013. No 3. С. 31–35; Мороз С.П. К вопросу о кодификации предпринима- тельского законодательства в Республике Казахстан // Там же. С. 36–41; ИдрышеваС.К. О некоторых вопросах систематизации законодательства Республики Казахстан в форме кодификации и консолидации // Там же.конституционная экономика С. 42–46. ЭбзеевБ.С.Конституции Российской Федерации – 20 лет: государство, демократия, личность сквозь призму практического конституционализма// Государство и право. 2013. No 12. С. 11–12.

7 Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М.: Норма, ИНФРА-М, 2011. С. 306. М.Н.Марченко также обращает внимание на то, что проблема легитимности собственности, возникшей в процессе при- ватизации «по понятиям» в «славные» 90-е, «является, образно говоря, миной замедленного действия и для будущего общества, и для государства» (Марченко М.Н. Конституция постсоветской России: проблемы теории и методологии познания// Государство и право. 2013. No 12. С. 33).

8 Зорькин В.Д. Указ. соч. С. 307, 308.

9 Основной Закон Федеративной Республики Германии// Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты/ пер. с нем.; под ред. Ю.П.Урьяса. М., 1991 (приводится по: Конституции государств Европейского Союза/Под общ. ред. Л.А.Окунькова. М., 1997. С. 181–234; доступно в сети: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/germany.htm (2014, 24 февр.)).

10 Конституция Республики Казахстан. Принята на республиканском рефе- рендуме 30 августа 1995 г. С изменениями и дополнениями, внесенными Законами Республики Казахстан от: 7 октября 1998 г. No 284, 21 мая 2007 г. No 254-III, 2 февраля 2011 г. No 403-IV. Алматы, 2012.

11 Зорькин В.Д. Указ. соч. С. 133.

12 Кыдырханова Г. Концепция экологического государства и перспективы ее реализации в Республике Казахстан // Правовая реформа в Казахстане (Алматы). 2004. No 4. С. 31–35.


 

 

 

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право