На главную Написать письмо

Анотация

Рассматриваются концептуальные проблемы теории и практики технического регулирования качества и безопасности продукции и окружающей среды. Выдвинут ряд теоретических положений о правовой природе деятельности по техническому регулированию и стандартизации. Анализируются законы России «О техническом регулировании» и «О стандартизации». С учётом зарубежного опыта вносятся предложения о разработке системы законодательства в области обеспечения качества и безопасности продукции и окружающей среды и совершенствовании названных законов в целях устранения имеющихся в них противоречий, дублирования и закрепления положений, отвечающих современным вызовам.

Ключевые слова

Техническое регулирование, технический регламент, технико-юридические нормы, стандартизация, стандарт, обязательный стандарт, добровольный стандарт, нормативно-техническая документация (НТД), качество продукции, безопасность продукции, качество окружающей среды, безопасность окружающей среды

Техническое регулирование качества и безопасности продукции и окружающей среды: проблемы теории и практики

 lazarbros@aol.com

Столбовая дорога современной цивилизации, всего мирового сообщества – развитие эффективной рыночной экономики при сохранении необходимых государственных рычагов и обеспечении надёжной социальной защиты граждан. В современной России формируется социально ориентированная рыночная экономика. Техническое регулирование – неотъемлемая составная часть системы правового регулирования во всех сферах экономической и социальной жизни общества.

Удовлетворение общественных потребностей в продукции высокого качества, отвечающей всем требованиям к её безопасности, и поддержание надлежащего качества окружающей природной среды – это цель, которая стоит перед Россией, США, странами Западной Европы и всем мировым сообществом. Но идут они к ней как бы с разных исходных позиций. США и страны Западной Европы – от классического капитализма, максимально свободного рынка к регулируемой рыночной экономике, Россия – от социалистической государственной плановой экономики.

Качество продукции, наряду с философским и технико-экономическим, имеет и правовой аспект. В философском понимании качество продукции – это совокупность свойств изделия, характеризующая его сущностную определённость, в силу которой оно является данным, а не иным изделием. В этом смысле каким-то качеством обладает любая, даже самая плохая продукция. Технико-экономическое понятие «качество продукции» охватывaет те её свойства, которые связаны с удовлетворением определённых общественных или личных потребностей в соответствии с её назначением. Полезность изделия делает её потребительской стоимостью. Качество конкретной продукции определяется значениями показателей, количественно характеризующих её свойства. Правовой аспект понятия «качество продукции» заключается в том, что эти показатели закрепляются в нормах, требованиях и правилах обязательного характера. Для этого есть два способа: административно-правой и гражданско-правовой.

Суть административно-правового способа – принятие органами власти и управления содержащих технико-юридические нормы нормативно-правовых актов, обязательных для хозяйствующих субъектов в соответствии со сферой применения и областью распространения этих актов. При заключении хозяйственных договоров стороны обязаны на них ссылаться и, естественно, соблюдать их предписания. Согласно Закону «О техническом регулировании» государственному нормированию подлежат не все показатели качества продукции, как это было раньше, а только требования к её безопасности. Потребительские свойства продукции – сфера добровольного технического 48 экологическое право регулирования в форме добровольных (рекомендательных) стандартов. Гражданско-правовой способ закрепления требований к качеству продукции, имея в виду её потребительские свойства, заключается в согласовании между сторонами и указании в договоре добровольного для применения стандарта, требованиям которого продукция должна соответствовать. Ссылка на него в договоре означает, что его требования становятся частью договорных обязательств.

Национальная и планетарная безопасность – одна из проблем, на необходимость решения которой указывалось в материалах девятой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса (Екатеринбург, 2015). Эта безопасность имеет целый ряд составляющих. В их числе – потребительская и экологическая безопасность.

Безопасность продукции. Легальное определение этого понятия даётся в Законе «O техническом регулировании»: «Состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде жизни или здоровью животных и растений» (статья 2).

Техническое регулирование. Это понятие введено в российское законодательство Законом «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). В связи с его принятием был признан утратившим силу действовавший Закон Российской Федерации «О стандартизации» от 10 июня 1993 г. 29 июня 2015 г. принят новый Закон «О стандартизации».

Необходимо уяснить различие понятий «техническое регулирование» и «стандартизация», разграничить их; это две близкие, взаимосвязанные категории. Техническое регулирование определяется как «правовое регулирование oтношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции…» (ст. 1 Закона «О техническом регулировании»).

Стандартизация. В соответствии с Руководством ИСО/МЭК 2:2004 стандартизация – это деятельность, направленная на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области посредством установления положений для всеобщего и многократного использования в отношении реально существующих или потенциальных задач.

Методы стандартизации универсальны и используются во всех сферах экономической и социальной жизни общества при решении типовых повторяющихся задач для выбора одного или рационального минимума вариантов либо выработки оптимального решения. Поэтому стандартизация как практическая деятельность, присущая человеческому обществу на протяжении всей истории его развития и направленная на упорядочение, нормирование, регламентацию повторяющихся предметов, процессов и отношений, не может иметь ограниченного круга объектов.

Теоретики стандартизации отмечают, что летоисчисление и письменность есть результат применения стандартизации, как и любая классификация, например таблица Менделеева. Мода – результат стандартизации, а изменения в моде являются следствием пересмотра принятых ранее стандартов.

 В обиходе мы часто говорим о стандарте красоты, характеристики которого, как и мода, весьма изменчивы. В учебном процессе России при подготовке учебных программ и, соответственно, учебников и пособий руководствуются стандартами образования. В политическом лексиконе современной России часто употребляется такое понятие, как «стандарт демократии». Всё это достаточно условно, так же как и выражение о разработке соответствующих лучшим мировым образцам технических регламентов, стандартов, строительных норм и правил и других нормативно-технических документов (НТД), закрепляющих показатели качества продукции, работ, услуг и окружающей среды. Во всех этих случаях говорится об использовании опыта передовых стран, добившихся в определённой сфере наилучших результатов, которые, по мнению российских специалистов, приемлемы и выполнимы в условиях России при нормировании показателей качества перечисленных объектов технического регулирования, совершенствовании государственного управления, политико-правовой системы Национальная и планетарная безопасность – одна из проблем, на необходимость решения которой указывалось в материалах девятой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса 49 экологическое право и др. Стандартизация, как и результаты этой деятельности, т. е. стандарты и другие НТД, могут быть либо обязательными либо добровольными (рекомендательными). Обязательная стандартизация издавна использовалась как средство нормирования, когда государство считало необходимым установить обязательные технические или иные характеристики свойств, закрепивших, как правило, их количественные показатели. Анализируя государственную систему стандартизации советского периода, автор выделил два аспекта взаимодействия стандартизации и права.

 Первый. Право регулирует организацию и проведение работ по стандартизации. Стандартизация – неотъемлемая часть системы управления народным хозяйством и вместе с тем самостоятельная область (отрасль) государственного управления, требующая надлежащего правового регулирования. Соответственно, законодательство о стандартизации – подотрасль административного законодательства.

Второй. Сама стандартизация по своей природе деятельность не только технико-экономическая, но и юридическая, нормотворческая (правотворческая). Стандартизация как средство государственного нормирования требований к качеству продукции – нормативно-правовая основа государственного управления качеством продукции. Результат работы по стандартизации – закрепление в нормативных актах (стандартах и технических условиях) обязательных требований к качеству продукции и иным объектам стандартизации.

Эти выводы основывались на действовавшей государственной системе стандартизации (комплекс стандартов ГСС), предусматривающей исключительно обязательную стандартизацию. Соответственно, нормирование объектов регулирования, включённых в сферу ГСС, осуществлялось в правовой форме обязательных стандартов и других нормативных документов (актов).

Естественно, возникает вопрос, изменилась ли природа стандартизации в современной России, в условиях создания и развития рыночной экономики, когда система обязательной стандартизации предусмотрена только для безопасности качества продукции, работ и услуг, а также окружающей среды? Когда речь идёт об утверждаемых государственными органами обязательных технических регламентах на продукцию и стандартах в области экологии, ответ не вызывает сомнения. Это нормативно-правовые акты, по своей природе являющиеся результатом правотворческой деятельности управомоченных на то государственных органов. Что же касается стандартов предприятий и организаций, документов добровольного применения, то и здесь имеет место правотворческая деятельность, но только на уровне предприятия (организации).

Предположим, предприятие на добровольной основе разработало стандарт на продукцию. Он утверждается руководством предприятия и становится локальным, внутренним нормативно-правовым актом, обязательным для исполнения и соблюдения всех его норм, требований и правил подразделениями и службами данного предприятия.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что нормативнотехнические документы (акты), содержащие технико-юридические нормы, можно рассматривать как своего рода «техническое законодательство», являющееся неотъемлемой частью системы правового регулирования и средством реализации «традиционного законодательства». С середины 1960-х и до начала 1990-х годов шло экстенсивное развитие обязательной государственной стандартизации. Необходимо отметить два обстоятельства.

 Первое. Форма обязательных организационно-методических стандартов широко использовалась в различных сферах жизни общества и на всех уровнях управления: предприятий и отраслей, территориальном, республиканском и общесоюзном. Совершенствование системы государственного управления при помощи организационно-правовой формы стандартов зачастую превращалось в кампанию, cтало модой. При этом подчёркивались её прeимущества, заключающиеся в том, что ГСС устанавливала чёткий порядок разработки, согласования, утверждения, учёта, внедрения и обращения НТД. Действительно, это дало определённые положительные результаты, способствовало улучшению организации работ. Однако кардинальные проблемы экономики не могли быть решены Естественно, возникает вопрос, изменилась ли природа стандартизации в современной России, в условиях создания и развития рыночной экономики, когда система обязательной стандартизации предусмотрена только для безопасности качества продукции, работ и услуг, а также окружающей среды? 50 экологическое право только таким способом. Плановокомандная экономическая система зашла в тупик и была неспособна обеспечить потребности общества в продукции ни по количеству, ни по качеству. Более того, в условиях тотального дефицита было уже не до качества. Не могли быть решены должным образом и вопросы экологии.

Второе. Фундаментом государственной системы стандартизации была регламентация всех свойств и показателей качества продукции в виде обязательных норм, требований и правил, что сковывало инициативу предприятий. Положение закона о том, что предприятия вправе выпускать продукцию более высокого качества, по сравнению с закреплёнными стандартами обязательного минимума требованиями, работало крайне редко, и это естественно в условиях дефицита и отсутствия конкуренции. Государственная политика, направленная на повышение качества путём детальной регламентации и закрепления в обязательных стандартах показателей максимально возможного количества потребительских свойств продукции, оказалась бесплодной. Собственно говоря, она была одним из элементов экономической модели так называемого развитого социализма, зашедшей в тупик. Всё это позволило сделать однозначный вывод: рынoк должен регулировать качество, а не государственный план.

 В современном мире, характеризуемом как общество потребления, общепризнан девиз «Потребитель – король современного общества!». Именно он диктует уровень качества, исходя из своих постоянно растущих потребностей и технических возможностей в сфере производства. Уровень качества любого изделия, степень полезности его потребительских свойств напрямую зависят от затрат на его разрaботку, изготовление, техническое обслуживание, и это определяет цену определённой продукции.

Следовательно, с точки зрения предпринимательства исключительно важно найти соотношение, баланс между качеством и ценой продукции. Главная задача – правильно определить потребности рынка и своевременно реагировать, удовлетворяя спрос на продукцию соответствующего качества и по приемлемой для потребителя цене. Это необходимое условие предпринимательской деятельности, её успeшности, прибыльности. Бизнес рождается и живёт своим качеством и умирает, когда оно становится ненужным. Это неписаный закон рыночной экономики.

Рыночные механизмы позволяют предпринимателю определить оптимальное качество продукции, имея в виду совокупность её полезных потребительских свойств. Другими словами, можно выпускать продукцию и более высокого и более низкого качества, если на неё есть спрос. Но когда речь идёт о продукции, представляющей потенциальную опасность для жизни и здоровья людей, а также окружающей среды: пищевые продукты, лекарства, химикаты, технически сложные изделия (автотранспортные средства, станки, оборудование, бытовая техника и др.), государственное вмешательство, управление, нормативно-правовое регулирование и контроль (надзор) необходимы. Государство не может полагаться исключительно на стихию рынка, его способность к саморегуляции и должно создать систему нормативно-технического регулирования и необходимые государственные структуры, гарантирующие охрану жизни и здоровья людей и поддержание надлежащего уровня качества среды их обитания.

Cтандартизация как вид человеческой деятельности шире, чем техническое регулирование. Категории «техническое регулирование» и «стандартизация» представляют собой часть и целое. Техническое регулирование – разновидность стандартизации, характеризующаяся тем, что речь идёт о технических нормах, требованиях и правилах в отношении объектов регулирования, закрепляемых в правовых нормах, которые принято называть технико-юридическими нормами.

Это вытекает, в частности, из статьи 5, п. 2, Закона «О стандартизации», согласно которой применение документов по стандартизации для целей технического регулирования устанавливается в соответствии с Законом «О техническом регулировании».

Об этом свидетельствует также трансформация наименования федерального органа, на который возложены руководство и проведение работ в этих сферах, а точнее сказать, в этой единой сфере: с 2004 по 2010 гг. – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование), с июня 2010 г. – Росстандарт.

 Таким образом, стандартизация и техническое регулирование – не две самостоятельные сферы, системы. Они неразрывно связаны между собой; и техническое регулирование – подсистема системы стандартизации.

Попытка разобраться с законодательством о техническом регулировании и стандартизации путём издания двух самостоятельных законов, исходящих из того, что технический регламент – обязательный документ (акт), а стандарт – рекомендательный, представляется неудачной.

Разграничение обязательной и добровольной стандартизации 51 экологическое право в зависимости от формы документа, а не от свойств и характеристик нормируемого объекта технического регулирования привело к толкованию структуры НТД, не имеющему ничего общего с реальностью, нестыковке, неоправданному дублированию, нарушению принципа системности законотворчества и противоречиям между отдельными положениями Закона «О техническом регулировании» и Закона «О стандартизации», а также к противоречиям этих законов с другими законодательными актами.

 Предлагается, к примеру, следующая модель. Технические регламенты, независимо от уровня их утверждения (закон, постановление Правительства, ведомственный нормативный акт), закрепляют общие обязaтельные требования, детализация и конкретизация которых – прерогатива добровольных стандартов, поскольку закон обязательных стандартов не предусматривает.

 Такая двухуровневая конструкция сводит на нет всю систему технического регулирования безопасности продукции. Ведь смысл технического регулирования предпринимательской деятельности посредством закрепления в административноправовых нормативных актах обязательных норм, требований и правил – обеспечение безопасности продукции (работ, услуг), а также экологической безопасности.

По нашему мнению, конструкция должна быть следующей. Обязательный технический регламент реализуется через стандарт, систему стандартов либо иных документов, которые по определению должны быть обязательными и задача которых – конкретизация, детализация общих положений, нормативов и требований технического регламента. Это не может быть набор различных добровольных стандартов, из которых выбирается для применения и использования тот или иной документ, который, по мнению разработчика, подходит для решения поставленных задач. Другими словами, обязательные нормы реализуются через обязательные нормативы, а не рекомендательные. К сфере добровольной стандартизации относится всё, что не нормировано обязательными документами (актами): техническими регламентами, стандартами и другими НТД. Это положение вытекает из принципа демократического правового государства: что не запрещено, то дозволено. Разумеется, добровольные (рекомендательные) стандарты и иные документы могут устанавливать дополнительные или более высокие требования и «жёсткие» нормативы по сравнению с закреплёнными в обязательных документах, главная задача которых – закрепление обязательного минимума требований, «правового барьера», который не может быть нарушен. Государство должно всемерно использовать обязательную стандартизацию как административный рычаг воздействия на предпринимательскую деятельность, поскольку рыночная экономика, по сути своей ориентированная на получение прибыли, потенциально таит в себе опасность погони за максимальной прибылью, отодвигая на второй план, а зачастую пренебрегая вопросами безопасности. Об этом свидетельствует и отечественный, и зарубежный опыт.

Закон «О техническом регулировании» сыграл определённую положительную роль в области нормативно-технического регулирования: введение систем обязательной и добровольной стандартизации, регламентация на законодательном уровне работ по аккредитации, оценкe соответствия и сертификации. Вместе с тем он решил далеко не все проблемы и, как справедливо отмечается специалистами, себя исчерпал. Свидетельство тому – многочисленные изменения и дополнения. В период с 2005 по 2014 гг. их было 18. Закон ввёл новое понятие – «техническое регулирование», которое в действующем законодательстве ранее не применялось, и изменил статус стандарта, установив, что стандарт – это документ лишь для добровольного применения. Это привело, как уже отмечалось, к путанице в системе нормативно-технического регулирования. Более того – к прямому противоречию с действующим законодательством, в частности с Кодексом об административных правонарушениях и Уголовным кодексом, предусматривающими ответственность за нарушение государственных стандартов.

Представляется необходимым объединить законы о стандартизации и техническом регулировании, но не механически, а исходя из положения, что техническое регулирование – разновидность Технические регламенты, независимо от уровня их утверждения (закон, постановление Правительства, ведомственный нормативный акт), закрепляют общие обязaтельные требования, детализация и конкретизация которых – прерогатива добровольных стандартов, поскольку закон обязательных стандартов не предусматривает 52 экологическое право стандартизации и, следовательно, может быть, как будет показано дальше, быть предметом специального законотворчества, развивающего при необходимости положения стандартизации как более общей категории применительно к отдельным видам продукции, работ и услуг.

Следует объединить общие положения, устранив противоречия и несоответствия.

Это замечание полностью относится к ст. 11 «Цели стандартизации» и ст. 12 «Принципы стандартизации» Закона «О техническом регулировании» и ст. 3 «Цели и задачи стандартизации» и ст. 4 «Принципы стандартизации» Законa «О стандартизации». Важно сохранить главную идею реформы – разграничение обязательной и добровольной стандартизации. Это часть общей проблемы – пределы вмешательства государства в предпринимательскую деятельность. Если в Законе «О техническом регулировании» она проявляется достаточно отчётливо, то в Законе «О стандартизации» просто не видна, «растворяется» в процедурах и организационных регламентах. В законах даются различные определения понятия «стандартизация». В Законе «О стандартизации» очевидна тавтология: это «…деятельность по разработке… документов по стандартизации». Не лучше ли дать приведенное выше определение ИСО/ МЭК? Аналогичное замечание следует сделать в отношении определения понятия «предварительный национальный стандарт». В определении Закона «О техническом регулировании» отсутствует критерий выделения предварительного стандарта как разновидности национального стандарта. Закон «О стандартизации» «подправил» это определение, указав, что цель предварительного стандарта – «…накопление опыта для возможной последующей разработки на его основе национального стандарта».

В перечень документов по стандартизации необходимо, по нашему мнению, включить технический регламент, закрепив тем самым единую систему нормативно-технических документов (ст. 14).

Понятие «нормативно-технические документы» (НТД), ранее широко применявшееся в практике стандартизации, по непонятным причинам не применяется в законодательных и других нормативноправовых актах последних лет, хотя и встречается в литературе. Целесообразно использовать его и в законотворческой деятельности. Оно достаточно удобно для уяснения и толкования при применении рассматриваемых документов на практике, поскольку в нём отражены два характерных признака. Во-первых, это нормативный документ, т.е. нормативно-правовой акт, являющийся частью системы правового регулирования. Во-вторых, это технический документ, поскольку в нём содержатся технико-юридические нормы, и в этом его отличие от обычных нормативных актов, что даёт основание считать НТД техническим законодательством. Что же касается конструкторской и технологической документации, то она производна от НТД, в том смысле, что призвана реализовать их требования и должна им соответствовать.

В обоих законах установлен порядок разработки, принятия, изменения и отмены документов. В объединённом законе необходимо установить чёткий порядок для всех обязательных НТД. Очевидно, для добровольных стандартов он должен быть иным.

В связи с этим возникает вопрос: в какой степени государство может регламентировать в законе деятельность по разработке добровольных стандартов? Здесь более уместна форма методических рекомендаций.

Закон «О стандартизации» закрепляет порядок планирования работ по стандартизации, разработки и утверждения документов по стандартизации (глава 5). В Законе «О техническом регулировании» такого рода статей нет, хотя планирование работ, связанных с закреплением обязательных норм, требований и правил безопасности продукции, тем более требует установления такого порядка на законодательном уровне.

Регламентируя порядок разработки национальных стандартов, оба закона лишь констатируют, что разработчиком национального стандарта может быть любое лицо. Представляется необходимым закрепить в Законе «О стандартизации» роль и участие в разработке НТД, а также в других работах по стандартизации научных учреждений, крупных научно-технических корпораций и компаний, общественных организаций и объединений (потребителей, защитников окружающей среды, профессионалов). Между тем в главе 3 «Участники работ по стандартизации» они вообще не упоминаются. В этой связи несомненный интерес представляет зарубежный опыт. Первые попытки координировать разработку стандартов на продукцию в США относятся к началу ХХ века. Вызвано это было необходимостью обеспечить безопасность при потреблении и эксплуатации многих новых видов массовой продукции, которые стала выпускать промышленность в индустриальную эру. Поначалу это была инициатива профессиональных общественных организаций, а не государственных. Так, в 1914 г. Американское общество инженеров-механиков (American Society of Mechanical Engineers 53 экологическое право (ASME) впервые разработало Кодекс, устанавливающий требования к безопасности бойлеров, автоклавов, баллонов со сжатым газом и т.п. при их конструировании, производстве и эксплуатации. Это было вызвано постоянной угрозой взрывов из-за низкого качества такого рода оборудования. В настоящее время этот Кодекс (Boiler and Pressure Vessel Code), в который были внесены многочисленные изменения и дополнения, в частности требования к безопасности оборудования, приборов, узлов и т.п. для атомных электростанций и атомной индустрии, cостоит из двенадцати томов и насчитывaет тысячи страниц. Большинство его норм и требований носит обязательный характер в силу отсылки на них Министерствa энергетики. Кодекс регулярно пересматривается, не реже чем каждые три года.

 Добровольные общественные организации и объединения граждан и профессионалов активно участвуют в разработке федеральных законов США, законов штатов и других нормативных актов, в том числе обязательных стандартов. Осуществляемый ими контроль включает в себя, наряду с проверкой соблюдения требований стандартов, также контроль за уровнем закрепляемых в стандартах норм, требований и правил, соответствуют ли они запросам потребителей и общественным интересам, разумеется с учётом новейших достижений науки и техники. Накоплен большой опыт их участия в законотворческой деятельности, а также правового воздействия на предприятия промышленности и других отраслей экономики и на государственные органы, ответственные за принятие стандартов.

По результатам мониторинга и контроля эти организации и объединения предъявляют судебные иски к соответствующим государственным органам с требованием вынести судебное решение, обязывающее эти органы принять стандарт, поскольку это не было сделано в установленный законом или программой срок; пересмотреть устаревший стандарт; закрепить в стандарте более строгие требования к изготовителям продукции и потенциальным загрязнителям окружающей среды.

 Подготовка и рассмотрение таких исков требует привлечения квалифицированных юристов и основательной проработки технико-экономических вопросов, для чего привлекаются специалисты и проводится независимая экспертиза. И это не единичные иски, а обширная практика, освещаемая в средствах массовой информации.

Не давая ответы на целый ряд вопросов, Закон «О стандартизации» порождает дополнительные трудности. Например, о соотношении национального стандарта и государственного стандарта, о котором ничего не говорится в Законе. Между тем ГОСТы как правовая форма используются и в настоящее время, в том числе при утверждении основополагающих стандартов. Так, ГОСТ Р 1.2–2004 устанавливает правила разработки, утверждения, обновления и отмены национальных стандартов, причём на титульном листе указывается, что названный основополагающий ГОСТ является национальным стандартом Российской Федерации. Естественно, возникает вопрос о системе основополагающих национальных стандартов – они обязательные или добровольные (рекомендательные)? Во вводной части этих ГОСТов нет ответа. Если они рекомендательные, то как можно навести порядок в сфере стандартизации, поскольку это, по существу, рекомендации, советы, которым можно следовать, а можно и не следовать?

 По существу предусматриваемых основополагающими ГОСТами организационно-методических правил это должны быть обязательные стандарты. В статье 16 Закона указывается, что «разработка документов национальной системы стандартизации должна осуществляться в соответствии с основополагающими национальными стандартами». Это противоречит исходному положению обоих рассматриваемых законов, что технические регламенты – обязательные документы, а стандарты – рекомендательные. В Законе «О стандартизации» говорится о национальных стандартах и стандартах организаций, но ничего нет о таком понятии, как «категории стандартов», имея в виду их принятие на всех уровнях управления: федеральном, субъектов Федерации, региональных, муниципальных, локальных (СТП). Причём это относится и к обязательным, и к рекомендательным стандартам. Вопрос о категориях Добровольные общественные организации и объединения граждан и профессионалов активно участвуют в разработке федеральных законов США, законов штатов и других нормативных актов, в том числе обязательных стандартов 54 экологическое право НТД вообще выпал из текста Закона. Он имеет особо важное значение для работ по стандартизации (техническому регулированию), проводимых субъектами Федерации. Как свидетельствует и опыт стандартизации в советский период, и зарубежный опыт, прежде всего американский, поскольку и Россия, и США – федеральные государства, необходима гибкая и стройная вертикальная система технического регулирования (стандартизации). При этом есть две задачи: во-первых, обеспечить единую техническую политику в области общественного производства и в области экологии; во-вторых, способствовать развитию творческой инициативы и самостоятельности на местах и создать необходимые условия для расцвета предпринимательства и здоровой, цивилизованной конкуренции, установив для этого справедливые и честные «правила игры». Возникает также вопрос об НТД субъектов Федерации. Если они не входят в общенациональную систему, то нужно полагать, что субъекты Федерации должны устанавливать свои системы и для этого принимать свои законы и основополагающие организационнометодические стандарты. Если это так, то в федеральном законе необходимо дать отсылочную норму, как это принято при законотворчестве стран с федеральным устройством управления.

Как уже отмечалось, одно из достоинств Закона «О техническом регулировании» – положения о сертификации продукции. Представляется, что они могли бы стать основой для специального Закона о сертификации, необходимость принятия которого назрела с учётом активизации в России этой работы. Коль скоро техническое регулирование – подсистема системы стандартизации, возникает вопрос о структуре и иерархии законодательных и иных нормативных актов в этой сфере. Закон «О техническом регулировании» ориентирован прежде всего на продукцию, а работы и услуги просто упоминаются в скобках. Это одна из причин того, что в нём мало норм прямого действия.

Хотелось бы предложить для обсуждения следующую модель.

Базируясь на Законе «О стандартизации» как на наиболее общем акте, в качестве следующей ступени в иерархии правового регулирования следовало бы разработать специальные законы о техническом регулировании или безопасности применительно не только к отдельным отраслям экономики (строительство, транспорт, сельское хозяйство и др.), но и к отдельным видам продукции и товаров. Различия в подходе к техническому регулированию автотранспортных средств, сложной бытовой техники, пищевых товаров и др. не вызывают сомнения. В этой связи представляет интерес зарубежный опыт. Закон CША «О безопасности дорожного движения и автотранспортных средств» (National Traffic and Motor Vehicle Safety Act) 1966 г. реализуется через обязательные федеральные стандарты безопасности автотранспортных средств. В Законе Китая «О безопасности продуктов питания» (China Food Safety Law) есть раздел «Стандарты», и в соответствии с ним утверждаются обязательные стандарты безопасности.

Разработка законов в любой сфере экономической и социальной жизни общества требует определённой теоретической проработки проблемы, с тем чтобы избежать эмпирического подхода к её решению, стихийного принятия законодательных актов, не связанных, а порой и противоречащих друг другу. На этой основе должны быть выработаны концепция, стратегия, определяющие систему и иерархию законодательных актов в соответствующей сфере правового регулирования.

Между тем в одобренной постановлением Правительства РФ от 24 сентября 2012 г. «Концепции развития национальной системы стандартизации Российской Федерации на период до 2020 года» отсутствуют какие-либо положения о путях дальнейшего развития и совершенствования законодательства о стандартизации и техническом регулировании.

Очевидно, что разработка «Концепции» и подготовка Закона «О стандартизации» велись в одно и то же время. Тем не менее эти работы, по-видимому, не были скоординированы. Закон носит слишком общий характер, и в нём могло бы быть больше норм прямого действия. Вместо этого он перегружен декларациями, содержит положения, которые более подходят к документу типа указанной «Концепции», и в ряде случаев просто её перефразирует. Например, статья 2 «Государственная политика Российской Федерации в сфере стандартизации»

Продолжение в следующем

номере журнала.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право