На главную Написать письмо

Анотация

В статье рассматриваются вопросы совершенствования государственного и муниципального управления в целях обеспечения экологической безопасности в промышленном регионе в условиях развития рыночной экономики.

Ключевые слова

Экологическая политика, экологическая безопасность, охрана окружающей среды, государственное и муниципальное управление

О роли государственного и муниципального управления в обеспечении экологической безопасности населения в промышленном регионе

v-kruglov@inbox.ru

 

Поскольку важнейшими составляющими национальных интересов Российской Федерации являются защита личности, общества и государства от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий, а также обеспечение экологической безопасности, то в настоящее время в условиях развивающейся рыночной экономики необходимо установление ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за обеспечение экологической безопасности на своих территориях. Государственное и муниципальное управления служит важным средством обеспечения государственной политики в сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды, которая становится частью процесса социальноэкономического развития в целях научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов, устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Экологические проблемы и организационно-правовые, экономико-правовые и иные механизмы их решения тесно связаны с социально-экономическими, природно-экологическими, демографическими и иными особенностями регионов и направлены на удовлетворение материальных и иных потребностей проживающего на этих природных территориях населения. В последнее время темпы загрязнения окружающей среды в стране стали опережать темпы экономического роста, что приводит к увеличению негативного влияния промышленного производства на природную среду и здоровье населения.

Так, в ряде промышленных регионов и центров имеет место значительное загрязнение атмосферного воздуха, вод и почвы, недр, подземных и поверхностных водных объектов, нарушение их гидрологического режима, нарушение почвенного покрова и загрязнение земель, рост отходов производства и потребления, уничтожается растительность, меняется рельеф местности, значительные природные территории выбывают из хозяйственной и рекреационной деятельности. В целом экологическая ситуация в стране характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой деятельности промышленных предприятий. В 40 субъектах РФ более 54 процентов городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Опустыниванием охвачены 27 субъектов РФ на площади более 100млн гектаров. Количество отходов производства предприятий, которые направляются не на переработку, а на размещение, возрастает,  а условия их хранения и захоронения не соответствуют требованиям экологической безопасности. Возрастает экономический и экологический ущерб от стихийных бедствий и техногенных катастроф. Все это свидетельствует об актуальности государственного обеспечения экологической безопасности населения и природных территорий в регионах страны. Что предполагает осуществление эффективной природоохранной деятельности государственных и муниципальных органов, государственного экологического надзора и экологического муниципального контроля. Природоохранная деятельность российского государства должна быть направлена на обеспечение социальноэкономического и экологического развития его промышленных регионов при поддержании надлежащего качества природной среды, благоприятных условий для здоровья и жизнедеятельности населения, роста его численности и уровня экологической культуры в целях реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и обеспечение экологической безопасности.

Неслучайно ст. 42 Конституции РФ предусматривает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Соответственно ст. 58 Конституции РФ закрепляет, что каждый гражданин обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В целях решения неотложных экологических проблем в промышленных регионах страны необходимо обеспечить дальнейшее усиление роли управленческой деятельности федеральных и региональных государственных органов и органов местного самоуправления. При этом необходимо использовать положительный опыт работы органов государственной власти отдельных субъектов РФ, а также стран с развитой рыночной экономикой. Значение управленческой деятельности государственных и муниципальных органов в обеспечении экологической безопасности в промышленных регионах предусмотрено в одобренной Правительством РФ 31 августа 2002 г. Экологической доктрине РФ1 и в утвержденных Президентом РФ 30 апреля 2012 г. «Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года»2 , где определяются стратегическая цель, основные задачи государства в области охраны окружающей среды и экологической безопасности и механизмы их реализации. Стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Разработка Основ обусловлена, прежде всего, необходимостью обеспечения экологической безопасности населения и природных территорий промышленных регионов, а также функционирования всего природного комплекса при модернизации российской экономики в процессе ее инновационного развития. Наличие научно обоснованной системы государственного и муниципального управления, государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляемых ими результативных организационно-правовых и иных мер является необходимым условием развития экономики и социальной сферы в регионе. Правовое обеспечение реформирования государственного управления является важным направлением правовой реформы в стране, усиления роли российского государства и права. Одним из условий экологического развития промышленных регионов является совершенствование экологического надзора и контроля, других организационно-правовых и иных мер. При этом необходимо активное участие государства, бизнес-сообщества, организаций науки и образования, общественных объединений и некоммерческих организаций при государственном регулировании природоохранной деятельности в промышленных регионах, а также ввоза техники и технологий, соответствующих эколого-правовым требованиям, в том числе международным.

Особенно важно обеспечение экологической безопасности российских регионов Севера, Сибири и Дальнего Востока, которые имеют большие природные территории, не нарушенные хозяйственной деятельностью предприятий, обладающие значительными запасами топливно-энергетических, минеральных, земельных, лесных, водных и иных природных ресурсов. В советский период природоохранная деятельность государственных органов в этих регионах была направлена на ускорение хозяйственного развития природных территорий и освоение имеющихся природных ресурсов без должного учета их природно-экологических и социальноэкономических особенностей, особой ранимости природной среды 57 экологическое право и социальной уязвимости жизни и здоровья коренных малочисленных народов и необходимости сохранения естественной среды их обитания и хозяйственной деятельности и связана с реализацией конституционных и иных экологических прав коренных малочисленных народов.

 Следует отметить и исторические просчеты в осуществлении государственной политики и управления в экологической сфере. В советский период считалось, что исключительная государственная собственность на природные ресурсы и плановая система хозяйства образуют основу экологической безопасности. За рубежом, наоборот, преувеличивали значение рыночной экономики и частной собственности для решения экологических проблем. Однако, как показала практика существования этих двух противоположных систем, проблемы экологической безопасности не получили решения в странах как с плановой, так и с рыночной экономикой. Более того, государственное управление в российских регионах использовало преимущественно административные методы управления в ущерб экономическим, которые применялись недостаточно. Экологические проблемы, как правило, решались по остаточному принципу, в том числе и с точки зрения их финансового и материально-технического обеспечения. К сожалению, при переходе страны к рыночной экономике произошло снижение роли экологоправовых требований организационно-контрольных мер и юридической ответственности за экологические правонарушения, а также уровня экологического сознания, экологической и правовой культуры населения. Известно, что и в прошедшие годы в процессе государственного управления экологическим вопросам уделялось недостаточное внимание, что сказалось негативным образом на экологической безопасности населения и природных территорий в регионах и вызывает весьма серьезную озабоченность.

 Поэтому укрепление государственной власти в условиях рыночной экономики, принятие эффективных организационно-правовых и иных мер должны гарантировать экологическую безопасность граждан, реализацию их конституционных и иных прав и свобод. Это соответствует ч. I ст. 9 Конституции РФ, предусматривающей использование и охрану земли и других природных ресурсов в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, которую гарантировать и обеспечивать может только российское государство, используя свои методы и средства, и прежде всего административного характера в сочетании с экономическими и другими мерами. Происходящие сейчас в промышленности процессы информатизации и компьютеризации производства, развитие микроэлектроники и информатики, системы коммуникаций автоматически не обеспечивают её экологичности. Более того, возрастает негативное влияние на окружающую среду, а также рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов влечет ограничение восстановительных возможностей, нарушение самоочищения, естественных циклов воспроизводства, снижение способности к саморегуляции и устойчивости экосистем, сокращение биоразнообразия, изменение климата и истощение озонового слоя.

В целях совершенствования государственного и муниципального управления, предотвращения необратимых изменений в природной среде, а также обеспечения экономического роста и экологической безопасности населения необходимо следующее:

Во-первых, обеспечение эффективной правовой основы государственного и муниципального управления. В частности, в федеральном и региональном законодательстве об экологической безопасности закрепить более строгие эколого-правовые нормы и требования, а также правовые меры по их реализации, которые должны исходить из предельно допустимых норм нагрузки хозяйственной деятельности на природную среду и ее восстановительных возможностей, создания благоприятных условий жизни людей в промышленном регионе. Так, в Экологической доктрине РФ справедливо предусматривается сохранение и восстановление природного биологического разнообразия и ландшафтов на хозяйственно освоенных и урбанизированных территориях, минимизация ущерба, наносимого природной среде.

Во-вторых, в процессе управленческой деятельности важно объединить усилия федеральных и региональных государственных органов, органов местного самоуправления, общественных, некоммерческих объединений, юридических и физических лиц для решения проблем экологической безопасности в регионах. При решении наиболее сложных и долговременных экологических проблем, требующих значительных финансовых затрат и времени, необходима разработка специальных программ с учетом социально-экономических и экологических особенностей отдельных регионов страны. Кроме того, необходимо сформировать эффективную систему органов государственного управления, а также осуществление ряда первостепенных организационноправовых мер. В частности, следует определить наиболее эффективные формы и виды координации природоохранной деятельности в регионе, которая осуществляется пока 58 экологическое право недостаточно. Речь идет о взаимодействии государственных органов, органов местного самоуправления по решению возложенных на них экологических задач и функций, а также природоохранной деятельности предприятий, где они расположены и проживают их работники, иные граждане, чьи конституционные права и интересы в сфере экологической безопасности должны быть обеспечены. Координатором природоохранной деятельности на территории и гарантом указанных выше прав и свобод граждан служат органы государственной власти. Это позволит также привлечь промышленные предприятия к решению общих экологических проблем в регионе, а также оказать им содействие в решении своих природоохранных задач и функций, сэкономить материальные и иные ресурсы. Виды и формы координации направлены на необходимость решения региональных экологических проблем. Основными видами координации в сфере экологической безопасности являются:

а) координация научно-исследовательских и проектно-конструкторских работ, которая необходима при решении региональных экологических проблем. Это позволит дать эколого-экономическую оценку новой техники, технологии и материалов, проектов на строительство и реконструкцию предприятий, провести отбор целевых проектов на основе квалифицированной научной экспертизы;

б) координация деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий по строительству и эксплуатации общегородских очистных сооружений, озеленению и благоустройству природной территории; сбору, хранению, утилизации отходов, в том числе строительству специализированных полигонов по обезвреживанию и уничтожению отходов, либо создание специальных объектов по их переработке. Такую координацию должны осуществлять органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Положительный опыт в этой сфере имеется, в частности, в Свердловской области;

 в) подготовка и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих, работников предприятий и организаций в экологической сфере. Формой координации является организация курсов, семинаров и конференций, общественных университетов и институтов по охране окружающей среды. Это позволит совершенствовать систему подготовки и переподготовки кадров в данной области. Положительный опыт организации экологического образования имеется, в частности, в Свердловской области.

Для совершенствования координационной деятельности в сфере экологической безопасности в регионах необходимо включить положения о координационных полномочиях органов власти субъектов РФ в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и головные законы об охране окружающей среды субъектов РФ, а также федеральные и региональные нормативные акты в данной сфере. Кроме того, важно создать субъектам РФ в системе исполнительной власти на своей территории специальные координационные органы в области экологической безопасности и охраны окружающей среды, особенно в старопромышленных регионах и центрах.

В-третьих, в целях совершенствования управленческой деятельности в области экологической безопасности в промышленных регионах необходимо повышение эффективности и усиление надзорной и контрольной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые тесно связаны с обеспечением конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и экологической безопасности на территории, соблюдение государственной дисциплины и законности в экологической сфере. Правовые основы государственного экологического надзора и муниципального экологического контроля содержатся в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», нормативных актах федерального и регионального законодательства, положениях об осуществлении государственного надзора и муниципального экологического контроля. Здесь еще не все благополучно. Так, имеется несогласованность между Федеральным законом «Об охране окружающей среды», головными актами природоресурсного законодательства и актами, определяющими правовой статус органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Например, нечетко определяется компетенция государственных органов по осуществлению экологического надзора, участию здесь органов местного самоуправления, не обеспечивается достаточный уровень и комплексность государственного управления в области обеспечения экологической безопасности необходимыми мерами организационно-правового характера. Причем бытует мнение, что органы местного самоуправления не участвуют в осуществлении контрольной деятельности. Это не соответствует действительности, поскольку они обеспечивают органы государственного надзора необходимой информацией о правонарушениях в данной области.

Такая несогласованность в законодательстве негативно влияет на правоприменительную деятельность надзорных и контрольных органов. Кроме того, необходимо тесное взамодействие надзорной и контрольной деятельности с экологическим мониторингом и экспертизой, в том числе проведением государственной экспертизы проектной документации экологически опасных объектов, совершенствование процедуры и методологии оценки воздействия на окружающую среду и её учёт при принятии решений. Совершенствование управленческой деятельности в сфере экологической безопасности в промышленном регионе должно учитывать еще ряд важных факторов.

Во-первых, усиление влияния норм международного и европейского права, положительного опыта США, стран Европейского Союза, других государств с развитой рыночной экономикой для обеспечения экологической безопасности населения на территории в регионах страны. Происходящие в настоящее время в мире процессы интеграции, по мнению В.Д.Перевалова, носят объективный характер и связаны с реализацией одной из внешних функций российского государства – интеграцией в мировое экономическое, культурное и правовое пространство3 .

Во-вторых, динамизм, преемственность и поэтапность в обеспечении экологической безопасности, в том числе внедрение системы декларирования соблюдения экологических требований и проведения экологического аудита, а также приоритетность с точки зрения актуальности и значимости решения проблем в обеспечении экологической безопасности в промышленных регионах страны.

В-третьих, повышение научного уровня, комплексности и системности в обеспечении экологической безопасности населения и природных территорий, использование системы организационноправовых, экономических, идеологических и иных мер исходя из социально-экономических, экологических и иных особенностей промышленного региона. Важно обеспечить проведение инвентаризации природных территорий в регионе с целью установления районов с неблагополучной экологической ситуацией для осуществления специальных региональных программ, направленных на минимизацию негативного воздействия на природную среду и ликвидацию причиненного ущерба, связанного с прошлой деятельностью предприятий, а также организацию оценки и поэтапной ликвидации экологических последствий указанной деятельности с участием предприятий, общественных объединений, организаций и граждан.

В-четвертых, обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в данной сфере. Важно повышение экологической и социальной ответственности бизнеса, информационной открытости предприятий, их негативного воздействия на окружающую среду, а также принимаемых мер по его снижению в рамках государственно-частного партнёрства, что позволяет оптимально сочетать централизованное регулирование с достоинствами рыночной экономики4 . Учёт законных интересов заинтересованных сторон в процедуре ОВОС, включая стратегическую экологическую оценку, при разработке и утверждении проектов и программ, реализация которых может оказать воздействие на экологическое состояние в промышленном регионе.

В-пятых, обеспечение открытости и доступности информации о состоянии экологической безопасности и окружающей среды и деятельности органов государственной власти и принимаемых ими решениях, публичности информации, содержащейся в декларациях и разрешениях на воздействие на окружающую среду. Расширение применения мер культурно-воспитательного характера, в том числе формирование экологической культуры и мировоззрения у населения, развитие экологического образования и воспитания, развитие системы подготовки и повышения квалификации руководителей организаций и специалистов, ответственных за принятие решений при осуществлении экономической деятельности, которая влияет на состояние экологической безопасности в промышленном регионе.

Таковы проблемы, связанные с совершенствованием государственного и муниципального управления в обеспечении экологической безопасности в промышленном регионе в условиях рыночной экономики на современном этапе социальноэкономического и экологического развития Российской Федерации.

 

1 Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утверждены Президентом РФ 30.04.2012. Документ официально опубликован не был. http://kremlin.ru/ acts/15177

2 См.: Кочетова Т.В. Роль государственно-частного партнерства в инновационном развитии экономики России // Инновации в современном мире: проблемы и решения. Екатеринбург, 2012. С. 169.

3 См.: Перевалов В.Д. Теория государства и права. М., 2012. С. 80.

4 См.: Кочетова Т.В. Роль государственно-частного партнерства в инновационном развитии экономики России // Инновации в современном мире: проблемы и решения. Екатеринбург, 2012. С. 169.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право