На главную Написать письмо

Проблемы приватизации земельных участков коммерческих организаций

В. В. Явич, заместитель исполнительного директора ОАО «Уралмашзавод»

Многие коммерческие организации решают вопросы приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены имущественные комплексы организаций. С чем это в первую очередь связано?

Очевидно, существуют различные причины, побуждающие к приобретению прав на земельные участки. Главные из них: 1. Нестабильность арендных отношений, что подтверждается практикой и о чем будет сказано подробнее ниже; 2. Возможность повышения капитализации организации и, как следствие, рост ее активов. В целом, приобретение прав на земельные участки положительно сказывается на инвестиционной привлекательности любой организации.

Именно по этим причинам корпорация «Объединенные машиностроительные заводы» активизировала так называемый «земельный вопрос». Решение его можно проследить на примере Уралмашзавода, входящего в состав корпорации.

Уралмашзавод является пользователем земельного участка площадью около 350 га. Изначально права на данный земельный участок предприятия были закреплены в Земельной записи, выданной Свердловской окружной земельной комиссией 20 октября 1927 г. В 1995 г. акционерное общество «Уралмаш» получило свидетельство о праве бессрочного пользования земельным участком. В 1997 г. между администрацией г. Екатеринбурга и заводом был заключен договор аренды.

В этой связи возникают вопросы правового характера о режиме землепользования Уралмашзавода. Право администрации г. Екатеринбурга выступать арендодателем по договорам аренды земельных участков было оспорено Правительством Свердловской области. При этом Правительство руководствовалось постановлением от 7 марта 1996 г. № 167-П «О реализации Областного закона «О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области», которым установлено, что до передачи земель в муниципальную собственность весь земельный фонд Свердловской области находится в распоряжении Правительства области. Администрация г. Екатеринбурга полагала, что данное постановление противоречит федеральному и областному законодательству и нарушает права органов местного самоуправлению по распоряжению земельными участками. Точку в этом споре поставил Верховный Суд РФ, подтвердивший право Правительства Свердловской области предоставлять земельные участки юридическим лицам (определение от 18 января 2001 г. по делу № 45-Г00-35).

В обоснование своих доводов Верховный Суд РФ сослался на то, что областное Правительство наделено соответствующими полномочиями в этой части Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области от 12 января 1996 г. «О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными участками на территории Свердловской области».

Изложенное позволяет сделать вывод о недействительности договора аренды, заключенного Уралмашзаводом с городской администрацией (данная сделка ничтожна на основании ст. 168 ГК РФ как заключенная с нарушением требований законодательства). Тогда вполне правомерно утверждение о нахождении земельного участка у Уралмашзавода на праве бессрочного (постоянного) пользования в силу свидетельства, выданного в 1995 г. администрацией г. Екатеринбурга.

Что представляет собой право бессрочного (постоянного) пользования? Такое право, как одно из вещных прав на землю, установлено ст. 268 ГК РФ, вступившей в силу с принятием Земельного кодекса РФ. Кроме того, вопросы бессрочного (постоянного) пользования урегулированы постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей»1 и соответствующей Инструкцией Роскомзема от 9 марта 1992 г.2

В соответствии с п.2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»3 юридические лица (коммерческие организации, за исключением федеральных казенных предприятий) обязаны переоформить право бессрочного (постоянного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести эти земельные участки в собственность до 1 января 2004 г. Между тем, ст.20 Земельного кодекса РФ устанавливает, что в бессрочное (постоянное) пользование земельные участки могут быть предоставлены вновь только ограниченному кругу лиц (государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, органы власти), а право бессрочного (постоянного) пользования, возникшее у иных юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется.

Таким образом, возникает противоречие между Вводимым законом и самим Земельным кодексом РФ, которое, на наш взгляд, должно быть разрешено в пользу Земельного кодекса РФ, имеющего большую юридическую силу. Кроме того, вводный закон не может отменить и действие соответствующих статей ГК РФ. Правовая природа бессрочного (постоянного) пользования как раз и заключается в том, что волеизъявление субъекта направлено на предоставление земельного участка, срок пользования которого не ограничен. Исключение рассматриваемого вещного права из сферы правового регулирования означало бы существенное нарушение конституционных прав землепользователей.

Отметим, что п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ, устанавливающий запрет на распоряжение земельными участками на праве бессрочного (постоянного) пользования, противоречит ст. 270 ГКРФ, предоставляющей право землепользователям передавать этот земельный участок в аренду или безвозмездное срочное пользование с согласия собственника. Но в данном случае Земельный кодекс РФ является специальным законом и, очевидно, вправе установить подобное ограничение. Поэтому вопрос приобретения земельных участков в собственность продолжает оставаться актуальным для юридических лиц.

Известно, что арендные отношения не являются стабильными. Например, размеры арендной платы в Свердловской области регулируются постановлениями Правительства области. Так, постановлением от 31 января 2002 г. № 64-ПП (в ред. от 17.09.2002) «Об утверждении базовых размеров арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности, расположенные на территории Свердловской области»4 размер арендной платы для машиностроительных предприятий был установлен с коэффициентом 3,1 к ставке земельного налога. Постановлением от 17 сентября 2002 г. № 1207-ПП произошло увеличение коэффициента до 3,6 в нарушение п. 3 ст. 614 ГКРФ, устанавливающего, что размер арендной платы может изменяться не чаще одного раза в год. Подобные попытки властного регулирования арендно-земельныхотношенийнесоответствуют принципу равенства участников регулируемых законодательством отношений.

Кроме того, условия о максимальном размере арендной платы содержат соответствующие нормы государственных законов о федеральном бюджете. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» устанавливал, что ставки арендной платы, действовавшие в 2001 г., применяются в 2002 г. с коэффициентом 2 для всех категорий земель. Налицо противоречие указанных правовых актов Свердловской области федеральному законодательству.

В настоящее время происходит снижение базовых ставок арендной платы. Однако, фактически, общее бремя земельных платежей не снижается с учетом того, что федеральный закон о бюджете увеличивает, по существу, ставку земельного налога в 1,8 раза.

Уралмашзавод, принимая во внимание нестабильность арендных отношений в регионе, обратился с заявкой о приватизации земельного участка в территориальное агентство Минимущества РФ по Свердловской области и в Правительство Свердловской области.

В этой связи продолжает оставаться дискуссионным вопрос о субъекте, управомоченном на распоряжение земельными участками. В соответствии со ст.10 уже упоминавшегося Вводного закона распоряжение землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления, если законодательством не предусмотрено иное. Ст.2 Земельного кодекса РФ включает в земельное законодательство законы субъектов РФ. Областной закон «О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области» предоставляет право распоряжения землями Правительству Свердловской области, которое и является управомоченным субъектом в данной сфере. Однако, согласно Правилам распоряжения земельными участками, утвержденным постановлением Правительства РФ от 7 августа 2002 г. № 576 «О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю»5, решение о приватизации земельных участков принимается Минимуществом РФ (его территориальными органами) в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности. Поскольку Уралмашзавод до приватизации являлся федеральным государственным предприятием, то и решение о приватизации его земельного участка в соответствии с данным нормативным актом должно приниматься территориальным агентством Минимущества РФ.

Указанное постановление издано на основании ч.4 ст.10 Вводного закона, определяющей, что порядок распоряжения землями до разграничения государственной собственности на землю может быть определен Правительством РФ. Следует отметить, что Правительство РФ в указанном постановлении вышло за пределы предоставленных полномочий, так как определение субъекта, обладающего правом на распоряжение земельными участками, не попадает под понятие порядка распоряжения землями, предполагающего определение процессуальных моментов и не затрагивающего субъектного состава регулируемых отношений.

С учетом целесообразности, вполне обоснованной выглядит ситуация, когда юридическое лицо подает заявку в два органа: территориальный орган Минимущества РФ и в Правительство Свердловской области.

К заявке о приватизации земельного участка Уралмашзавод в соответствии с требованиями п.5 ст. 36 Земельного кодекса РФ приложил кадастровую карту (план) земельного участка. Данный кадастровый план был изготовлен в установленном порядке в ноябре 2002 г., но он не учитывает, что на земельном участке расположены иные собственники объектов недвижимости, имеющие права на соответствующие земельные участки. Здесь необходимо отметить следующее.

В соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»6 (ст. 14) государственный реестр земель содержит сведения о земельных участках, в том числе зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения), наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками. В силу указанной статьи Закона моментом возникновения или моментом прекращения существования земельного участка является дата внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр земель.

Факт наличия кадастрового плана с обозначением Уралмашзавода в качестве землепользователя означает, что в государственном реестре нет сведений об иных землепользователях; ограничения (обременения) участка отсутствуют. Действительно, ни одно лицо (кроме Уралмашзавода) не имеет по данному адресу земельный участок, который по Земельному кодексу РФ обозначен как часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом.

При нахождении на земельном участке Уралмашзавода других собственников объектов недвижимости их земельные участки характеризуются, на наш взгляд, как юридически не существующие или будущие земельные участки до внесения записи в Единый государственный реестр земель. В силу п. 7 ст. 36 Земельного кодекса РФ территориальное агентство в данной ситуации должно обратиться в орган местного самоуправления в целях обеспечения изготовления актуальной кадастровой карты (плана) земельного участка и утверждения проекта его границ. При этом п. 5 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»7, возлагающий обязанность предоставления плана земельного участка на покупателя, применению не подлежит ввиду его противоречия п.7 ст.36 Земельного кодекса РФ (согласно ст. 2 Земельного кодекса РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ).

Остановимся в целом на вопросе применимости приватизационного законодательства к выкупу земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. С этой точки зрения интерес представляет письмо первого заместителя Министра Минимущества РФ Д. Б. Аратского от 15 ноября 2002 г. № ДА-9/20650, адресованное руководителям территориальных органов, в котором указано, что при выкупе земельных участков юридическими лицами, в уставном капитале которых доля государства превышает 25 %, не применяются ограничения, установленные ст. 5 Закона о приватизации. В качестве обоснования сделанного вывода говорится, что данное ограничение распространяется на приватизацию имущества способами, установленными ст. 13 названного Закона. Приобретение же земельных участков в собственность происходит полностью иными способами и на безальтернативной основе. Такая точка зрения позволяет говорить о неприменимости в целом приватизационного законодательства к выкупу земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

При рассмотрении заявки о приватизации земельного участка Уралмашзавода со стороны государственных и муниципальных органов управления возникали вопросы о необходимости разделения участка с учетом возможности размещения на территории предприятия различных государственных и муниципальных предприятий, а также возможных землеотводов в пользу иных юридических лиц. По данному вопросу Уралмашзавод придерживается той точки зрения, что разделение земельного участка невозможно, так как размещение мощностей завода обусловлено производственной необходимостью. Все объекты недвижимости Уралмашзавода представляют собой единый технологический комплекс, равномерно расположенный на земельном участке и связанный необходимыми коммуникациями.

Кроме того, согласно п. 4 постановления Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. № 105 «Об утверждения Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других населенных пунктов» границы и размеры земельных участков, переданных в пользование юридических и физических лиц до принятия настоящего Положения, не подлежат пересмотру, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами Российской Федерации. Указанное постановление применимо, поскольку не противоречит ни Земельному кодексу РФ, ни иным федеральным законам. Итак, земельный участок Уралмашзавода является неделимым, как в соответствии с фактическими, так и юридическими обстоятельствами.

При оформлении землеустроительной документации юридическое лицо может столкнуться с такой проблемой, как изменение кадастровой карты (плана) земельного участка в связи с нахождением на его территории других собственников объектов недвижимости (об этом уже упоминалось выше). Основным моментом здесь выступает зависимость землепользователя от волеизъявления по оформлению прав на землю иных юридических лиц. При этом земельные участки этих юридических лиц, как уже говорилось, не существуют. Они обладают только правом на земельный участок. Иными словами, на земельном участке одного юридического лица существуют будущие земельные участки других юридических лиц. Имеет ли это правовое значение при оформлении прав на землю, так скажем, основного землепользователя? Ведь если другие собственники объектов недвижимости не совершат юридически значимых действий, а будут бездействовать, то и основной землепользователь не сможет оформить свои права.

Представляется, что основной землепользователь вправе руководствоваться тем кадастровым планом (картой), которая существует на момент подачи заявки на приватизацию земельного участка. И в этой ситуации важно, чтобы земельный участок в целом или в части не попадал бы под ограничения к продаже, установленные действующим законодательством. Таким образом, факт существования будущих земельных участков других юридических лиц на земельном участке основного землепользователя не имеет правового значения при оформлении прав на землю, в том числе и потому, что объектом сделки купли-продажи земли может выступать только земельный участок, прошедший кадастровый учет. При этом права пользователей будущих земельных участков не нарушаются, поскольку за ними сохраняется право на соответствующие земельные участки после их кадастрового учета.

Как мы видим, работа по приобретению прав на земельный участок подразделяется на два основных этапа: первый – оформление всей землеустроительной документации, второй – принятие управомоченным органом решения о приватизации земельного участка, после чего соответствующий фонд имущества заключает договор купли-продажи.

При заключении договора наиболее актуальным является вопрос о цене земли. Правительством Свердловской области определена цена земли при продаже в размере семнадцатикратной ставки земельного налога за единицу площади земельного участка в соответствии с п. 2 ст. 2 Вводного закона. Ставка земельного налога определена решением Екатеринбургской городской Думы от 26 сентября 1996 г. № 5/1 (для промзоны Уралмаш она составляет 1, 9 руб./кв. м.). При этом следует иметь в виду, что земельный налог является местным налогом. В силу ч. 2 ст. 53 Налогового кодекса (далее – НК РФ) налоговые ставки по местным налогам устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Федеральными законами о бюджете ежегодно устанавливаются коэффициенты исчисления земельного налога, применяемые к ставкам земельного налога. В контексте с ч. 1 ст. 17 НК РФ следует, что законодатель разделяет понятия «налоговая ставка» и «порядок исчисления налога». Таким образом, с изменением коэффициента исчисления земельного налога, сама ставка налога не меняется, поскольку ее установление относится к компетенции органов местного самоуправления.

При выкупе земельного участка юридическим лицам, на наш взгляд, следует применять кратную ставку земельного налога, установленную решением представительного органа местного самоуправления.

Существует и другое мнение: Закон РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю»8 устанавливает средние ставки земельного налога для округов России и предусматривает, что эти средние ставки дифференцируются органами местного самоуправления. Средняя ставка земельного налога для Уральского округа, установленная Законом о плате за землю, составляет 2,3 руб./кв. м.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности закона Санкт-Петербурга о ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году»9 определено, что при отсутствии в федеральном законодательстве нормативных предписаний о порядке дифференциации ставок земельного налога, их установление органами местного самоуправления недопустимо.

Механизм дифференциации средних ставок земельного налога действующим законодательством не установлен.

При таких обстоятельствах, поскольку отсутствует порядок дифференциации средних ставок земельного налога, решения органов местного самоуправления, устанавливающие дифференцированные ставки земельного налога по зонам градостроительной ценности земель, противоречат ст. 57 Конституции РФ с учетом указанного постановления Конституционного Суда РФ. Изложенное позволяет утверждать, что при определении цены при выкупе земельного участка может приниматься средняя ставка земельного налога. Окончательное мнение по данному вопросу, очевидно, сформирует судебная практика.

Бесспорно, что решение вопросов приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены имущественные комплексы организаций, требует более точного и детального правового регулирования с устранением всех противоречий действующего законодательства. По нашему мнению, данные вопросы могли бы быть урегулированы в специальном федеральном законе, принятие которого крайне актуально.


1. Утратил силу всвязи с изданием постановления Правительства РФ от 23 декабря 2002 г. № 919.

2. Документ опубликован не был.

3. Собрание законодательства РФ.2001. № 44. Ст. 4148. Далее – Вводный закон.

4. Первоначальный текст опубликован: Собрание за конодательства Свердловской области. 2002, №1.

5. Собрание законодательства РФ. 2002. №32. ст. 3189.

6. Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 149. Далее – Закон о земельном кадастре.

7. Собрание законодательства РФ.2002. № 4. Ст. 251. Далее – Закон о приватизации.

8. Первоначальный текст документа опубликован: Ве до мо сти СНД и ВС РФ. 1991. № 44. Ст. 1424. Да лее – Закон о плате за землю.

9. Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 5.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право