На главную Написать письмо

Профессиональная культура менеджера муниципальной службы в контексте социологического подхода

В. Г. Попов, профессор, доктор социологических наук, заведующий кафедрой социологии и управления общественными отношениями Уральской академии государственной службы

П. В. Ивочкин, аспирант кафедры социологии и управления общественными отношениями Уральской академии государственной службы

Процесс формирования профессиональной группы муниципальных служащих фактически начался в современной России после принятия Конституции РФ 1993 г., которая отделила местное самоуправление от системы государственной власти, разграничила их полномочия. Однако органы местного самоуправления создавались не «с нуля», а выступали в большинстве случаев правопреемниками местных органов государственной власти на местах – городских, районных, сельских, поселковых исполнительных комитетов Советов народных депутатов.

В результате в наследство органам местного самоуправления достается не только материально-техническая база исполкомов, но и их организационно-управленческие традиции, стереотипы профессиональной культуры прежнего персонала. Значительная часть современных российских муниципальных служащих имеют стаж работы в органах власти 10 лет и более1.

В современный период становление профессиональной группы «менеджеры муниципальной службы» осложняется отсутствием у чиновников единых корпоративных отношений и устоявшихся норм профессиональной культуры. Этими соображениями руководствуются авторы данной статьи, предлагая рассмотреть в ней теоретико-методологические и эмпирико-прикладные аспекты социологического анализа профессиональной культуры менеджера муниципальной службы.

Менеджером муниципальной службы выступает сотрудник этой службы, профессионально занимающийся управленческой деятельностью. С этой точки зрения «машинная бюрократия» (по М. Веберу) в состав муниципальных менеджеров нами не включается, поскольку профессиональная деятельность муниципальных служащих, определяемая спецификой их профессиональной деятельности, далеко не всегда имеет управленческий характер. Особой профессией «муниципальное управление» обладают руководители и специалисты муниципальной службы. В этой профессии результат деятельности в значительной степени зависит от личного решения и существенно затрагивает интересы большого числа людей, требует не только профессиональных знаний, умений, навыков, но и организаторского таланта, владения искусством общения с людьми.

Понятие «профессиональная культура» – емкое и неоднозначное понятие, поскольку оно содержит различные предметные основания. С одной стороны, речь идет об общих культурных основах профессиональной деятельности, с другой стороны, – о специфических ценностях, нормах, стереотипах этой деятельности. Заметно различаются подходы многих авторов и к природе субъекта профессиональной культуры. Например, В. Г. Подмарков включал в содержание профессиональной культуры особые знания данного вида труда, составляющие содержание профессии и знание данной производственной ситуации, в том числе организационных связей и их исполнителей2. Однако такое понимание профессиональной культуры предполагает в качестве субъекта производственный коллектив, цех, участок, а не профессиональную группу.

Г. М. Кочетов рассматривает профессиональную культуру в качестве прикладного понятия, элемента модели личности специалиста с высшим образованием. В число признаков, свидетельствующих о наличии у специалиста профессиональной культуры, он вводит знание свойств продукта и запросов потребителей, способность прогнозирования специалистом последствий своих действий и ответственность за свои действия3.

Родственно понятию «профессиональная культура» такое понятие, как «специальная культура». Впервые оно было введено в научный оборот Л. Н. Коганом. Специальная культура, по его мнению, есть те специальные знания, навыки и умения, которые необходимы для успешного выполнения профессиональных трудовых функций определенной группой людей4.

Близка к указанной точка зрения М. П. Кима, считающего, что «специальная культура – это не только научная и художественная культура, развиваемая учеными и художниками, но это также культурно-технические навыки рабочих, крестьян и всех тех, кто связан с деятельностью, требующей специальных знаний, умения, профессиональных навыков». Термин «профессиональная культура» М. П. Ким употребляет как синоним понятия «специальная культура»5.

К крупным теоретико-социологическим исследованиям проблем профессиональной культуры можно отнести работы И. М. Моделя6. Он рассматривает профессиональную культуру как подсистему общей культуры, нацеленную на обеспечение функционирования непосредственно практической деятельности в условиях общего и специального разделения общественного труда. Профессиональная культура отсюда выступает категорией, характеризующей степень овладения профессиональной группой, ее представителями специфическим видом трудовой деятельности как меру и способ реализации сущностных сил и творческих способностей в процессе и результатах профессиональной деятельности.

В структуре профессиональной культуры И. М. Модель выделяет две стороныпраксиологическую и духовную. Первая характеризует способ взаимодействия субъекта профессиональной деятельности со средствами, орудиями и предметом труда, духовная сторона – степень готовности субъекта к осуществлению собственно профессиональной деятельности. В свою очередь, праксиологическая сторона состоит из таких базисных элементов, как профессионально значимые теоретические и прикладные знания, практические знания и умения, а также профессиональное мышление, которое во многом обусловливается технологией и объективной логикой вида деятельности.

При структурировании профессиональной культуры И. М. Модель также выделяет профессиональное сознание, основным объектом отражения которого становится жизнедеятельность определенной группы. Здесь же автор говорит о профессиональном самосознании, которое содержит устойчивые представления об определенной социальной, психологической и нравственной идентичности членов группы, о ее свойствах как целого. В одном ряду с профессиональным сознанием и самосознанием поставлено профессиональное мировоззрение, объектом отражения которого выступает не только общая и специальная, но и социальная картина мира, и обретение профессионального мировоззрения является одним из важнейших критериев адаптированности личности к своему профессиональному окружению, способствует формированию у нее специфического профессионального самосознания7. Элементами духовной стороны профессиональной культуры являются профессиональная мораль и профессиональная эстетика.

Исходя из представленного теоретического анализа, профессиональная культура муниципальных менеджеров развивается на основе разных праксиологических характеристик, так как среди служащих находятся представители различных профессий: инженеры, экономисты, юристы и т. д. С другой стороны, можно говорить о некотором единстве самосознания этой профессиональной группы, которая и является субъектом профессиональной культуры. Отсюда становление профессиональной культуры муниципальных менеджеров происходит в процессе синтеза различных профессиональных культур.

Исходя из праксиологической характеристики профессиональной культуры муниципальных менеджеров, подразумевающей профессионально значимые теоретические и прикладные знания, практические знания и умения, важно отметить, что большинство из них не имеют образования по специальности. По данным социологического исследования, на начало 2000 года в 103 муниципальных образованиях 12 регионов России образовательный уровень лиц, замещающих выборные муниципальные должности (5,5 процента от общей численности), составляет:

– высшее образование – 64,2 %;

– среднее образование – 33,6 %;

– не имеют профессионального образования – 2,2 %.

Образовательный уровень лиц, замещающих должности муниципальной службы (94,5% от общей численности):

–высшееобразование– 51,2 %;

– среднее образование – 46 %;

– не имеют профессионального образования – 2,2 %.

Образование по специальности государственное и муниципальное управление имеют – 1,5 % от общей численности8.

Следовательно, поступающим на муниципальную службу необходимо осваивать новую профессию, приобретать теоретические и практические знания и умения, усваивать нормы своеобразного профессионального мышления и сознания, необходимо «овладеть» профессиональной культурой, что обычно происходит в процессе профессионального обучения. Именно поэтому воспроизводится потребность в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.

В процессе профессиональной социализации важно иметь четкие представления о необходимых муниципальным служащим знаниях, умениях и навыках. Именно эти факторы являются важными показателями профессиональной культуры муниципальных служащих.

К знаниям муниципального служащего отнесем результат мыслительной деятельности, включенный в процесс управления и означающий усвоение фактов, понятий, законов и т. д. Уровень знаний, их неустанное пополнение – один из критериев эффективности управленческого труда. Особая роль в приобретении, закреплении и пополнении знаний принадлежит системе непрерывного образования служащих, что мы и рассматривали выше.

Умения муниципального служащего – это относительно устойчивые характеристики, зависящие от способностей, знаний и самого характера управленческой деятельности. По сути своей умения служащего – это знания, воплощенные в решении конкретных управленческих проблем. К ним относятся умение служащего быстро вникнуть в суть дела, всесторонне проанализировать ситуацию, выделить ключевую проблему, найти ее конструктивное решение и т. д.

Навыки муниципального служащего – это умения, доведенные до автоматизма, зачастую осуществляемые без продумывания. Они приобретаются в условиях, когда в практической деятельности служащий постоянно имеет дело с типичными управленческими ситуациями. Навыки позволяют экономить время, действовать с минимумом ошибок и просчетов9. Предлагаемая ниже таблица позволяет представить себе, в какой мере государственные и муниципальные служащие владеют различными профессиональными навыками:

– трудовое законодательство – 87,8 %;

– составление нормативно-распорядительных документов – 68 %;

– делопроизводство – 60,5 %;

– составление учредительных документов – 40,4 %;

– пользование компьютером – 28,2 %;

– деловой и протокольный этикет – 26,8 %;

– гражданское законодательство – 26,2 %;

– теория государственной и муниципальной службы – 23,1 %;

– бухгалтерский учет – 12,8 %;

– иностранный язык – 8,6 %;

– теория менеджмента – 7,6 %;

– финансовый менеджмент – 6,2 %.

Здесь хочется отметить тот факт, что эффективное управление на любом уровне власти, включающее в себя, как отмечалось выше, знания, навыки и умения, невозможно без достаточного информационного обеспечения, использования современных информационных технологий. В настоящее же время в муниципальных образованиях, это особенно характерно для «глубинки», т. е. муниципалитетов отдаленных районов областей, зачастую нет нормальной связи, не говоря уже об электронной почте и доступе в Интернет, которые являются важными средствами для успешного и оперативного управления. Как проявление профессиональной культуры, этот факт, конечно, не является ее высоким показателем.

Существующая на сегодня проблема еще и в том, что отсутствуют законодательно закрепленные четкие представления о необходимых муниципальным служащим знаниях и умениях. Существующие нормативно-правовые акты (федеральное и региональное законодательство о государственной и муниципальной службе) определяют только некоторые рамочные требования к служащему, его знаниям и умениям. Это создает сложности не только в профессиональной подготовке чиновников, но и для осуществления кадровых процессов: оценки, ротации кадров, составлении должностных инструкций и т. д.

Говоря о праксиологической стороне профессиональной культуры муниципальных служащих, нужно отметить влияние на нее организационной культуры муниципальных служащих. Исходя из того, что организация органов местного самоуправления практически полностью состоит из муниципальных служащих, а муниципальные служащие работают практически только в этих органах, можно говорить о содержательной близости этих понятий.

Организационная культура органов власти специфична. Ее специфичность и особенность видны в таких проявлениях, как длинная «иерархическая лестница», преобладание клиентарных связей (отношения личной преданности и покровительства), которые пронизывают практически весь аппарат и оказывают решающее влияние на карьеру чиновника, определяют путь разрешения конфликтов. При этом они воспринимаются большинством управленцев как нормальные, естественные условия аппаратной деятельности10. Другой стороной этих отношений на муниципальной службе является неуверенность чиновников в устойчивости своего служебного положения, причем заметно чаще ее испытывают занимающие руководящие должности (начальник отдела, управления и выше). Неуверенность управленцев в завтрашнем дне является одной из причин коррупции и административного произвола, снижает эффективность управленческой деятельности. Для муниципальных служащих это особенно актуально, они во многом зависят от выборного главы местного самоуправления, избираемого обычно на четыре года. Новый глава приводит с собой и свою команду единомышленников, которые занимают ключевые посты в администрации.

Рассмотрев праксиологическую характеристику профессиональной культуры муниципальных менеджеров, обратим внимание на духовную сторону, которая отражает степень готовности субъекта к осуществлению профессиональной деятельности. Именно духовная сторона профессиональной культуры отражает ее специфические ценности, нормы и отношения, регулирующие профессиональное поведение субъекта профессиональной деятельности, именно она предъявляет систему требований к представителям соответствующих профессиональных групп.

Ценностную систему муниципальных управленцев можно рассматривать как производную от ценностей общества в целом11. Среди них можно выделить ценности, связанные с утверждением в обществе, престижностью профессиональной деятельности, признанием близких; с удовлетворением потребности в общении, в профессиональном взаимодействии, с самосовершенствованием и саморазвитием; с семейно-бытовой сферой. На первом месте среди ценностных ориентаций служащих находятся личностные: здоровье, счастливая семейная жизнь, материальная обеспеченность. Профессиональные ценности занимают второе место12.

Рассмотрим некоторые эмпирические результаты, касающиеся профессиональных ценностей. По данным социологического исследования в Челябинской области, по вопросу престижности работы государственного (муниципального) служащего, большинство респондентов (65,4%) считают, что в глазах окружающих статус работника государственных (муниципальных) органов в чем-то престижен, а в чем-то нет. 20,1% полагают, что этот статусвесьмапрестижен, а 4,6% – абсолютно не престижен. Можно сказать, что все-таки больший процент считает свою работу престижной, что как показатель ценностной стороны профессиональной культуры этой профессиональной группы является немаловажным. В вопросе удовлетворенности государственных (муниципальных) служащих работой нейтральная позиция доминирует у 35,2%. О своей неудовлетворенности работой в той или иной мере заявили 9,7 % респондентов. 15,4 % – вполне удовлетворены своей работой, а 31,7 % – удовлетворены «по большей части». Показательно, что все опрошенные имеют определенное мнение на этот счет. Таким образом, факт удовлетворенности своей работой также является позитивным.

По мнению большинства исследователей, муниципальные чиновники остаются приверженцами традиционных ценностей «административного государства»13. Прежде всего это выражается в ориентации чиновников в своей деятельности скорее на требования руководства и внутрикорпоративные интересы, чем на нужды населения.

Внутри органов власти отмечается преобладание скорее авторитарно-бюрократической культуры, чем демократической, что характеризуется преимущественным значением в процессе выполнения служащими должностных обязанностей решений руководства и инструктивных требований; авторитарным и бюрократическим стилем деятельности руководителей; жесткой «привязкой» деятельности служащих к указаниям руководителей и сдерживанием их инициативы; а также недостаточным учетом мнения самих служащих в организационном проектировании14. Улучшение работы аппарата органов власти значительное большинство чиновников связывают с усилением и совершенствованием традиционных бюрократических механизмов – контроля, координации, отчетности, планирования.

Не случайно из всех основных деловых качеств, которыми должен обладать муниципальный чиновник, наиболее значимыми для респондентов являются профессионализм и умение общаться с людьми. На них указали 77,4% и 47,4% соответственно. Далее следуют исполнительность, дисциплинированность (34,2%), организационный талант (33,4%), аккуратность и точность в работе (26,8 %), высокий интеллект, эрудиция, а также естественность и чувство долга (по 25,4 %). Наименееважнымикачествами, по мнению респондентов, являются высокий уровень личной культуры, воспитанность, вежливость (20,4%) и объективность, непредвзятость (15,4%).

Наконец, важными в этом ранжированном ряду выступают социально-психологические механизмы управленческой деятельности. Здесь нужно отметить, большое влияние на деятельность служащих оказывает сложившаяся у них система мотивации. Это совокупность потребностей индивида, которые стимулируют его деятельность. Потребности, интересы, ценностные ориентации являются внутренними регуляторами трудового поведения сотрудника. В сфере профессиональной деятельности особенности поведения человека зависят от особенностей конкретной среды, от характера внутренних переживаний, которые группируются вокруг мыслей, навыков, приемов, требующихся для выполнения данной работы. Вследствие этого вырабатываются привычки, появляются взаимосвязь и целостность психологических процессов.

В любом профессиональном труде поведение, требуемое внешними обстоятельствами, при многократном повторении превращается в личные качества. Приобретаемые человеком профессиональные умения не только определяют качество его трудовой деятельности, но и становятся качествами его личности. Высокая профессиональная культура подразумевает создание таких условий труда и такое его содержание, которые позволили бы снизить степень отчуждения работника от его трудовой деятельности и от других работников. Поэтому эффективность деятельности организации во многом зависит уже не только от соответствия численности и профессионального состава работников требованиям техники и технологии, но и от уровня мотивации работников, степени учета их интересов и т. д., что требует большего внимания к учету интересов работника как личности. Отношение работника к труду формируется под влиянием устремлений, жизненных целей, возможности самовыражения и самореализации, содержания труда. Отсюда основными факторами мотивации к труду являются:

признание в труде;

достижения в труде;

содержание труда;

ответственность и самостоятельность;

возможность профессионального продвижения;

возможность развития личности работника.

Большое значение имеют гарантия занятости, условия труда, уровень оплаты, характер межличностных отношений в коллективе и т. п.

Рассматривая свою работу с этих позиций, работник оценивает имеющиеся у него возможности раскрыть свой потенциал как всю совокупность имеющихся у него знаний, опыта, интеллектуальных, творческих и организаторских способностей. При положительном результате такой оценки формируется мотивационный настрой на высокопроизводительный труд. Реализация трудового потенциала работника связана и с утверждением в трудовом коллективе благоприятной психологической обстановки. Включение социально-психологических факторов, уменьшение возможности конфликтов, улучшение координации между сотрудниками предприятия, правильное распределение служебных обязанностей, четкая система продвижения по службе, утверждение духа взаимопомощи и поддержки, совершенствование отношений между руководителями и подчиненными – все это также влияет на профессиональную культуру работников организации.

Среди ведущих мотивов можно отметить преобладание социально-психологических. Они определяются формами общения, взаимодействия и поведения (ответственность, доброжелательность, требовательность, склонность к взаимопомощи, сотрудничеству и т. п.). На примере данных социологического исследования в Челябинской области отметим, что среди желательных психологических характеристик идеального государственного (муниципального) служащего доминируют честность, общительность и уравновешенность (61,6 %, 51,8%, 46% соответственно). На терпимость указали 29,2 % опрошенных, а на приветливость – 25,4 %, на отзывчивость и скромность – 22,8 % и 20,2 % соответственно. Заключают список личное обаяние (14,6%) и чувство юмора (13,6 %). Среди личностных качеств, необходимых государственному (муниципальному) служащему, лидируют активность, предприимчивость (49,8%) и порядочность (46,4%). 39,8% опрошенных указали на необходимость настойчивости, упорства, 37,6% – неравнодушия, а 37,2% – дипломатичности. 27,6% считают необходимыми качествами обязательность, надежность. Наименее нужными качествами оказались справедливость и демократичность (по 21%), а также серьезность, вдумчивость (10 %).

Важной составляющей профессиональной культуры муниципальных менеджеров является уровень их правовой культуры. Как показатель определим такой факт: большинство чиновников отмечают, что в профессиональной деятельности им хотя бы иногда приходится нарушать те или иные нормы закона15.

Заметную роль в содержании профессиональной культуры играет система морально-этических качеств менеджера. Исследования показывают, что лишь для меньшей части муниципальных чиновников важное значение имеют такие качества, как справедливость, демократичность, неподкупность и необходимость уважения прав и свобод граждан. Эти данные говорят об обесценивании моральных норм и запретов в сознании чиновничества. Для значительной части муниципальных менеджеров работа в органах власти становится средством для удовлетворения личных интересов, тогда как главным профессиональным предназначением для них является служение обществу, а не себе. Главная опасность этого заключается в том, что такое положение оказывает деструктивное влияние на общество, а также способствует деградации профессионального потенциала органов власти.

Важной особенностью профессиональной культуры муниципальных менеджеров является детальная нормативно-правовая регламентация их деятельности, которая предъявляет особые требования к работе чиновников, их личностным, социально-психологическим и деловым качествам, закрепляет их права и обязанности, ограничения и гарантии, ответственность и др.

Завершая анализ профессиональной культуры современных российских муниципальных менеджеров, следует отметить, что при сохранении ее ориентации на ценности исчезающей общественной системы, происходит постепенный процесс актуализациииразвитияновыхнорм и ценностей этой культуры. Отсюда правомерен вывод о необходимости углубленных исследований профессиональной культуры муниципальных менеджеров. Это особенно важно со вступлением в силу новых принципов местного самоуправления в России. Эффективность таких исследований заметно возрастает, когда они приобретают комплексный, системный характер.


1. По данным социологов г. Челябинска, группа служащих в государственных и муниципальных органах власти со стажем во временном диапазоне до 15 лет составляет примерно одну треть (см.: Зырянов С. Г. Имидж государственных и муниципальных служащих//Чиновникъ 1998. № 2. C. 42–44.

2. Подмарков В. Г. Введение в промышленную социологию. – М., 1973. C. 114, 318.

3. Кочетов Г. М. Механизмы процесса профессионализации. – Томск, 1975. C. 73–77.

4. См.: Коган Л. Н., Вишневский Ю. Р. Очерки теории социалистической культуры. Свердловск, 1972. С. 84–90; Коган Л. Н. Социологический аспект изучения культуры.//Соц. исслед. 1976. № 1. С. 60.

5. Ким М. П. Проблемы развития социалистической культуры//Культура развитого социализма. Некоторые вопросы теории и истории: Сб. научн. тр. М., 1978. С. 45–46.

6. Модель И. М. Профессиональная культура муниципального депутата: Теоретико-символический анализ. – Екатеринбург, 1993.

7. Научное мировоззрение и социалистическая культура, Киев, 1988. С. 16.

8. Муниципальная властъ. 2000. Январь–апрель. С.43.

9. Чиновникъ. 1999. № 4. С.45–47.

10. Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность. – М.: Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда. 1997. С. 301.

11. Деркач А. А., Дьячков В. М. Психологические характеристики госслужащих регионального управления и их личностно-профессиональное развитие: Сборник. – М.: РАГС, 1997. С.39–58.

12. Кох И. А. Нравственная культура служащего. // Человек. Культура. Управление. Сборник научных работ. /Под общей ред. Коха И. А. – Екатеринбург: Изд. УГГГА. 2001. С. 23.

13. Бойков В. Э. Профессиональная культура государственной службы. // Социол. исслед. – 1999. № 2. С. 35.

14. Романов В. Л., Нечипоренко В. С. Состояние и развитие организационной культуры государственной службы. // Социология власти. Информационно-аналитический бюллетень. – М.: Изд-во РАГС. 2000. № 1. С. 30–45.

15. Ефанова О. Е. Гражданские позиции государственных служащих // Социология власти. Информационно-аналитический бюллетень. – М.: Изд-во РАГС. 2000. № 1. С. 10–11.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право