На главную Написать письмо

Новый таможенный кодекс РФ: Преемственность и новизна

Н. К. Липович, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права УрГЮА

С 1 января 2004 г. вступил в действие новый Таможенный кодекс РФ (ТК). Его проект в Государственную думу внесли еще в 1999 г., и только 25 апреля 2003 г. он был принят Думой в третьем чтении, одобрен Советом Федерации 14 мая 2003 г. За это время было рассмотрено две с лишним тысячи поправок и представлено пять вариантов текста.

Увязать противоречивые интересы многочисленных ведомств, парламентариев, крупных импортеров и экспортеров, посредников и прочих сочувствующих – задача не из легких, но решить ее удалось. Председатель Государственного таможенного комитета М. Ванин отметил, что «все 439 статей кодекса посвящены таможенному делу и четко регламентируют как права и обязанности таможенных органов, так права и обязанности участников внешней торговли… С принятием новой редакции Таможенного кодекса Россия войдет в первую десятку стран по качеству таможенного законодательства».

Необходимость принятия новой редакции Таможенного кодекса была вызвана следующими причинами:

– приведением таможенного законодательства в соответствие с общепринятыми международными нормами, прежде всего, с новой редакцией Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенцией), а также в соответствие со значительно изменившимся с 1993 г. российским законодательством, прежде всего с Налоговым и Гражданским кодексами, Кодексом РФ об административных правонарушениях. Из-за несовершенства Таможенного кодекса 1993 г. действовало около трех тысяч различных приказов, писем, разъяснений ГТК. Поэтому экономике России понадобился закон, содержащий минимум отсылочных норм, так как унификация таможенного законодательства будет способствовать вступлению России во Всемирную торговую организацию, а в целом – облегчению и развитию внешней торговли;

– законодательным закреплением интересов развития отечественной экономики, предпринимательства в сфере торговли, транспорта, таможенной инфраструктуры. Новый ТК РФ является документом компромисса между государством и бизнесом и символизирует конец эпохи тотального контроля со стороны таможенных органов и переход административных рычагов управления внешнеэкономической деятельностью к финансовым и экономическим;

– упрощением и облегчением таможенных процедур.

Целесообразно выделить следующие основные направления изменений, вносимых новым Таможенным кодексом.

1. Принятие Кодекса позволило значительно усовершенствовать правовую базу деятельности таможенных органов путем установления в нем норм преимущественно прямого действия. Кодекс жестко ограничил возможности ГТК для установления собственных «правил игры». Ведомственные нормативные акты сейчас не смогут вводить дополнительные требования или ограничения. Все это означает стабильность и предсказуемость таможенных правил, единообразную практику их применения на всей территории России.

2. Кодекс стал более подробным, появились новые главы, новые разделы. Например, перевозка товаров в багаже пассажиров. В ТК 1993 г. этому посвящена одна статья. В новом – целая глава. Пересылка товаров в международных почтовых отправлениях. В старом ТК – даже не статья, а одна часть одной статьи. В новом – целая глава.

3. Нормы, положения и термины, используемые в ТК РФ, приводятся в соответствие с действующими законодательными актами России. В частности, из ТК РФ исключены положения об административных правонарушениях, они регламентируются Кодексом РФ об административных правонарушениях. Нормы о таможенных сборах будут включены в Налоговый кодекс. В новую редакцию Таможенного кодекса включены положения о порядке определения таможенной стоимости и стране происхождения товаров, которые до этого были в Законе «О таможенном тарифе».

4. Анализируя новый ТК, нетрудно заметить, что вместо требования уплаты таможенных платежей в момент подачи декларации, как это было предусмотрено в старом Кодексе, уплата таможенных платежей будет требоваться непосредственно при выпуске товаров, а в некоторых случаях – и после выпуска при представлении необходимых гарантий. При условии внесения обеспечения уплаты таможенных платежей товары будут считаться условно выпущенными. Способами обеспечения являются: поручительство, залог товаров и иного имущества, банковская гарантия, внесение денежных средств в кассу или на счет таможенного органа в федеральном казначействе (денежный залог).

Что же касается размеров таможенных ставок, то они по-прежнему будут регулироваться отдельными нормативными документами, так как относятся к вопросам текущей экономической политики правительства.

Перечень таможенных платежей почти не изменился. Как и в старом Кодексе, декларант должен будет заплатить при перемещении товара через таможенную границу РФ таможенную пошлину. Причем новый ТК в отличие от старого делит ее на вывозную и ввозную. Также надо платить налог на добавленную стоимость и акциз. Осталась обязанность по уплате таможенных сборов. Из перечня таможенных платежей в новом ТК исчезла плата за информирование и консультирование, за принятие предварительного решения, за участие в таможенных аукционах, а также сборы за выдачу квалификационного аттестата специалиста по таможенному оформлению.

В Кодексе приведен исчерпывающий перечень случаев, когда таможенные пошлины, налоги не уплачиваются. Например, если таможенная стоимость товаров, ввозимых в течение одной недели в адрес одного получателя, не превышает сумму 5 тыс. рублей. Определен и список лиц, ответственных за уплату таможенных пошлин, налогов (декларанты). Изменены также сроки уплаты в виде отсрочки и рассрочки. В новом ТК введено такое понятие, как авансовые платежи.

Кроме того, изменения касаются и ввезенных товаров, чья страна происхождения не известна. Для таких товаров таможенные платежи исчисляются по базовым ставкам. Ранее в таких случаях применялись удвоенные ставки.

5. Процедура таможенного оформления подвергнута существенной трансформации. Новым ТК предусмотрены упрощенные процедуры таможенного оформления для некоторых участников внешнеэкономической деятельности. Среди них лица, которые не допускали административных правонарушений в области таможенного дела, ведущие систему учета в порядке, определенном ГТК, и те, кто осуществляет внешнеэкономическую деятельность не менее трех лет. К таким процедурам относятся, например, подача периодической таможенной декларации, проведение таможенного оформления на объектах этих лиц и т. д. Кроме того, при условии уплаты таможенных платежей или предоставления обеспечения их уплаты выпуск товаров возможен еще до подачи таможенной декларации, если представлены коммерческие и другие документы, позволяющие идентифицировать товары. Тем не менее упрощенные процедуры не освобождают этих лиц от уплаты таможенных платежей и соблюдения запретов и ограничений, установленных законодательством РФ.

Очевидным новшеством в Кодексе является упрощение и ускорение процедур таможенного оформления. Срок таможенного оформления сократился с десяти до одного-трех дней, что приведет к снижению издержек участников ВЭД, сокращению простоев транспортных средств и ускорению товарооборота. В случае невыполнения этого условия таможенные органы обязаны дать письменный ответ о причинах невыпуска товаров.

Кроме того, в Кодексе сделан еще один серьезный шаг в сторону ускорения таможенных процедур. У импортеров появилась возможность предварительно декларировать товары. Это означает, что декларация на иностранные товары может быть подана до их фактического прибытия на таможенную территорию РФ. Предварительное декларирование позволит ускорить процесс таможенного оформления товаров и соответственно избежать лишних расходов за хранение товара, из-за простоев транспорта и т. д.

В новом Кодексе устанавливается исчерпывающий перечень сведений и документов, которые необходимо предъявить таможенному органу при прибытии транспортного средства с товаром на пограничный пункт пропуска. Таможенный орган не вправе требовать от участника ВЭД больше документов для таможенного оформления, чем это предписано статьей кодекса. Кроме этого, предусматривается широкое использование информационных технологий для передачи таможенным органам сведений электронным способом. Это позволит ускорить документооборот, упростить таможенные формальности, сократить издержки, связанные со сбором и представлением необходимых документов.

Новым в Кодексе можно назвать положение, согласно которому таможенная декларация может быть подана в любой таможенный орган, правомочный принимать их. Из этого правила есть исключения, касающиеся определенных товаров.

Также Кодексом предусмотрено, что по просьбе получателя товара таможенное оформление может производиться не по месту регистрации, а в любом таможенном органе. Помимо свободы выбора места декларирования товаров, новый ТК предоставляет перевозчику право самостоятельно выбирать маршрут, по которому он будет осуществлять внутренний таможенный транзит товаров до места таможенного оформления. При этом в отношении отдельных видов товаров Правительство РФ может устанавливать определенные маршруты.

6. Изменился порядок регулирования деятельности таможенных брокеров. В частности, отменилось лицензирование таможенных брокеров и иных участников таможенной деятельности. С 1 января 2004 г. для получения права на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера необходимо получить свидетельство о внесении в Реестр таможенных брокеров (представителей). Ведение реестра поручено таможенным органам, которые должны рассмотреть заявление претендентов в 15-дневный срок. Кодекс вводит три дополнительных обязательных условия для внесения в реестр. В штате таможенного брокера должны состоять не менее двух аттестованных специалистов по таможенному оформлению. Риск гражданской ответственности необходимо застраховать на сумму не менее 20 млн. рублей. Также таможенные брокеры должны гарантировать уплату таможенных платежей внесением на счета ГТК не менее 50 млн. рублей. Схожая обязанность появилась у таможенных перевозчиков, им придется обеспечить таможенные платежи на сумму не менее 20 млн. рублей.

7. Таможенный контроль ослаблен не будет. Трудно говорить об ослаблении контроля, если, по оценкам Счетной палаты, федеральный бюджет ежегодно теряет до 20 миллиардов долларов только из-за того, что импортеры занижают таможенную стоимость ввозимых товаров. При этом таможенные сборы сегодня составляют до 40 % доходов федерального бюджета, и малейшее ослабление таможенного контроля автоматически ставит под угрозу финансовую безопасность страны.

В Кодексе заложена новая идеология таможенного контроля. С 1 января 2004 г. таможенные органы отказались от действующего неэффективного и затратного тотального контроля и будут использовать новую систему управления рисками, которая в других странах используется довольно широко. Управление рисками означает, что таможенные органы контролируют не все грузы, движущиеся через границу, а лишь те объекты, которые так или иначе сопряжены с опасностями для экономики, суверенитета, здоровья, интеллектуальной собственности. По-новому раскрыто содержание всех форм таможенного контроля. Наряду с традиционными: проверка документов и сведений, таможенный и личный досмотр и др., появились и новые, не существовавшие ранее: получение пояснений, таможенное наблюдение, проверка маркировки товаров, таможенная ревизия.

8. Значительное налоговое послабление предусмотрено для физических лиц, ввозящих товары в страну. Отныне они могут беспошлинно ввозить товары, предназначенные для личного пользования, стоимостью до 65 тыс. рублей (ранее – 1000 долларов США). В отношении культурных ценностей, ввозимых гражданами, предоставляется полное освобождение от уплаты таможенных пошлин, налогов при условии их письменного декларирования, а также специальной регистрации. Товары в международных почтовых отправлениях освобождаются от обложения таможенными пошлинами и налогами, если их стоимость не превышает 10 тыс. рублей.

9. Новыми и существенными следует признать положения по защите интеллектуальной собственности. Любое лицо, считающее, что его права, предоставленные законодательством РФ об интеллектуальной собственности, нарушены и это нарушение вытекает из процесса перемещения товаров через таможенную границу, может обратиться с соответствующим заявлением в таможенные органы. Последние вправе приостановить выпуск соответствующих товаров.

10. Законодатель совершенно справедливо отказался от такого вида таможенного платежа, как плата за информирование и консультирование. Ранее таможенные органы осуществляли данные услуги за определенную плату.

11. В новом ТК есть новелла, которой нет ни в одном другом законе. Нарушитель освобождается от ответственности за нарушение таможенных правил, если это вызвано недостоверной информацией, предоставленной ему таможенным органом. В законе также прописано следующее правило: если таможенный орган не может выпустить товар по тем или иным причинам, он обязан не только обосновать свои действия, но и разъяснить, что необходимо сделать для того, чтобы товар был выпущен.

Вместе с тем, как и любой законодательный акт такого уровня и столь широкого применения, Таможенный кодекс РФ не лишен ряда пробелов и других недостатков.

Прежде всего это касается определения понятий. Так, из текста закона неясен предмет регулирования Таможенного кодекса. В соответствии со ст. 1 ТК таможенное регулирование «заключается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ. Таможенное регулирование осуществляется в соответствии с таможенным законодательством и законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Формулировка более чем расплывчатая и дает возможность необоснованного расширения полномочий таможенных органов.

Также в Кодексе не разграничено соотношение понятий «таможенное регулирование», «таможенно-тарифное регулирование», «таможенное дело», «таможенное законодательство» и их связь с предметом регулирования Кодекса. Таможенное дело представляет собой «совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Между тем таможенное регулирование предполагает наличие собственных методов и средств осуществления такого регулирования. В то же время «таможенный контроль» также определяется как «совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства».

Непонятно, как соотносятся между собой широко применяемые в ТК понятия «таможенное оформление», «таможенные процедуры», «таможенные операции». Из содержания ст. 11 Кодекса следует, что «таможенная процедура – порядок совершения таможенных операций». В соответствии со ст. 60 ТК, «таможенное оформление завершается совершением таможенных операций, необходимых для применения к товарам таможенных процедур». При этом в данном документе отсутствует определение понятия «таможенное оформление», хотя оно является одним из ключевых.

Многие статьи ТК написаны так, что не поддаются осмыслению или какому-либо рациональному анализу. Поэтому их невозможно комментировать. (например, ст. 6 п. 6, ст. 45 п. 2, ст. 68 п. 1, ст. 112 п. 5, ст. 183 п. 1. ТК). Подобных статей в Кодексе множество. В этом контексте довольно странными выглядят нормы ст. 6 Кодекса, в соответствии с которыми «положения актов таможенного законодательства, нормативных правовых актов в области таможенного дела должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждое лицо точно знало, какие у него есть права и обязанности».

Формулировки Таможенного кодекса не всегда совпадают с формулировками, применяемыми в Налоговом кодексе. Традиционные термины «экспорт» и «импорт» в ТК заменены на «вывоз» и «ввоз», а грузовая таможенная декларация получила новое наименование «таможенная декларация». Кроме того, кодексом вводятся понятия, не соответствующие налоговому законодательству, например, «внутренние налоги».

В Кодексе не раскрывается содержание понятий «основные», «завершающие» и «специальные» таможенные режимы, в связи с чем невозможно понять и определить практическое и научное значение их деления на вышеуказанные виды.

С другой стороны, в него включены положения, уже содержащиеся в других отраслях права. Речь, в частности, идет об уплате таможенной пошлины, налога на добавленную стоимость, акциза, природа которых, безусловно, налоговая и эти вопросы должны регулироваться не Таможенным, а Налоговым кодексом. Порядок обращения взыскания на заложенное имущество является предметом гражданского законодательства, при этом п. 4 ст. 341 Таможенного кодекса, регулирующий эти вопросы, не соответствует положениям ст. 349 Гражданского кодекса РФ. Контролируемая поставка (ст. 435 Таможенного кодекса) регулируется Законом «об оперативно-розыскной деятельности», в котором уже содержатся положения, рассматриваемые в указанной выше статье Кодекса. Нормы, устанавливающие основания и порядок распоряжения товарами и транспортными средствами (глава 41), вторгаются в сферу регулирования другими отраслями права. Так, ст. 430 Кодекса устанавливает порядок распоряжения товарами и транспортными средствами, являющимися вещественными доказательствами по делам об административных правонарушениях. Между тем правовое положение вещественных доказательств по делам об административных правонарушениях установлено Кодексом РФ об административных правонарушениях (ст. 26.6), а нормы двух законов в этой части противоречат друг другу.

Одна из глав Таможенного кодекса противоречит Соглашению по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС). Кодекс требует, чтобы правообладатель для защиты своей собственности предоставил ГТК обеспечение или договор страхования на сумму 500000 рублей, а сам объект собственности зарегистрировал в специальном реестре. В противном случае таможенный орган не будет задерживать продукцию, изготовленную с нарушением интеллектуальной собственности. Эти положения фактически не только ограничивают, но и лишают правообладателя возможности реализовать право на обращение в защиту своей интеллектуальной собственности, что прямо нарушает нормы ТРИПС.

В настоящее время также актуальным является вопрос внесения изменений и дополнений в смежные с таможенной отраслью законодательные акты. В частности, пока еще не приведен в соответствие с новым Таможенным кодексом РФ и требованиями Всемирной торговой организации Закон «О таможенном тарифе». Не внесены изменения и дополнения в Налоговый кодекс РФ, касающиеся возмещения налога на добавленную стоимость, в отношении продуктов переработки, вывозимых с таможенной территории России. Не внесены изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, которые требуются в силу изменившегося объема обязанностей участников таможенных правоотношений, а также понятийного аппарата, использованного в ТК. Решать эти проблемы необходимо в ходе дальнейшей работы над законодательной базой деятельности таможенных органов.

Главным достоинством нового ТК провозглашалось то, что он должен стать документом прямого действия. Фактически это означало, что импортеры или экспортеры смогут руководствоваться только его нормами, не обращая внимания на дополнительные приказы, распоряжения и письма ГТК. Однако уже сейчас вышла целая россыпь документов, не учитывать которые нельзя. ГТК уже выпустил 60 актов, разъясняющих и конкретизирующих большинство направлений реализации Кодекса, вышло также 14 соответствующих постановлений правительства. Идеальным было бы создание одного акта, в который вошли бы все нормы, изданные для исполнения ТК (аналогично постановлению о порядке применения Таможенного кодекса, действующему в Евросоюзе).

С 1 января 2004 г. для получения права на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера необходимо получить свидетельство о внесении в Реестр таможенных брокеров (представителей). Несмотря на заявительный характер, по своему содержанию новый порядок мало чем отличается от лицензирования. Таможенные брокеры должны будут гарантировать уплату таможенных платежей внесением на счета ГТК не менее 50 млн. рублей. Но большинство таможенных брокеров не имеют возможности внести такие суммы в качестве обеспечения. Средства, проходящие через счета брокеров, как правило, являются «транзитными» (от декларанта товара к ГТК) и направлены на уплату текущих обязательств перед таможенными органами. Таможенные брокеры не всегда обладают имуществом на такую сумму, чтобы внести его в качестве залога. Вполне жизнеспособные компании окажутся на грани банкротства.

Следует констатировать, что новый Кодекс не только не ограничил, а, наоборот, увеличил общий объем полномочий таможенных органов при осуществлении таможенного контроля по сравнению с ТК 1993 г. Если старый кодекс предусматривал немногим более 100 полномочий таможенных органов, то новая редакция кодекса содержит уже около 300 полномочий. Предоставление ТК практически неограниченных полномочий таможенным органам означает, что по-прежнему сохранится значительное давление со стороны последних на участников внешнеэкономической деятельности.

Таможенный кодекс предоставил право выбора места декларирования товаров по своему усмотрению. Но ГТК продолжает активную политику по централизации оформления отдельных видов грузов на выбранных таможенных постах – так произошло с цветами, лекарствами, электроникой, рядом продуктов. Все эти действия ущемляют права участников внешнеэкономической деятельности.

Преимуществом Кодекса считался закрытый перечень документов, необходимых для таможенного оформления. Однако формулировка «если представленные сведения не являются достаточными…» присутствует в Кодексе, что дает право таможенным органам запрашивать дополнительные документы.

Создатели закона многократно декларировали, что новый Кодекс сократит время таможенного оформления товара до трех дней. Но закон прописан таким образом, что в случае, если импортер и таможенный орган не пришли к консенсусу относительно размера таможенной стоимости товара или таможенный орган не удовлетворен предоставленными импортером документами, выпуск товара в свободное обращение может растянуться на неопределенный срок – до тех пор, пока стороны не решат конфликт в суде или импортер недоначислит на счет таможенного органа соответствующие таможенные платежи.

Еще один минус нового Кодекса заключается в том, что он узаконивает существующее в настоящее время на уровне подзаконных актов неравенство импортеров. Кодекс вводит возможность применения специальной упрощенной процедуры таможенного оформления в отношении отдельных лиц и выпуск товара в свободное обращение до подачи таможенной декларации. При этом Кодекс не дает четких критериев, которым должен соответствовать участник ВЭД, претендующий на использование упрощенных процедур. В результате введения этой нормы закона велика вероятность того, что преимущества крупных импортеров перед мелкими и средними еще более увеличатся, что приведет к снижению конкурентоспособности малых импортеров и к росту монополизации рынков.

Необходимо сказать, что через 2 месяца после утверждения Кодекса эксперты Минэкономразвития обнаружили, что он не соответствует международным правилам и что ТК – документ крайне недоработанный. Например, в нем нет положения о ставках и перечне таможенных сборов. Эксперты полагают, что это дает основание участникам ВЭД вообще ничего не платить таможенным органам. Не устраивают правительственных экономистов и льготы по уплате таможенных пошлин тем, чьи товары перемещаются по трубам и линиям электропередачи, а также тем, чей основной бизнес – толлинг. Также у них вызывают сомнения положения, касающиеся перемещения товаров физическими лицами. В Минэкономразвития посчитали, что треть ввозимых из-за границы изделий легкой промышленности перевозится через границу именно рядовыми гражданами. Экономическое ведомство полагает, что большая льгота, данная физическим лицам (могут возить товары на сумму 65 тыс. рублей) нанесет ущерб отечественной легкой промышленности.

Вероятно, что для устранения всех названных противоречий потребуется в ближайшее время вносить изменения в законодательные акты. Но на государственном уровне данная ситуация разрешится, к сожалению, не скоро. В течение I полугодия 2004 года будет проводиться мониторинг ситуации после введения нового Таможенного кодекса, только после этого правительство подготовит соответствующие изменения в законодательные акты и внесет их в Государственную думу.

И последнее, 9 марта 2004 г. Президент России подписал указ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым Государственный таможенный комитет России преобразуется в Федеральную таможенную службу. Функции ГТК по принятию нормативных правовых актов передаются Министерству экономического развития и торговли РФ.

В статье затронуты только некоторые аспекты нового таможенного законодательства, свидетельствующие о необходимости принятия скорейших мер по изменению правовых актов и правоприменительной практики в таможенной сфере России.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право