На главную Написать письмо

 

Государственно-частное партнерство: базовые принципы и сфера применения

_________________________________________________

Х. М. Салихов, член Комитета по экономической политике и предпринимательству

Государственной Думы Федерального Собрания РФ

 

Сотрудничество государственных структур с бизнес-сообществом в различных форматах существует уже более 15 лет. Но при этом до сих пор не сформировалась внятная законодательная база этих взаимоотношений. В стране наличествует явный перегруз государственных функций на механизм развития частного предпринимательства структур. Так, на апрельской встрече руководства Совета Федерации и ТПП РФ была подчеркнута необходимость реанимации административной реформы. Все пять тысяч избыточных бюрократических функций, которые в свое время были вычленены из полномочий высшей государственной власти, успешно «адаптировались» в структуре нынешней исполнительной власти, а регионы и саморегулируемые организации не получили в итоге никаких реальных полномочий. Задача созданного подкомитета как раз и состоит в том, чтобы собрать все то полезное, что было предложено в законодательном плане, разработать новые правовые подходы к решению накопившихся за последние годы проблем. К примеру, базовый Закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ», который вступил в действие с начала этого года, требует безусловного подкрепления другими законодательными актами, имеющими отношение к малому и среднему бизнесу, без чего последний не получит никаких стимулов к развитию.

Конечно, при реализации ощутимых, масштабных проектов далеко не все регионы «потянут» вложения в них проектов в силу того, что просто не всегда имеют достаточные ресурсы. Понятно, что ресурсы могут «найтись» у крепких предпринимательских объединений. Ведь в немалой степени союз государства и бизнеса необходим и с точки зрения активного финансового участия последнего в этих инновационных или инвестиционных процессах. Скажем, одним из правил честной игры на этом поле является условие, при котором государство создает коммерческому сообществу разумные комфортные условия ведения бизнеса, оно же, в свою очередь, берет на себя адекватную степень социальных обязательств.

Наш подкомитет уже приступил к проработке таких законодательных инициатив, как применение механизма государственно-частного партнерства в реализации приоритетных национальных проектов и поддержки промышленного экспорта; развитие форм государственно-частного партнерства в реализации программ поддержки малого предпринимательства; усиление роли государственно-частного партнерства в общей стратегии содействия инновационной деятельности и развития научно-технического потенциала национальной экономики; в развитии территорий особых экономических зон. Не последним в ряду этих задач стоит и вопрос о защите интересов российского бизнеса за рубежом, включая наши бывшие союзные республики.

Необходимо также и юридическое закрепление базовых понятий и принципов государственно-частного партнерства. Скажем, можем ли мы называть его (ГЧП) «общественным договором, подразумевающим взаимно приемлемые обязательства сторон в том или ином экономически и социально значимом проекте»? Подобное понятие должно быть четко прописано в будущем Законе «О государственно-частном партнерстве». Или, например, какова допустимая степень репутационного риска для государства при участии в том или ином проекте? Ведь в случае его провала возможна дискредитация самой идеи этого партнерства, что на государстве отразится, конечно, отрицательно сильнее, чем на бизнесе, который к неудачам привык и трудности научился преодолевать зачастую без оглядки на это самое государство… В немалой степени важно в этом ключе и изучение зарубежного опыта государственно-частного партнерства.

В каких областях экономики оно зарекомендовало себя наиболее эффективно? Может, не изобретать велосипед, а, не смущаясь, пойти по варианту копирования этого опыта? Ведь в той же Англии он насчитывает почти пятьсот лет!

Пояснения к упомянутым Зако­нам:

- Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115‑ФЗ «О концессионных соглашениях» ;

- Федеральный закон от 22.07.2005 г. № 116‑ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Феде­рации»;

- Постановление Правительства РФ от 4 мая 2005 г. РФ № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения»;

- Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94‑ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

- Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. РФ № 685 «О порядке распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности».

Инвестиции в транспортной индустрии: действующие и новые инструменты государственно-частного партнерства.

Принятая в мае этого года ФЦП «Развитие транспортной системы РФ 2010–2015 годы» предусматривает инвестиции в транспортную отрасль в размере 13,5 трлн руб., в том числе:

- за счет средств федерального бюджета – 4,7 трлн. руб.;

- за счет средств бюджетов субъектов РФ – 0,6 трлн. руб.;

- за счет средств внебюджетных источников – 8,2 трлн. руб.

Как видим, более 60 % от инвестиций в транспортную инфраструктуру приходится на внебюджетные источники, в основном частный сектор.

Если же говорить о долгосрочной перспективе, то представленная в сентябре прошлого года в Правительство разработанная Минтрансом России Транспортная стратегия на 2010–2030 гг. предусматривает расходы в размере 165,8 трлн руб., в которой запланировано, что также подавляющее большинство инвестиций в транспортную отрасль будет осуществляться не за счет бюджета, а через привлечение частных инвесторов.

Но для того чтобы привлечь частные инвестиции, необходимо создать условия, привлекательные для бизнеса. Государственно-частное партнерство является тем механизмом, который обеспечивает привлечение частных инвестиций в проекты, имеющие общенациональное значение, в частности, проекты развития транспортной инфраструктуры.

В настоящее время в России законодательно закреплены и активно внедряются различные ГЧП-инструменты, которые способствуют привлечению частных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры: концессии, Инвестиционный фонд России, особые экономические зоны. Значительная роль в обеспечении финансовой поддержки инфраструктурных ГЧП-проектов отводится Банку развития и внешнеэкономической деятельности.

В частности, сейчас ведется активная подготовка к заключению первых концессионных соглашений, предусматривающих строительство новых автомагистралей, других объектов дорожного хозяйства. У всех на слуху такие проекты, как строительство Западного скоростного диаметра и Орловского тоннеля в Санкт-Петебурге, реконструкция ряда федеральных автомагистралей. На очереди другие проекты. Несомненно, концессионные проекты получили еще большее распространение, если нам удастся снять законодательные ограничения, устранить межведомственную несогласованность, создать четкие и понятные всем участникам концессионного проекта правила игры. Полагаю, нужно подумать о формировании «одного окна» для концессионных проектов в транспортной сфере – единого координирующего органа, осуществляющего подготовку и проведение конкурса на заключение концессионного соглашения. Кроме того, необходимо сделать более гибкими условия концессии. Если деловое сообщество не готово инвестировать свои средства на предлагаемых государством условиях, государство должно быть более гибким. Кроме того, нужно отдавать себе отчет, что для развития концессионных проектов концессионеры должны быть достаточно обеспечены финансовыми инструментами для привлечения ресурсов с финансовых рынков. В случае если нам удастся завоевать доверие инвесторов, наша транспортная инфраструктура получит ощутимую финансовую подпитку на выгодных для всей российской экономики условиях. Однако для этого необходимо, чтобы государство тем или иным способом обеспечило высокую надежность концессионных проектов, в первую очередь, за счет неукоснительного исполнения обязательств по концессионным соглашениям, государственными гарантиями, прямой финансовой поддержкой в том случае, если доходы концессионера не в состоянии окупить капиталовложения полностью.

Несколько слов позвольте сказать про Инвестиционный фонд России. Значительная часть проектов Инвестфонда, одобренных Инвестиционной комиссией и Правительственной комиссией, направлены на создание объектов транспортной инфраструктуры. Часть из них предусматривает преимущественно бюджетное инвестирование. И здесь важно отметить, что и концессии, и Инвестфонд демонстрируют хорошее сочетание этих инструментов в проектах по развитию транспортной инфраструктуры. Например, по упоминавшимся проектам Западного скоростного диаметра и Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге средства на подготовку проектной документации выделяются по линии Инвестфонда, а затем частным инвесторам предлагается участвовать в конкурсе на право заключения концессионного соглашения на эти объекты. Представляется, что такие проекты являются примером разумного распределения рисков между государством и частными инвесторами. Ведь проектная часть – самая сложная часть работы по проекту с точки зрения оценки окупаемости, поэтому далеко не всегда частные инвесторы могут финансировать проектно-изыскательские работы.

Портовые особые экономические зоны имеют огромное значение в развитии российской транспортной системы и экономики в целом. Создание портовых ОЭЗ предусмотрено принятыми в 2007 г. поправками к Закону «Об ОЭЗ». Сегодня уже создаются три портовые зоны: в Ульяновской области, в Хабаровском и Красноярском краях. Безусловно, это мало. Морские и воздушные порты являются «коронарными клапанами» российской экономики, через них осуществляется товарообмен с внешним миром. Как мы знаем, в ближайшее время РосОЭЗ проведет второй конкурс по выбору новых портовых ОЭЗ. Несомненно, дело чести каждого региона – участвовать в таком конкурсе, поскольку создание портовой зоны придать мощный экономический стимул для социально-экономического развития регионов.

Однако государственно-частное партнерство не должно ограничиться лишь набором этих инструментов. Необходимо создание максимально широкой линейки ГЧП-инструментов для того, чтобы любой инвестор мог найти способ участвовать в развитии транспортной инфраструктуры и получал от этого выгоду.

Прежде всего, хотел бы отметить необходимость создания специализированных хозяйствующих субъектов – государственных компаний транспортной инфраструктуры. В настоящее время в Министерстве транспорта разрабатываются проекты законодательных актов по созданию госкомпании «Автодор», которая займется модернизацией и развитием федеральной дорожной сети. Создание аналогичных инфраструктурных компаний возможно и в других отраслях транспорта. Мне кажется, что это шаги в правильном направлении, поскольку такие госкомпании существуют во многих странах с активно развивающейся транспортной инфраструктурой. С одной стороны, это системообразующие государственные структуры, проводящие общенациональную политику в своей сфере деятельности, а с другой – удобный партнер для частного бизнеса. Благодаря своему двойному статусу госкомпании отлично справляются с задачей организации ГЧП-проектов и тем самым способствуют максимально эффективному развитию транспортной инфраструктуры.

Однако, возможности ГЧП будут ограничены, если основным видом соглашений в этой сфере будут являться только концессии. Понятно, что в России не могут быть платными большая часть автомобильных дорог. Означает ли это, что бесплатные дороги должны строиться только по господрядам, без применения государственно-частного партнерства? Конечно, нет! Необходимы правовые основы регулирования иных соглашений в сфере ГЧП, использование всей палитры опробованных в мировой практике договорных инструментов. В настоящее время концепция правового регулирования разрабатывается Комитетом Госдумы по экономической политике и предпринимательству совместно с Министерством экономического развития России и рядом представителей экспертного сообщества.

ФСФР совместно с отраслевыми экспертами разрабатывает правовую базу для привлечения частных инвестиций для реализации инфраструктурных (в частности, транспортных) проектов через механизмы облигационных займов. Полагаю, что создание и активное продвижение в правоприменительную практику инфраструктурных облигаций создаст дополнительные возможности для бизнеса. Да, сейчас, казалось бы, не до новых финансовых инструментов – мировой финансовый кризис наблюдается практически по всему миру. Однако обратите внимание – инвесторы, избавляясь от высокорисковых ценных бумаг, с удовольствием вкладываются в особо надежные инструменты, в частности, в надежно обеспеченные облигации. Если мы сделаем инфраструктурные облигации такими же защищенными от финансовых потрясений, как казначейские обязательства, инвестиционный рынок их с благодарностью примет.

Необходимо совершенствовать и такой инструмент, как реализация долгосрочных федеральных целевых программ. В настоящее время ряд федеральных органов исполнительной власти прорабатывает возможность изменения механизма реализации ФЦП. Для улучшения повышения эффективности бюджетных инвестиций предполагается привлечь на конкурсной основе частные управляющие компании. Необходимо также унифицировать, сделать предсказуемой и прозрачной процедуру включения отдельного проекта в целевую программу, более четко прописать на законодательном уровне правила отбора проектов, получающих бюджетные инвестиции в рамках ФЦП и региональных программ. Главное достоинство Инвестфонда – проектный принцип финансирования и конкурсный отбор проектов. Эти принципы должны быть использованы и в целевых программах.

Серьезное внимание необходимо уделить сложным, комплексным проектам, таким как комплексное освоение территорий, создание производственно-промышленных кластеров, комплексная застройка в целях жилищного строительства. Ключевым элементом таких проектов является инфраструктурная составляющая и, прежде всего, транспортная. Их реализация позволяет обеспечить ускоренное развитие регионов, качественное улучшение условий жизни граждан. Однако на сегодняшний день отсутствует даже четкое законодательное определение, что такое комплексное освоение территорий, есть лишь краткое упоминание о нем в Земельном кодексе РФ. Полагаю, что для более широкого использования этого инструмента необходимо существенно расширить нормативную базу, дать четкое определение этого понятия, раскрыть, на каких условиях и через какие правовые механизмы государство готово поощрять освоение богатств нашей страны, развитие промышленности, создание новых городов с доступным жильем и достойной работой для наших граждан.

Предпринимаемые усилия получат должную поддержку со стороны законодательных органов власти. Уверен, что совместная работа всех ветвей власти, представителей делового и экспертного сообществ позволят кардинально улучшить положение дел в транспортной отрасли в самые ближайшие годы.

Однако для более активного применения ГЧП-инструментария в решении стратегической задачи – модернизации и развития российской транспортной системы необходимо устранить законодательные ограничения, препятствующие использованию действующих и созданию новых инструментов:

Необходимо, на наш взгляд, закрепить правила бюджетного инвестирования по линии Инвестфонда РФ на уровне федерального закона. Это позволит избежать противоречий между Бюджетным кодексом РФ и правилами Инвестфонда, которые в настоящее время закреплены в виде постановления Правительства РФ. В случае принятия специального закона приоритет будет иметь федеральный закон, поскольку он является специальным законодательным актом, имеющим приоритет над общими нормами, закрепленными в кодексе.

Кроме того, необходимо расширить правовое поле соглашений в сфере ГЧП, поскольку классической моделью концессионных соглашений (BOT), такие соглашения не ограничиваются. Необходимо также снять правовые ограничения, препятствующие заключению комплексных договоров на строительство (или реконструкцию), а также последующий ремонт и содержание объектов транспортной инфраструктуры в течение всего цикла эксплуатации таких объектов («контракты жизненного цикла»).

Государство в ГЧП-проекте дол­жен представлять один субъект. Необходимо расширить полномочия федеральных агентств, осуществляющих управление государственным имуществом в сфере транспорта, либо преобразовать их в специальные хозяйствующие субъекты с особым статусом, позволяющим вступать во взаимоотношения с частными инвесторами напрямую. Для частных инвесторов, желающих участвовать в ГЧП-проектах на транспорте, должна существовать система «одного окна», без необходимости проходить бесчисленные комиссии и согласования. Кроме того, государственные специальные хозяйствующие субъекты должны иметь практическую возможность привлекать ресурсы с финансовых рынков напрямую. Это означает, что их организационно-правовая и финансовая структура должна быть понятна для финансового мира, экспертного сообщества, должен быть учтен международный опыт функционирования национальных агентств, администраций и госкомпаний в сфере транспорта.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право