На главную Написать письмо

 

                         Теоретические основы государственно-частного партнерства

________________________________________

А. И. Татаркин, директор Института экономики Уральского отделения РАН, академик РАН

О. А. Романова, заведующая отделом Института экономики Уральского отделения РАН, профессор, доктор экономических наук

Ю. Г. Лаврикова, ученый секретарь Института экономики Уральского отделения РАН, доцент, кандидат экономических наук

 

Современный период экономического развития России характеризуется активной разработкой стратегий социально-экономического развития на долгосрочный период как страны в целом, так и ее отдельных регионов. При этом среди основных инструментов реализации стратегий регионального развития все более актуализируется использование частно-государственного партнерства (ЧГП) как стратегического ресурса устойчивого развития экономики и роста ее конкурентоспособности. Частно-государственное партнерство является относительно новым инструментом экономического развития. Поэтому представляется важным проанализировать условия возникновения частно-государственного партнерства, рассмотреть его экономическую сущность, концепцию, принципы и признаки. Целесообразно также выявить условия эффективного развития партнерства, рассмотреть опыт его реализации, в том числе в развитых и развивающихся странах.

Сотрудничество между государством и частным сектором имеет давнюю историю. Уже римское право предусматривало возможность предоставления частным лицам концессий на снабжение населения чистой водой, но почему особое внимание развитию частно-государственного партнерства (ЧГП) уделяется в настоящее время? Какова его экономическая основа, можно ли рассматривать ЧГП как экономическую категорию, каковы принципы и признаки данного вида партнерства?

Представляется, что возросший интерес к ЧГП является закономерным итогом экономической эволюции как результата борьбы за экономическую власть между отдельными людьми и разнообразными группами. Поскольку основной движущей силой экономического развития является присущая людям воля к власти, то развитие мировой экономики стимулируется постоянной борьбой между государством и рынком, то есть между группами лиц, опирающихся в своей борьбе за экономическую власть на эти два института1. Такой подход формируется на базе теории экономической власти. В рамках данной теории существует неоднозначное отношение к власти. С одной стороны, власть включается в предмет экономического анализа и рассматривается как фактор, оказывающий серьезное влияние на хозяйственную жизнь общества (представители марксистской школы, традиционного институционализма и т. д.). С другой стороны существуют экономические концепции, отрицающие значение понятия «власть» для экономического анализа (mainstream economics, неоавстрийская школа и т. д.). Власть рассматривается только как отклонение от естественного состояния экономической системы, вызванное внешними для экономики факторами.

Кто, над кем (чем), в каких пределах, какими методами и ради достижения каких целей должен властвовать в экономической жизни общества? Заслуживает внимания известное высказывание Б. Расселла: «Экономика как отдельная наука не реалистична и ведет по неправильному пути, если рассматривать ее как руководство к действию. Есть только один базис – самый важный – и кроется он в более широкой науке, науке о власти»2. Такая ситуация предопределяет необходимость создания теории экономической власти или, как утверждают некоторые авторы, в более широком смысле – экономической теории, основанной на власти (power-based economic theory). Однако для формирования такой теории, с учетом междисциплинарного характера феномена власти, необходимо объединение усилий экономистов, социологов и специалистов в области права.

Особое значение приобретает теория власти для объяснения процессов в переходных экономиках. Когда экономическая система подвергается достаточно глубоким преобразованиям в относительно короткий период времени, то на первый план могут выходить такие ее черты и свойства, которые менее заметны в стабильных экономических системах. Именно такой проблемой является проблема экономической власти, которая превратилась в одну из центральных в переходной экономике. Главная проблема, с которой столкнулась переходная экономика, – это отсутствие общественно необходимого порядка власти, что проявляется, с одной стороны, в наличии избытка частной экономической власти, с другой – в недостатке эффективной публичной власти. «И избыточная и недостаточная власть равно приводят к ужасным социальным последствиям»3. Экономическая власть достигается соединением следующих пяти элементов4:

- финансовой мощи,

- информационного влияния,

- детальным организационно-экономическим регламентом (поряд­ком),

- коалиционной силы, связи с государством,

- наличием средств силового дав­ления.

Полноценная власть достигается только при рациональном сочетании всех шести факторов, а реальная власть определяется тем фактором, который у данного лица находится в дефиците.

Важнейшую роль экономическая власть играет в процессах глобализации и транснационализации. ТНК обеспечивают порядка одной пятой мирового ВВП. В России ТНК становятся все более значимой экономической силой. Общемировая тенденция укрепления ТНК привела к тому, что по своей экономической мощи эти компании стали сопоставимыми с независимыми государствами. В начале ХХI века по объему добавленной стоимости из 100 самых крупных «экономических систем» 29 были ТНК и 71 – независимыми государствами5.

Таким образом, существуют две наиболее значимые экономические системы – государство и частный бизнес, в данном случае в лице ТНК. Они не только соперничают за экономическое влияние и экономическую власть, что стимулирует развитие мировой экономики, но и в интересах повышения конечной результативности призваны более тесно сотрудничать. Такие тенденции к сотрудничеству и определяют раз­витие современной экономики. В теории конкурентных преимуществ на смену традиционной конкуренции пришла так называемая «соконкуренция», в теории экономической власти – все большее значение приобретают различного рода альянсы, союзы, партнерства и т. д. Эта ситуация предопределила совершенно особое качество взаимодействия бизнеса и власти, которое сейчас характеризуется как взаимовыгодное партнерство. Оно выходит за рамки простого использования властными структурами возможностей предпринимателей для реализации общественно значимых целей.

Форма взаимодействия государства и бизнеса, известная как частно-государственное партнерство (ЧГП, Public-Private Partnership), зародилась в начале 1990‑х гг. в Великобритании, когда на смену традиционному взаимодействию заказчика (государства) и подрядчика (бизнеса), пришла модель, называемая частная финансовая инициатива (Private Finance Initiative). В этот период в Англии был принят закон о «частной финансовой инициативе», который облегчал частным структурам «вхождение» в сектор общественных услуг посредством четкого определения рамочных условий. В соответствии с этой моделью государство лишь заказывало, но не оплачивало бизнесу те или иные капиталоемкие объекты. После окончания работ объект брался государством в долгосрочную аренду при условии, что подрядчик продолжал обеспечивать его эксплуатацию. То есть инвестиции возвращались бизнесу за счет арендных платежей. После окончания срока аренды объект передавался государству по символической стоимости, а иногда и бесплатно.

Первоначально в рамках ЧГП реализовывались проекты, главным образом, в инфраструктурных отраслях. Постепенно такие правоотношения стали распространяться и на отдельные масштабные проекты – от оказания общественных услуг до проведения НИОКР и внедрения инноваций. Представляется правомерной точка зрения, в соответствии с которой ЧГП целесообразно рассматривать как самостоятельную экономическую категорию6. Однако определения частно-государственного партнерства имеют различные нюансы, в зависимости от принятого тем или иным автором методологического подхода.

Существующие определения партнерства можно, по нашему мнению, сгруппировать следующим образом:

ЧГП – это институциональный и организационный взаимовыгодный альянс между государством и бизнесом в целях реализации особо значимых проектов7. Эффективность такого альянса обеспечивается не столько совместным финансированием проектов, сколько наиболее полным использованием уникальных возможностей каждого из двух участников проекта и сокращением рисков. Государство, вступая в союз с бизнесом, получает не только снижение нагрузки на бюджет, но и более гибкую, действенную систему управления проектом, стратегически обоснованную идеологию законодательного регулирования, а бизнес – определенный набор правовых, организационных и кредитных гарантий и преференций.

ЧГП – это формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая под определенные задачи и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон8.

ЧГП – это любые официальные отношения или договоренности на фиксированный (срочный) период времени, между государственными и частными участниками, в котором обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы: деньги, персонал, оборудование и информацию для достижения конкретных задач в определенной области науки, технологии и инновации9.

Если использовать методологический подход, связанный с оценкой частно-государственного партнерства с позиции перераспределения правомочий собственности, то можно отметить три определения партнерства:

ЧГП трактуется как косвенная и плавная приватизация, основанная на широком участии частных компаний в реализации правомочий собственности, передаваемых им в рамках проектов от государства (финансирования, проектирование, строительство и т. д.);

ЧГП рассматривается как свое­образный «третий путь», со­от­ветст­венно, правительство использует разные формы обеспеченности населения публичными благами. В результате партнерство занимает и осваивает нишу в приграничной сфере государственного и частного секторов экономики.

ЧГП представляет собой особую, но полноценную замену приватизационных программ, позволяющую реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с другой. При этом в отличие от приватизации в партнерствах право собственности сохраняется за государством. Но в рамках государственной собственности происходят существенные институциональные преобразования, позволяющие расширить участие частного бизнеса в реализации проектов. Оставаясь собственником, государство сохраняет за собой определенную степень хозяйственной активности.

Анализ приведенных выше определений ЧГП позволяет выделить характерные особенности этого явления:

- стороны партнерства должны быть представлены как государственным, так и частным сектором экономики;

- взаимоотношения сторон ЧГП должны быть зафиксированы в официальных документах (договорах, контрактах и др.);

- взаимоотношения сторон ЧГП должны носить партнерский, то есть равноправный характер;

- стороны ЧГП должны иметь общие цели и задачи, нацеленные на реализацию государственного интереса;

- стороны ЧГП должны объединить свои вклады для достижения общих целей;

- стороны ЧГП должны распределять между собой расходы и риски, а также совместно участвовать в использовании полученных результатов10.

При этом необходимо учитывать, что в настоящее время единого определения, а соответственно и понимания ЧГП даже в тех странах, где оно развивается достаточно успешно, до сих пор не сложилось. Поэтому мы говорим лишь об имеющихся подходах к определению данного института общественных отношений, имея в виду, что в каждой стране существует определенная специфика в трактовке указанного понятия. Разнообразие видов, форм и сфер применения ЧГП делают его универсальным механизмом для решения целого ряда долгосрочных задач – от создания и развития инфраструктуры до разработки и адаптации новых перспективных технологий.

Концепция партнерства государственного и частного секторов, в соответствии с анализом многочисленных публикаций по данной проблеме, предполагает развитие законодательной базы и использования новых правовых институтов в виде определенных договорных отношений, регулирующих их сотрудничество с целью оказания общественных услуг, создания или модернизации инфраструктуры, развития других сфер, затрагивающих общенациональные интересы.

Основной принцип концепции ЧГП состоит в государственном определении перечня услуг и объектов инфраструктуры, необходимых для развития, а частные инвесторы выдвигают предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства.

Основным признаком ЧГП является участие в публично-частной кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости. Процесс создания добавленной стоимости в значительной степени ориентируется на степень перераспределения задач и рисков между государственным и частным партнерами. При этом возникает синергетический потенциал партнерства за счет принятия на себя каждым партнером тех задач и ответственности, которые он может обеспечить с лучшим качеством и эффективностью.

Основные черты ЧГП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса, могут быть сведены к следующему:

достаточно длительные сроки соглашений о партнерстве (обычно от 10 до 20 и более лет, в случае концессии до 50 лет). Временная ограниченность четко соблюдается: проекты создаются под конкретный объект, который должен быть завершен к определенному сроку;

специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное инвестирование нескольких участников;

реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между потенциальными участниками;

специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство определяет цели проекта с позиций интересов общества и регулирует стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов;

частный партнер осуществляет оперативную деятельность на разных стадиях проекта, – от разработки, финансирования, строительства и эксплуатации до управления, реализации услуг потребителям;

разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон11.

Представляется, однако, что наиболее важным моментом, отличающим развивающиеся отношения ЧГП от традиционных, является то, что ЧГП:

- создает базовые модели финанси­рования,

- трансформирует отношения собственности посредством перераспределения полномочий,

- формирует новые методы и механизмы управления.

Методы разработки и реализации проектов ЧГП могут рассматриваться как развитие классических методов и процедур проектного финансирования.

Принципиально важными для эффективного взаимодействия между государством и частным бизнесом являются вопросы перераспределения правомочий собственности. Крайние варианты ЧГП представляют собой простые контрактные отношения (контракты на работы и услуги) с полным сохранением каждым партнером всех правомочий собственности, с одной стороны, и полную приватизацию, то есть полную передачу прав собственности от государства к частному предпринимателю, с другой. Между этими полюсами расположено множество возможных вариантов и форм государственно-частных партнерских отношений, базирующихся на различной степени переуступки правомочий собственника от государства частному предпринимателю на срок и на условиях, предусмотренных соответствующим партнерским соглашением.

Однозначных решений по разным странам с позиции формирования определенных методов управления не существует. Контрольные и регулирующие функции в сфере ЧГП от имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. В развитых странах госрегулирование партнерских отношений с бизнесом организовано по крупным межотраслевым комплексам и специальные агентские структуры по регулированию партнерских отношений, как правило, не создаются.

В Великобритании появилась специальная новая область экономической деятельности, называемая «государственными, гражданскими контрактами и концессиями»12. В рамках этой деятельности госчиновники выступают не только в роли разработчиков правил и норм поведения, но и в роли своеобразных бизнесменов-покупателей услуг частного сектора.

В странах ЕС проблемами содействия, финансирования и мониторинга ЧГП занимается ряд генеральных дирекций под эгидой комиссии ЕС. Поддержкой проектов ЧГП занимаются структуры Европейского банка реконструкции и развития, а также европейская группа Всемирного банка, в том числе Международная финансовая корпорация, специализирующаяся на поддержке частных инициатив. В ФРГ участники проектов ЧГП могут рассчитывать на такие инструменты поддержки со стороны федеральной власти, как вспомогательное финансирование в форме субвенций, целевые дотации или гранты, механизмы переуступки требований.

Цели государства и бизнеса ЧГП. Каждая из сторон партнерства имеет собственные цели, решает свои конкретные задачи, имеет различную мотивацию. Интересы государства и бизнеса могут не только не совпадать, но и быть противоречивыми. Поэтому заключению договора о партнерстве должны предшествовать переговоры сторон по согласованию интересов и корректировке целей проектов.

Основной целью государства при выполнении проектов ЧГП является увеличение добавленной стоимости посредством увеличения технологических переделов для оказания общественных услуг и их удешевления, расширение возможностей частного бизнеса в сфере производства услуг за счет использования им прогрессивного менеджмента, возможности повышения инновационной активности. Кроме того, в качестве цели государства может быть рассмотрена эффективная передача частному партнеру рисков, связанных с планированием, строительством, финансированием и управлением текущей деятельностью объекта. Важной целью государства является также увеличение бюджетных доходов, получаемых от реализации проекта. Бюджетные доходы могут также возрасти в связи с получением косвенных эффектов за счет оживления конъюнктуры и роста инвестиционной привлекательности регионов.

Цели частного бизнеса определяются стремлением стабильно получать и увеличивать прибыль, причем значение для предпринимателей имеет не просто размер прибыли, а устойчивость получения доходов от проекта.

Можно отметить, что систематизация опыта по развитию ЧГП в разных странах позволила выявить важнейшие факторы успеха, позволяющие реализовать преимущества проектов ЧГП:

наличие политической и институциональной основы поддержки проектов ГЧП (запрашиваемая частными инвесторами премия за риск будет ниже, если гарантирована последовательная политика государства);

стабильная политико-правовая среда (обычно ЧГП построено на сложных правовых и договорных отношениях, в которых участвует множество сторон, что приводит к большому росту трансакционных издержек). Для снижения этих затрат необходимо создание общей системы правил, содержащих типовые договоры и упрощение правовой системы в целом. В Великобритании практикуется использование образцов договоров, предлагаемых государством, которые требуют лишь согласования отдельных параметров;

справедливое распределение возможностей и рисков, которое изменяется в зависимости от сектора экономики, состояния и формы рынка и местных рамочных условий. Если частный инвестор несет большую часть рисков по проекту, то государство имеет ограниченное право вмешиваться в выполнение проекта или только контролирует его;

прозрачное распределение госзаказов правительством призвано предусматривать создание для партнеров стимулов, побуждающих их участвовать в оптимизации проекта. Выгоды от этого распределяются между партнерами;

возможность точного подсчета издержек и выгод от проекта с разработкой реалистичных сценариев будущих денежных потоков для оценки потенциала проекта с целью покрытия инвестиционных затрат;

создание благоприятного образа ЧГП путем распространения адекватной информации о партнерстве для формирования благоприятного образа ЧГП у лиц, принимающих решения о госинвестициях.

Отмеченные факторы успеха позволяют констатировать значимость регулирующей деятельности государства в сфере партнерства с частным бизнесом. Она проявляется в следующем:

государство вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом и публичной властью;

государство формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов;

занимается организацией и уп­рав­лением ЧГП, разрабатывает формы и методы, конкретные механизмы партнерства.

Важно обратить внимание на один очень важный момент, который обязательно должен быть учтен при формировании концепции развития ЧГП в нашей стране. Во всем мире отношения государства и частного бизнеса не развивались стихийно, а были вписаны в общие процессы децентрализации экономической власти. Они предопределяли передачу ряда публичных полномочий с центрального на местный уровень, сочетались с частичной приватизацией некоторых функций государства.

Существенное значение для уточнения принципиальных положений формирования концепции развития ЧГП имеет уточнение вклада партнеров. Основным вкладом со стороны бизнеса являются финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т. д. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками.

Со стороны государства в проектах ЧГП реализуются правомочия собственника, возможность предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, а также возможность получения определенных объемов финансовых ресурсов. В рамках ЧГП государство получает более благоприятную возможность исполнения своих основных функций – контроля, регулирования, соблюдения общественных интересов. Кроме того, неизбежные предпринимательские риски перераспределяются в сторону бизнеса. Государство сохраняет за собой основные рычаги регулирования и контроля, в том числе тарифную политику, контроль за безопасностью, контроль за экологичностью, контроль за качеством обслуживания пользователей.

Общественная значимость ЧГП заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг.

Развитие отношений государства и частного бизнеса характеризуются тем, что они успешно могут быть реализованы не только на федеральном уровне, но и распространяются на более низкие уровни общественной системы – на уровень регионов и местных органов власти. Это связано с перераспределением финансовых потоков в пользу конкретных территорий, а также с целесообразностью расширения круга лиц и организаций, заинтересованных в реализации соответствующих программ. Кроме того, именно региональный уровень в современных условиях в значительной мере предопределяет успешность реализации общегосударственной стратегии социально-экономического развития. Частно-государственное партнерство в значительной мере может способствовать преодолению системного кризиса, реструктуризации региональной экономики и обеспечению ее устойчивого социально-экономического развития.

 

_____________________________________

       1 Мовсесян А. Г. Иррационально-эволюционный подход к развитию мировой экономики / Вестн. Моск. ун-та. Сер. 6. Экономика. 2001. № 3 С. 73.
       2 Russell B. Power. London and New York, Routledyge, 2000, p. 92
       3 Тоффлер Э. Метаморфозы власти. М.: ООО «Издательство АСТ», 2001. С. 577.
       4 Мовсесян А. Г. Иррационально-эволюционный подход к развитию мировой экономики / Вестн. Моск. ун-та. Сер. 6. Экономика. 2001. № 3 (с. 72–80) С. 73.
       5 Либман А., Хейфец Б. Экономическая власть и стратегии российских ТНК на постсоветском пространстве / Общество и экономика, 2006., № 11–12 (с. 152–165) С. 154.
       6 www.imepi-eurasia.ru/baner/docladD/docP.3
       7 Там же P.4.
       8 www.imepi-eurasia.ru/baner/docladD/docP.6
       9 www.ipr.inage.ru/ppp/cacestuty/Framework_Paper.ru
      10 Мазуренко С. Н. Вопросы государственно-частного партнерства в инновационной сфере. www.ifti.ru/File/mazurenko_form.doc
      11 Государство и бизнес: институциональные аспекты. М.: ИМЭМО РАН, 2006, с. 40.
      12 Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005, С. 81.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право