На главную Написать письмо

 

Государственно-частное партнерство при освоении ресурсов недр Восточной Сибири

______________________________________________________

А. А. Попов, заведующий лабораторией правового обеспечения недропользования Федерального государственного унитарного предприятия «Сибирский научно‑исследовательский институт геологии, геофизики и минерального сырья»

 

Восточные регионы (Сибирский и Дальневосточный федеральные округа), занимая значительную часть территории России (66,4 % от территории страны), характеризуются крайне низкой плотностью населения (1,6 чел. / км при общем населении территории в 26,04 млн человек, что составляет 18,34 % населения России). Малая заселенность и продолжающийся отток населения отрицательно влияют на развитие экономики региона. Вместе с тем Восточная Сибирь и Дальний Восток располагают значительными запасами ценных полезных ископаемых, в том числе нефти и газа, которые могут стать основой для серьезных экономических преобразований.

Кроме того, следует учитывать, что в первой половине XXI столетия индустриально развитые страны Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) – Япония, Республика Корея и Китай – будут испытывать растущую зависимость от привозных источников сырья, прежде всего углеводородного. Можно с большой вероятностью предположить, что недавние события в мировой экономике несколько понизят интенсивность развития АТР, но не остановят.

Комплексное освоение углеводородных ресурсов региона и выход на энергетические рынки стран АТР могут быть использованы для закрепления позиций России в данном стратегически важном регионе мира, а растущая востребованность топливно-энергетических ресурсов восточных регионов России становится мощным инструментом внешней политики государства.

До последнего времени развитие топливно-энергетического комплекса восточных регионов основывалось на угольной промышленности и гидроэнергетике. Нарушение сложившихся межрегиональных экономических связей в 90‑е годы XX в. и рост уровня транспортных тарифов привели к хроническим энергетическим кризисам, несмотря на наличие собственных богатейших запасов энергоносителей.

Нефтегазовая промышленность в регионе пока не получила значительного развития, хотя только газовый потенциал Восточной Сибири и Дальнего Востока, по оценкам специалистов Газпрома, составляет 30 % от общего газового потенциала России.

В отличие от Западно-Сибирского региона и Европейской части страны, где действует Единая система газоснабжения России и система нефтепроводов, на территории Восточной Сибири и Дальнего Востока газовая инфраструктура практически отсутствует.

Представляется, что в условиях сложившейся на сегодняшний день экономической конъюнктуры высокого спроса на углеводородное сырье и другие полезные ископаемые, рыночных механизмов российской экономики особенно актуальной темой является взаимовыгодное партнерское взаимодействие государства и бизнеса при реализации долгосрочных программ экономического развития.

Можно считать общепризнанным среди ученых-правоведов и практиков мнение о том, что помимо своих исключительных специальных, присущих только ему функций (организация и осуществление власти, государственного управления, функции обороны, социальной защиты населения и т. п.) государству присущи и общеэкономические функции, которые не являются специфическими для государства, т. к. они присущи любому субъекту гражданского права.

Прежде всего, это участие в экономических отношениях предпринимательского характера. Для государства такое участие производно от специальных функций, поскольку все остальные функции представляют собой затратную деятельность государства. Очевидно, что покрыть расходы на выполнение этих функций можно двумя путями: во‑первых, разложить эти расходы на всех граждан и юридических лиц в форме обязанности уплачивать налоги, пошлины, сборы и т. п., а во‑вторых, покрывать расходы за счет доходов от собственной предпринимательской (инвестиционной) деятельности. Если с позиций специальных первоначальных функций государства можно достаточно четко юридически определить границы содержания правоспособности государства, то границы его правосубъектности как предпринимателя несколько размыты. В любом случае участие государства в предпринимательской деятельности может быть оправдано исключительными обстоятельствами, например, недостаточностью иных источников формирования доходной части государственного бюджета (хотя здесь мы упираемся в проблему эффективности соответствующих механизмов) или принятием на себя бремени временной дотационной подпитки убыточных, но общественно необходимых отраслей народного хозяйства через государственные предприятия (правда, здесь государство можно рассматривать как предпринимателя лишь условно), либо ведением такой деятельности на базе имущества, изъятого из гражданского оборота (ограниченного в обороте).

Государственно-частное партнерство (ГЧП) в современной России становится не только реальным механизмом взаимодействия органов государственного управления, предприятий государственного сектора и частного бизнеса, но важнейшим инструментом регулирования экономического развития в отдельных регионах или отраслях.

Необходимость ГЧП вызвана тем, что при реализации крупномасштабных экономических проектов в обычном административно-управленческом режиме у государства оказывается недостаточно финансовых (бюджетных) и управленческих ресурсов для управления экономическим развитием, а у бизнеса нет достаточных гарантий в возврате вложенных средств, особенно финансируемых в долгосрочные проекты. Механизм ГЧП позволяет существенно расширить источники финансирования проектов, сократить сроки строительства и реконструкции объектов, повысить производительность труда персонала, снизить инвестиционные и эксплуатационные затраты в государственном секторе.

Несмотря на то, что термин ГЧП сегодня не имеет однозначного толкования, накоплен огромный опыт использования различных форм взаимодействия государства и бизнеса в странах с различным государственным устройством, с разной степенью развитости экономики и законодательства. Анализ показывает, что современные формы партнерства имеют следующие ключевые характеристики:

- сторонами ГЧП являются государство (в лице уполномоченных органов исполнительной власти) и частный бизнес;

- взаимодействие сторон в ГЧП закрепляется на официальной, юридической основе (соглашения, договоры, контракты и т. п.);

- взаимодействие сторон ГЧП имеет действительно партнерский, равноправный характер, исключает административное («командное») воздействие на бизнес-структуры, позволяет соблюдать паритет, баланс обоюдных интересов;

- ГЧП имеет четко выраженную публичную направленность (его главная цель – удовлетворение общественного интереса множества различных социальных групп (публичных интересов отдельной территории, региона в целом);

- в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон;

- финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах.

Существует множество классификаций форм партнерства государства и частного сектора. В качестве основных критериев при классификациях выступают отношения собственности, степень участия государства, формы финансирования и управления.

К основным и наиболее часто встречаемым формам партнерства обычно относят: концессии и соглашения о разделе продукции, софинансирование проектов, совместные предприятия (с участием государства), контракты на оказание услуг от имени государства.

Сферы распространения ГЧП достаточно разнообразны, но, в первую очередь, это стратегические отрасли с традиционной монополией государства (недропользование и электроэнергетика), отрасли инфраструктуры, объекты культуры, памятники истории и т. п. Как правило, государство не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом (исключать его из оборота, ограничивать в обороте и оставаться собственником), либо над определенным целевым характером его использования.

В России созрели экономические предпосылки для объединения усилий государства и частного сектора в форме ГЧП: в последнее десятилетие заложены основы нормативно-правовой и институциональной среды для реализации проектов в рамках ГЧП (в том числе, и на региональном уровне); созданы практически все инвестиционные инструменты ГЧП, применяемые в развитых странах; определены приоритетные сферы для реализации проектов на основе ГЧП (транспорт, ЖКХ, социальная сфера); бизнес проявляет интерес к ГЧП (особенно к проектам на транспорте и в ЖКХ).

Вместе с тем, развитие ГЧП в России имеет свои особенности и требует решения ряда задач. Даже в развитых странах выработка адекватных моделей заняла годы. Зарубежный опыт дает возможность России, избежав экономического экспериментирования, выбрать и применить на практике лучшие решения и модели, а также избежать повторения наиболее типичных ошибок.

Развитие ГЧП должно происходить исходя из следующих основополагающих принципов:

1. Должна быть ясно выраженная политическая воля и эффективная координация действий со стороны государства, согласованные действия государственных органов при разработке и реализации проектов. Сегодня в России каждое министерство пытается курировать свои проекты и создавать собственные программы. Фактически, сейчас функции управления ГЧП возложены на МЭРТ (принимает заявки на финансирование проектов из Инвестиционного фонда) и на Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (анализ и экспертиза проектов). После утверждения проекта финансирование осуществляется через Минфин. Значимые инструменты государственной политики в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации находятся в ведении Минрегиона.

2. Реализация проектов на основе ГЧП должна быть хорошо подготовлена (законодательно, организационно, кадровым потенциалом). Как правило, современное партнерство построено на сложных правовых и договорных отношениях, в которых участвует множество сторон. В такой ситуации требуется создание внятной системы правил (включая типовые договоры (контракты) взаимоотношений государственных органов и бизнес-структур. Реализацией проектов ГЧП должны заниматься управленцы наиболее высокого профессионального уровня. Надо учитывать, что бизнес (особенно крупный) зачастую обладает самыми квалифицированными кадрами.

3. Принципиальным вопросом в применении механизмов ГЧП является выбор взаимоприемлемых форм партнерства между государством и бизнесом. На практике выбор формы партнерства зависит от того, в какой сфере осуществляется проект. Для определенных ситуаций проект может успешно реализоваться в рамках СП с участием государства и частных инвесторов; модель концессии будет предпочтительней в тех сферах, для которых характерен длительный срок реализации проектов, и в тех случаях, когда передача прав собственности исключается по политическим или правовым соображениям и т. д.

4. Ключевым моментом взаимодействия государства и бизнеса является согласование целей и интересов каждой из сторон. Если в рамках партнерства удается обеспечить баланс интересов, то государство и бизнес могут получать более высокие выгоды, нежели при самостоятельном инвестировании. В российских условиях пока сложно найти форму, обеспечивающую необходимый баланс интересов. Проблема, на наш взгляд, заключается в излишне политизированном подходе государства к решению экономических вопросов, в том числе вопроса взаимоотношений с частным бизнесом.

5. Особое внимание должно быть уделено определению направлений наиболее рационального использования концепции ГЧП и проработке проблем экономической эффективности конкретных проектов.

6. Ставку на развитие ГЧП должен делать не только федеральный центр, но и регионы-субъекты Федерации. Первые шаги в этом направлении уже сделаны – однозначна ориентация на механизмы ГЧП при определении стратегий развития многих регионов (в их числе – Красноярский край, Иркутская область, Республика Саха).

На основе вышеизложенного следует сделать вывод о том, что эффективная политика комплексного освоения месторождений углеводородного сырья Восточной Сибири и Республики Саха (Якутия) невозможна без налаженного взаимодействия бизнеса и государства в лице федеральных и региональных структур.

Это взаимодействие должно быть стратегически ориентировано, то есть должны быть согласованы и скоординированы цели, объединены усилия, приняты правила о разделении ответственности и рисков. При этом необходимо учитывать, что в настоящее время имеют место серьезные проблемы развития ГЧП в России: нестабильность условий развития и хозяйствования, низкая степень предсказуемости государственной политики на перспективу, политические риски, связанные с возможной сменой экономического курса и приоритетов; отсутствие развитой системы стратегического планирования (на федеральном уровне и в регионах); отсутствие стратегий долгосрочного развития у бизнеса (или нежелание раскрывать имеющиеся корпоративные стратегии); слабое законодательно-нормативное обеспечение реализации проектов на основе государственно-частного партнерства; недостаток практического опыта реализации проектов на основе ГЧП в современных российских условиях; забюрократизированное принятие экономических решений федеральными органами исполнительной власти (в т. ч. плохо отлаженное межведомственное взаимодействие).

Существуют также специфические проблемы, характерные для сферы недропользования, в том числе – для развития и функционирования нефтегазового сектора экономики. Эффективное освоение новых нефтегазовых провинций сдерживается отсутствием гибкой системы регулирования нефтегазового сектора. Формирование такой системы должно быть направлено на привлечение инвестиций в новые нефтегазовые провинции с учетом повышенных рисков и издержек инвесторов1. При этом особый интерес представляют специальное законодательство и опыт стимулирования добычи нефти и газа за рубежом, в том числе на региональном уровне: использование гибких механизмов применительно к налогу на добычу; учет всех издержек на геологоразведочные работы (включая продуктивные и «сухие» скважины) в себестоимости добываемой продукции при определении налога на прибыль; введение инвестиционной льготы по налогу на прибыль.

Значительная роль прямого участия государства при реализации нефтегазовых проектов в современных условиях в сочетании с неадекватной политикой в сфере регулирования создает повышенные риски для компаний-недропользователей и значительно повышает издержки реализации нефтегазовых проектов. В то же время, очевидно, что нельзя обойтись без участия государства при изучении потенциала территории, в опережающем развитии фундаментальных исследований и системы подготовки кадров для реализации новых проектов в новых сложных условиях; в решении проблем компенсация непредвиденных рисков компаниям, осуществляющим проекты по поискам и разведке углеводородов за счет собственных или привлеченных средств2; при реализации крупных уникальных проектов, связанных с освоением территории.

По нашему мнению, на первоначальных этапах изучения, поисков, разведки и освоения углеводородов государство должно:

- содействовать накоплению зна­ний о ресурсном потенциале территории;

- формировать политику, ориентированную на уменьшение геологического и технологического риска для компаний-недропользователей;

- содействовать инновационной деятельности компаний;

- стимулировать участие в работах по изучению, поискам, разведке и освоению углеводородов компаний самого различного типа – интегрированных, неинтегрированных, региональных и трансрегиональных;

- формировать такой фискальный механизм, который компенсировал бы повышенный риск высокой доходностью операций.

Для решения этих задач необходимо формирование правовых и организационных механизмов совместного участия государства и компаний в подобных проектах. Правовые механизмы должны обеспечивать:

- предоставление преимущественных прав на добычу полезных ископаемых компаниям, открывшим месторождения и проводившим поиск и разведку за счет собственных средств;

- создание возможностей для работы малых и средних компаний;

- подкрепление статуса оператора проекта и / или проектов системой нормативно-правовых актов, обеспечивающих его эффективную деятельность.

В организационной сфере тре­буются:

- стимулирование и развитие сектора малых и средних компаний на стадиях изучения, поиска и разведки в рамках осуществления реальной / эффективной антимонопольной / антиолигопольной политики;

- обеспечение доступа всех типов компаний к инфраструктуре (к промысловым трубопроводам, мощностям по первичной подготовке / очистке нефти, принадлежащим вертикально-интегрированным компаниям);

- стимулирование развития компаний сервисного сектора и создание конкурентной среды в его рамках.

Серьезные преграды в реализации проектов на основе ГЧП может создать монополизм в минерально-сырьевом комплексе. Необходимо создание равных условий функционирования в нефтегазовом секторе для различных типов компаний, в независимости от их организационно-правовой формы.

Перечень проблем и неопределенностей возрастает, если речь идет о слаборазвитых районах с невысокой степенью изученности территории, с низкими показателями заселённости и практически отсутствием инфраструктуры. Что касается распределения сфер ответственности и рисков между государством и бизнесом, то основная идея должна быть следующей – каждый из участников должен делать и отвечать за то, что у него лучше получается.

Основные усилия и финансовое участие государства требуются: в развитии общехозяйственной инфраструктуры территорий (как необходимое условие доступа к месторождениям полезных ископаемых и сокращения издержек по освоению; при выполнении прогнозно-поисковых и поисково-оценочных работах для снижения для компаний-недропользователей геологических рисков на ранних стадиях изучения территорий; в страховании инвестиционных рисков и предоставлении государственных гарантий; в прямом финансировании инвестиций по проектам, имеющим государственное значение и способствующих комплексному социально-экономическому развитию территорий.

Учитывая специфику и особенность Восточной Сибири, основными формами финансирования ранних стадий выполнения геологоразведочных работ (ГРР) могут быть сервисные контракты (выполнение подрядных работ сервисными компаниями в рамках выполнения государственной программы работ за счет средств государственного бюджета) и риск-контракты (финансирование работ частными компаниями за счет собственных или привлеченных средств). Риск-контракты могут быть успешно реализованы только в случае, если будут обеспечены, как минимум:

- продажа полученной в ходе выполнения ГРР на ранних стадиях информации;

- компенсация издержек и получение приемлемой платы за риск;

- процедуры закрепления прав пользования недрами для выпол­нения следующих этапов ГРР и в последующем – освоения и добычи.

На практике в формировании партнерских отношений между государством и бизнесом при освоении минерально-сырьевых ресурсов восточных регионов страны принципиально важное значение имеют 4 вопроса:

1) сфера распределения ответственности и рисков, т. е. за что должно отвечать государство, а за что – частный бизнес;

2) отбор проектов (и определение критериев такового отбора) для реализации совместными усилиями;

3) координация проектов, осуществляемых разными компаниями (операторами и инвесторами), с целью комплексного освоения ресурсов и развития территорий;

4) выбор взаимоприемлемых форм партнерства с учетом условий конкретных проектов и возможностей, предоставленных действующим законодательством (в особенности по участию в проектах иностранных инвесторов).

В качестве главного критерия при отборе проектов для осуществления на основе партнерства следует рассматривать их соответствие внутри- и внешнеполитическим целям и задачам государства. При этом в непосредственно практическом плане решение данного вопроса связано с организацией и проведением экспертизы проектов, которая должна учитывать не только бюджетно-финансовую эффективность, но и другие количественные и качественные параметры (привлекательность рынков сбыта продукции с точки зрения интересов национальной экономики; степень технологической инновационности и возможности привлечения российских подрядчиков и поставщиков; комплексный характер проектов в контексте общего экономического развития территорий; рост занятости населения и возможности решения социальных проблем регионов и проч.).

Вопрос координации проектов, осуществляемых разными компаниями, в практическом плане является наиболее слабо проработанным. Из числа «цивилизованных» методов решения в арсенале государства на сегодня есть только инструменты лицензионной политики, т. е. формирование определенных приоритетов и очередности предоставления прав на пользование недрами (через систему лицензирования) по различным участкам и месторождениям. Но этот инструмент не работает, что хорошо видно на примере нефтегазовых проектов Восточной Сибири, в случае одновременного освоения множества участков в новых добывающих районах. Более рациональный подход, учитывающий интересы недропользователей (особенно, если это небольшие компании), видится в разработке генеральных или комплексных схем специализированного инфраструктурного обустройства территорий, а их практическая реализация может осуществляться путем создания консорциумов из компаний-недропользователей с соответствующим долевым финансированием инвестиций.

 

________________________________

       1 Методики, применяемые экономистами при оценке экономической эффективности нефтегазовых проектов, относят новые регионы освоения Восточной Сибири к территориям наиболее высоких геологических и географо-экономических рисков, для которых общая надбавка за риск составляет 15–25 %. См.: Геолого-экономическая и стоимостная оценка месторождений и участков недр, содержащих запасы и ресурсы нефти и газа [Текст] / Герт  А. А., Супрунчик Н. А., Немова О. Г., Волкова К. Н.. – Новосибирск: СНИИГГиМС, 2007. – С. 85.
       2 См. подробнее: Ампилов А. Ю., Герт А. А. Экономическая геология. – М.: Геоинформмарк, 2006. – С. 180–226.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право