На главную Написать письмо

 

             Государственно-частное партнерство: правовая форма и социально-экономическое содержание 

___________________________________________________

О. Б. Франц, старший научный сотрудник Института экономики Уральского отделения РАН, кандидат экономических наук

 

Понятие «государственно-частное партнерство» сегодня становится одной из правовых категорией. Значительное количество правовых актов ориентирует органы государственной власти на использование принципов, механизмов или инструментов государственно-частного партнерства1 (далее – ГЧП). Более того, делаются попытки применить это понятие для характеристики конкретной организационно-правовой формы деятельности2.

При этом единые представления о социально-экономическом содержании понятия, о целях и пределах его применения в практике государственного управления пока отсутствуют.

В связи с этим не может быть адекватно определена и правовая форма понятия ГЧП. Необходимость определения правовой формы обусловлена публичным характером государственного управления общественными ресурсами. Поскольку основным инструментом управления и условием оценки результатов этого управления является правовой акт как форма управленческого решения, выявление правовой формы и социально-экономического содержания понятия ГЧП следует ускорить.

Отсутствие устойчивой (общепринятой) правовой терминологии существенным образом влияет на результативность работы органов государственной власти и может стать, например, основанием для обнаружения незаконности (неэффективности) отдельных видов бюджетных расходов, либо условием использования общественных ресурсов в соответствии с субъективными (частно-административными) представлениями, интересами, опытом. Так, отсутствие в федеральном законодательстве определения понятия «инновация» делает лишь «вопросом времени» дискуссии с надзорными или контрольными органами по поводу законности, эффективности и результативности бюджетных расходов по выполнению субъектами РФ соответствующего полномочия по организации и осуществлению региональных инновационных программ и проектов3.

Одним из способов уточнения формы и содержания какого‑либо понятия является исследование соответствующего явления и определения его места в системе регулирования социально-экономических процессов.

Как принцип регулирования государственно-частное партнерство можно рассматривать в качестве антипода государственного монополизма в вопросах управления общественными ресурсами. В чем заключается и выражается монополизм, какие системные проблемы он отражает или формирует?

Во-первых, монополизм – это непубличная процедура (порядок) принятия, реализации, оценки результатов и социально-экономических последствий управленческих решений. Количество неопубликованных действующих правовых актов и отсылочных норм (норм непрямого действия), фактически выводящих за пределы публичного пространства существенный объем управленческих решений, сегодня не поддается исчислению. Соответственно, невозможна и публичная оценка результатов и последствий их реализации. Более того, система публикации правовых актов в СМИ не решает проблемы безусловной доступности информации для потребителя, поскольку предполагает дополнительные расходы потребителя на ее приобретение.

Непубличность управленческих решений отражает и предопределяет отсутствие системного взаимодействия управляющего элемента социально-экономической системы (государства) с иными ее элементами (территория, население, хозяйствующие субъекты, иные элементы), в том числе:

1) усиливает непрозрачность причинно-следственных связей между управленческим решением и социально-экономическими последствиями его реализации, снижает уровень ответственности за качество и результаты управления;

2) трансформирует в возможность необходимость учета объективных тенденций (противоречий) развития социально-экономических процессов и объективно-обусловленных интересов (потребностей, возможностей) участников отношений в какой‑либо сфере регулирования.

Во-вторых, монополизм – это субъективно и несистемно определяемые в рамках формальной управленческой (административной, партийной, профессиональной и проч.) вертикали или неформального сообщества существенные элементы управленческих решений (цели и задачи, необходимость и возможность, ресурсы и ограничения, объекты и субъекты, права и обязанности, механизмы ответственности и контроля, результаты и последствия, иные элементы).

Например, несмотря на установление части компетенции регионального парламента как органа, осуществляющего законодательное4 регулирование по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ, значительная часть этой компетенции фактически передается органам исполнительной власти и регулирование осуществляется на уровне подзаконных актов.

Субъективизм и несистемность деформируют правовое пространство, «освобождая» правовой акт от выполнения им управленческой функции в публичной сфере – функции согласования интересов (потребностей, возможностей) распорядителя общественных ресурсов (государства) и участников публичных отношений (неопределенного круга лиц). Примером такой деформации является «развитие» федеральным законодательством конституционных норм, определяющих государственные гарантии получения гражданами доступного и бесплатного образования отдельных видов в государственных и муниципальных учреждениях и «на предприятиях». Первоначальный объем этой гарантии определялся, помимо других правовых актов, действующим на момент принятия Конституции (1993 г.) Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и, соответственно, установленных этим законом перечнем и признаками (цели создания, форма собственности) реализующих гарантии организаций. Отмена Закона о предприятиях и принятие Федерального закона «Об образовании» исказили конституционный механизм реализации гарантий, исключив из «перечня гарантирующих поставщиков» образовательных услуг предприятия (Закон о предприятиях), и не включив в перечень их фактических правопреемников в сфере образования – негосударственные образовательные учреждения (Закон об образовании). Результатом стали: 1) монополизация сферы дошкольного и общего образования, 2) отсутствие внутренних стимулов развития и механизмов внебюджетного финансирования этой сферы. Социально-экономические последствия очевидны: конституционные права граждан не реализуются в полном объеме (только в Свердловской области не обеспечены местами в дошкольных образовательных учреждениях около 50 тысяч детей), система общего образования не выполняет функцию защиты детей в период трудовой занятости родителей (число общеобразовательных учреждений, ведущих занятия в две смены, составляет почти 30 %).

Деформация содержания правовых актов как инструментов управления предопределяет и отражает подмену существенных элементов управленческих решений в публичной сфере, в том числе:

1) сведение содержания правовых актов к формально-юридическим или минимально-необходимым вопросам, процедуры принятия правовых актов – к внутриведомственным согласованиям, способа реализации правовых актов – к административному управлению объектами и субъектами отношений, необходимости принятия правовых актов – к «необходимости приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным», оценки результатов принятия правовых актов – к оценке динамики бюджетных расходов и количества приобретенного имущества, оценки результативности работы законодательных органов власти – к количеству принятых законов;

2) определение предмета регулирования правового акта через компетенцию уполномоченного органа власти.. Так, из содержания областных программ управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области, принимаемых ежегодно с 1998 г. в форме областных законов, постепенно исключались отдельные виды объектов и субъектов управления, информация о качественных и количественных характеристиках управляемых объектов и результатов управления. Именно таким образом правовая форма управленческого решения «освобождалась» от его социально-экономического содержания и приводилась в соответствие с возможностями исполнительного органа власти;

3) отсутствие правовых актов по вопросам, решение которых отнесено не к обязанности органов власти, а к возможности реализации ими целей и задач регулирования общественных отношений;

4) нарушение права субъектов законодательной инициативы на участие в процессе принятия управленческих решений.

Например, количество законопроектов, принимаемых в двух или трех чтениях на одном заседании парламента, свидетельствует об отсутствии формальной возможности внесения поправок к законопроекту у значительной части субъектов права законодательной инициативы.

Как механизм регулирования государственно-частное партнерство можно рассматривать в качестве способа оптимального сочетания общественных ресурсов за счет использования различных управленческих технологий с учетом интересов всех участников отношений.

Совокупность общественных ресурсов и управленческих технологий очевидна. К первым относятся полномочия субъектов государственного управления (права, обязанности, ответственность), средства (общественный сектор), инструменты (правовые, финансовые, организационные, аналитические, материально-технические, информационные и прочие), ко вторым – властные и управленческие процессы (обеспечение законодательного регулирования и исполнения правовых актов, контроль и надзор за соблюдением и исполнением законов, в том числе о бюджете, судопроизводство, защита прав человека, защита устойчивости национальной денежной единицы, защита избирательных прав граждан; моделирование и сравнительный анализ, планирование и прогнозирование, мониторинг, оценка и экспертиза, информирование, иные процессы).

Существенным признаком механизма ГЧП является «оптимальность» использования ресурсов и технологий в условиях «партнерства», что предполагает:

1) выявление и постоянный мониторинг объективных потребностей и состояния участников взаимодействия (органов власти и управления, производителей и потребителей товаров, работ, услуг, потребителей результатов оказания услуг, общественных и иных организаций и т. д.). Например, исследования, проводимые Министерством социальной защиты населения Свердловской области в ходе реализации государственной семейной политики в течение пяти лет, позволили своевременно выявить изменение состояния участников отношений в социальной сфере (семьи как социального института, органов социальной защиты, общества), внести соответствующие изменения в связанные с регулированием демографических проблем правовые акты и в приоритеты деятельности учреждений социального обслуживания;

2) поддержание баланса интересов государства и этих участников с точки зрения результатов и социально-экономических последствий их взаимодействия. Так, процесс автономизации учреждений, образуемых для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов власти в социальной сфере предполагает замещение административного контроля за результатами их деятельности общественным контролем путем образования наблюдательных советов. Однако, например, в состав наблюдательного совета ГАУСО «Управление государственной экспертизы» включены 6 государственных служащих, 3 работника учреждения, 2 представителя общественности и ни одного представителя основных потребителей услуг данного учреждения (муниципальных образований и застройщиков). Поскольку учреждение занимает доминирующее положение на локальном рынке услуг государственной экспертизы, становится очевидным, что при автономизации данного учреждения принцип и механизм ГЧП не использован. Более того, общие правовые основы процессов автономизации, видимо, развиты недостаточно, поскольку не обеспечивают компенсацию возрастания свободного распоряжения публичными ресурсами соответствующими процедурами общественного контроля;

3) организацию мониторинга проблем и тенденций функционирования социально-экономической системы (отдельных ее элементов) и своевременную коррекцию применяемых инструментов управления.

Как инструмент регулирования ГЧП можно рассматривать в качестве способа оптимизации локальных процессов или признаков, свойственных одному из участников взаимодействия или характеризующих особенности вовлекаемых во взаимодействие объектов, в том числе:

1) межведомственных противоречий в рамках вертикали власти или системы передачи (исполнения) полномочий, создающих условия для нейтрализации результатов и социально-экономических последствий управленческих решений, принимаемых различными органами власти в отношении одного предмета или объекта управления. Например, необходимость формирования документов территориального планирования, утверждения правил землепользования и застройки в срок до 1 января 2010 года, установленная федеральным законодательством как условие предоставления земельных участков для строительства без ограничений, не всегда поддерживается управленческими решениями других уровней власти, несмотря на государственные приоритеты в области обеспечения конституционных прав граждан на жилище. Применяемый длительное время способ финансирования расходов местных бюджетов в форме выделения дотаций из регионального бюджета или определения учетных расходов местных бюджетов на цели подготовки указанных документов не устанавливает целевой и обязательный характер этих расходов для местных бюджетов. Более того, уполномоченный орган в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности в Свердловской области не определен, то есть полномочие не исполняется. Таким образом, управленческие решения различных уровней власти носят разнонаправленный характер, результатом может стать ограничение оборота земельных участков в ряде муниципальных образований, социально-экономическим последствием – отсутствие условий для жилищного строительства в отдельных населенных пунктах;

2) отсутствия целостной системы контроля за результатами и социально-экономическими последствиями управленческих решений, неэффективностью системы контроля за собственной результативностью распоряжения общественными ресурсами, отсутствия возможности формирования этих систем административными методами в связи с доминированием частно-административных подходов к оценке необходимости и критериям оценки результативности управленческих решений. В некоторой степени решение указанной проблемы может быть обеспечено не административными, а правовыми методами. Так, для решения проблемы на региональном уровне автором совместно с группой специалистов подготовлен законопроект о контрольных функциях одного из региональных парламентов, определяющий четыре основных функции законодательного (представительного) органа власти в сфере контроля. Следует отметить, что в настоящее время в законодательстве субъектов РФ частично отражена только одна функция (контроль за исполнением законов). Однако дополнение формально-юридических подходов организационно-технологическими позволил расширить содержание контрольных функций 1) как развитие прямых норм Конституции РФ, «духа и буквы» ряда федеральных законов; 2) как создание условий для решения ряда проблем (противоречий), имеющихся при установлении и (или) передаче полномочий между уровнями власти; 3) как создание системы внутреннего и внешнего контроля в органе государственной власти, осуществляющем управление процессами социально-экономического развития с использованием специфических инструментов управления (областных законов, постановлений органа, решений структурных подразделений); 4) как способ привлечения внешних и оптимизации внутренних информационных, аналитических и иных ресурсов для совершенствования законотворческого процесса; 5) как фактор развития системы коммуникаций между органами власти, между ними и иными субъектами отношений.

Обозначенные в данной статье отдельные признаки, характеризующие явление ГЧП, не являются ни исчерпывающими, ни бесспорными. Однако позволяют начать формализацию признаков этого явления с целью определения социально-экономического содержания соответствующего понятия и его правовой формы

1) как принципа, ориентированного на организацию взаимодействия государства с иными участниками отношений (в том числе, обратного) за счет совершенствования имманентных публичной природе государства инструментов управления социально-экономическими процессами (правовых актов);

2) как механизма оптимального сочетания общественных ресурсов с учетом интересов (потребностей, возможностей) всех участников отношений и тенденций функционирования социально-экономических систем различного уровня;

3) как инструмента коррекции накопленных в системе государственного управления внутренних противоречий, связанных с отчуждением результатов управления от потребителей этих результатов.

 

______________________________________

     1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145‑ФЗ, Федеральный закон от 17.05.2007 г. № 82‑ФЗ «О банке развития», Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 г. № 978 «Об утверждении правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом» и т. д.
      2 Постановление Правительства Свердловской области от 01.10.2008 г. № 1043‑ПП «О задачах исполнительных органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, по реализации основных положений стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года».
     3 Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26.3, п. 2, пп. 53).
     4 Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (ст. 5, п. 1, пп. «б»).

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право