На главную Написать письмо

 

Особенности государственно-частного партнерства в недропользовании

_____________________________________________

И. Г. Полянская, доцент Института экономики Уральского отделения РАН, кандидат экономических наук

 

Государственно-частное партнерство (ГЧП) в недропользовании предполагает взаимоотношения государства и частного бизнеса, на основе экономико- законодательного объединения материальных и нематериальных ресурсов, с целью рационального комплексного использования недр, повышения их конкурентоспособности, на основе перехода от сырьевой к инновационной направленности эксплуатации минерально-сырьевой базы страны, во исполнение которой необходимо решение ряда задач.

Достижение таких результатов возможно путем объединения уникальных характеристик и преимуществ, которыми обладают и государство, и частные инвесторы, использование которых приносит синергетический эффект. В большинстве своем ГЧП осуществляется через реализацию крупных проектов. Предлагаемые к ГЧП проекты должны быть жизнеспособными и потенциально эффективными (с учетом просчитанных рисков и конъюнктуры рынка минерального сырья).

Система партнерских отношений между государством и частными инвесторами проявляется в рамках определенной институциональной среды, совокупности взаимосвязей и системы регулирования. Инициатива в формировании среды принадлежит государству, которое, привлекая частный капитал на условиях концессий или иных партнерских основаниях, меняет свои позиции и формы участия в развитии процесса недропользования. Принятые в мировой практике классификации формы ГЧП имеют место и в условиях недропользования. Им соответствуют следующие виды партнерства (таблица 1).

Как правило, в качестве частного бизнеса выступают иностранные инвесторы, что объясняется, прежде всего, желанием государства обеспечить ввоз капитала, в том числе в виде новых: техники и технологии, из‑за рубежа. Однако предусматривается участие в партнерстве и отечественного частного капитала. В зависимости от участников ГЧП определяются и источники его финансирования:

• Государственный инвестиционный фонд;

• Венчурный фонд;

• Бюджеты различных уровней;

• Частные инвесторы (институциональные инвесторы, частные предприниматели, международные финансовые организации).

Анализ зарубежного опыта ГЧП, проведенный фондом «Бюро экономического анализа»1, в том числе и в области недропользования, свидетельствует о том, что правительства многих стран стали привлекать негосударственные источники средств для финансирования добычи и транспортировки природного газа уже с начала 1990‑х годов. По данным Всемирного банка, правительства развивающихся стран в 1992–2000 гг. подписали 133 контракта с частным сектором на участие в проектах по магистральной транспортировке и распределению природного газа с общим объемом инвестиций частных компаний, почти 35 млрд. долл.2.

В наибольших масштабах концессионные механизмы в нефтепроводных и энергетических программах применяются в Латиноамериканском регионе. Все они финансировались в форме банковских займов и спонсорских средств. Концессии используются в совместных частно-государственных проектах транспортировки топлива также в странах Восточной Европы (Венгрия, Польша) и на постсоветском пространстве (Казахстан).

В России определенная практика частно-государственного партнерства имела во времена НЭП. На его долю приходилось более 1 / 3 инвестиций в индустриализацию страны. Привлечение иностранных фирм сопровождалось использованием передовых технологий и оборудования3.

В российском минерально-сырьевом комплексе примером успешного применения ГЧП является программа развития Нижнего Приангарья4: государство берет на себя строительство дорог и электростанций, частные инвесторы – реализацию самих бизнес-проектов. К крупным инвестиционным проектам освоения минерально-сырьевой базы востока страны, предусматривающим ГЧП, можно отнести, в т. ч.:

- освоение Эльгийского угольного месторождения (республика Саха, Нерюнгринский район). К потенциальным инвесторам могут быть отнесены: ОАО «Мечел», «ЕврАзХолдинг»;

- освоение нефтегазовых месторождений Эвенкии (Юрубчено-Тохомское, Куюмбинское, Нижнеангарская группа, Собинско-Тэтэринская группа). К потенциальныи инвесторам могут быть отнесены ОАО «Роснефть, «ТНК-ВР»;

Примером ГЧП с участием иностранного капитала в форме соглашения о разделе продукции служат следующие проекты о разработке углеводородного сырья:

• проект Сахалин-2, включающий Пильтун-Астохское нефтегазоконденсатное месторождение и Лунское газоконденсатное месторождение;

• проект Сахалин – 1, включающий Чайвинское, Аркутун –Дагинское и Одоптинское месторождения нефти и газа;

• проект «Харьяга»;

• проект разработки Самотлорского нефтегазоконденсатного место­рож­дения.

Развитие этой формы ГЧП продвигается медленными темпами, в том числе из‑за нарушения предписанных инвесторам условий. Прежде всего, это касается природоохранной деятельности, несмотря на выполнение многих условий социально-экономического характера.

Первостепенное значение в институциональном обеспечении ГЧП в недропользовании имеет правовая основа процесса. Правительство России предпринимает значительные усилия. Были приняты нормативно-законодательные акты, позволяющие ускорить запуск механизмов ГЧП. К таким актам относятся:

• Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (с соответствующими изменениями и дополнениями);

• Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225‑ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (с соответствующими изменениями и дополнениями);

• Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115‑ФЗ «О концессионных соглашениях»;

• Постановление Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. № 3314‑1 Положение о порядке лицензирования пользования недрами;

• Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

• Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства»;

• Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона № 57‑ФЗ;

• Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответствен­ностью»;

• Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;

Существующая правовая база позволяет отечественным и зарубежным инвесторам воспользоваться возможностью вступать в партнерские отношения с государством. Однако она требует совершенства. Особенно это касается отношений с иностранными инвесторами.

Рассмотрим более подробно аспекты принятых в 2008 г. федеральных законов № 57-ФЗ и № 58-ФЗ, а также необходимых в связи с этим изменений в Федеральный закон «О недрах». С одной стороны, созданы новые инструменты государственного вмешательства в хозяйственную деятельность пользователей недр, в т. ч. с участием иностранного капитала, а с другой – созданы предпосылки, которые не дают иностранным инвесторам уверенности в эффективной отдаче от вложений в геологическое изучение недр, что в результате может служить тормозом для принятия ими положительных решений.

Закон устанавливает ограничения (практически прекращение доступа) для иностранных инвесторов или российских компаний, в состав которых входит иностранный инвестор, относительно разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр федерального значения. К ним, согласно ст. 2.1 ч. 3 Закона РФ «О недрах»5, относятся, в частности участки недр, содержащие месторождения алмазов, редких земель иттриевой группы, металлов платиновой группы; с извлекаемыми запасами нефти от 70 млн т, газа – от 50 млрд куб, меди – от 500 тыс. т и др.

Если же содержание месторождений, в освоение которых были вложены иностранные инвестиции, окажется в результате геологического изучения в пределах размеров, обозначенных для месторождений федерального значения, это будет служить причиной прекращения их дальнейшей деятельности. По крайней мере, на ее продолжение согласно ст. 6 Федерального закона № 58-ФЗ потребуется разрешение правительства, которое в создавшейся ситуации не последует. Что значительно снижает заинтересованность и возможности иностранных инвесторов.

Озабоченность у инвесторов вызывает также положение новых законов о значимости участков земель обороны и безопасности при недропользовании. Деятельность инвестора может быть прекращена, если рядом окажутся такие земли. Это может произойти после того, как будет открыто месторождение со значительными, пусть даже чуть меньше необходимых для федерального участка недр. В данной ситуации государство берет на себя обязанность выплачивать недропользователю компенсацию, в размере разового платежа, расходов на поиск и оценку открытого месторождения и определенного вознаграждения. Однако размер вознаграждения, определенно, будет меньше размера ожидаемой прибыли инвестора, что значительно увеличивает их риски. Такое вознаграждение должно учитывать рыночную стоимость отчуждаемых у инвестора прав.

Таким образом, принятые нормативно-законодательные акты, относительно иностранных инвестиций в недропользование России, уже сегодня вызывают напряжение и могут способствовать неформальным нарушениям со стороны иностранных инвесторов. К таковым можно отнести уменьшение официальных объемов запасов (меньших, чем для участков федерального значения) с последующим внесением изменений в условия лицензий. Как следствие, прослеживаются негативные последствия не только для инвесторов, но и для развития отрасли в целом, что требует дальнейшей проработки и внесения соответствующих дополнений и изменений в действующее законодательство с целью расширения объемов ГЧП в недропользовании.

В Закон «О недрах» целесообразно внести поправку, в соответствии с которой решение об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых не может быть принято, если месторождение, которое может быть отнесено к участкам недр федерального значения, открыто компанией, контролируемой Российской Федерацией, даже с участием иностранного капитала.

Напрашивается необходимость внесения изменений в законодательство, предусматривающее принятие решения о возникновении (отсутствии) угрозы обороне страны и безопасности государства в момент выдачи лицензии недропользователю с иностранным участием или в момент его присоединения к проекту.

Доработки требуют и другие нормативно-законодательные акты, способствующие развитию ГЧП в недропользовании, в том числе лицензионного доступа к участкам недр комплексного состава. В данной связи обратим внимание на проект «Урал промышленный – Урал Полярный (УПУП)». Данный проект по своим масштабам и задачам, стоящим перед ним, относится к мегапроекту. В его состав входят такие составные части, как электроэнергетика, транспортная инфраструктура, геологическая. Аналогов ему в России нет. Проект реализуется на территории ХМАО – Югры и ЯНАО.

Минерально-сырьевой потенциал этих территорий Урала значителен и сопоставим с освоенной частью Урала. Основная роль принадлежит бурым углям Сосьвинско-Салехардского буроугольного бассейна, высококачественным железным рудам скарново-магнетитового типа, крупным ресурсам хромовой руды, полярноуральским бокситам североуральского типа. Это также руды цветных металлов, в первую очередь, меди, цинка и свинца (как на севере транспортного коридора, так и в Ханты-Мансийской его части (Охтлям, Западное и др.) Имеются данные о возможности нахождения урановых руд. Широко распространены неметаллические полезные ископаемые, среди которых – бентонитовые глины, цеолиты, фосфориты, облицовочный камень, титан-цирконовые руды и другое минеральное сырье, необходимое для предстоящего строительства инфраструктуры горных и других предприятий.

Для подготовки к промышленному освоению запасов всех месторождений в коридоре намечаемой железной дороги необходимо на период до 2030 г. выполнить геологоразведочные работы в общем объеме 45 млрд. руб.6. В настоящее время из федерального бюджета выделено лишь 6 млрд. руб.

Источниками инвестиций, помимо государственных – инвестиционный фонд РФ, федеральные целевые программы РФ, федеральные целевые программы субъектов РФ, потенциально могут служить как иностранные, так и отечественные частные инвесторы. Так, на территории ХМАО геологоразведочные работы финансируются за счет федерального и окружного бюджета, а геологическое изучение и добыча в основном производится за счет средств недропользователей (частных инвестиций).

Привлечение частных иностранных инвестиций к реализации проекта «УПУП», в части освоения минерально-сырьевой базы, остается проблематичным. В настоящее время сложилась ситуация, при которой у инвесторов нет уверенности в том, что вложенный капитал принесет выгоду. Особую тревогу составляет недостаточная геологическая изученность минерально-сырьевой базы. При всей значимости прогнозных ресурсов месторождений полезных ископаемых (категории Р1, Р2, Р3) промышленные запасы (категорий А, В, С1, С2, С3) незначительны (от 10–40 % от прогнозных в зависимости от видов полезных ископаемых).

Одним из направлений совершенствования нормативно-законодательной базы, способствующей привлечению частного капитала, в том числе и зарубежного, в целях успешного выполнения мегапроекта, может служить лицензирование участков недр комплексного состава.

В чем суть проблемы?

На территории ХМАО и ЯНАО имеются месторождения твердых полезных ископаемых, расположенных в непосредственной близости друг от друга, которые могут быть в целях комплексного использования месторождений сгруппированы в потенциальные горнопромышленные узлы (ПГПУ)7.

Проведенный анализ нормативно-законодательной базы на предмет лицензирования таких участков позволяет предложить следующее:

В связи с отсутствием в Законе «О недрах» понятийного аппарата предлагаем ввести специальную статью, в которой предусмотреть основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе: понятие «участок недр комплексного состава», понимая его как потенциальный горно-промышленный узел (ПГПУ), включающий в себя перспективные и потенциально-перспективные месторождения, возможное инфраструктурное развитие которых наиболее рационально проводить совместно. В состав ПГПУ могут входить несколько месторождений одного или различных видов полезных ископаемых.

Процессу лицензирования участков недр комплексного состава должен предшествовать процесс определения критериев отнесения к таким участкам. Эти критерии, подобно критериям отнесения участков недр к участкам федерального значения, должны быть закреплены законодательно. В основе выделения ПГПУ следует учитывать такие факторы, как: концентрация потенциально-перспективных месторождений (анализ сближенности), конъюнктурное значение полезного ископаемого. Федеральным органом управления территориальным фондом недр, совместно с его территориальными подразделениями, должен быть разработан и утвержден перечень таких месторождений (объектов недропользования), на основании потенциальных горнопромышленных узлов, для выставления на конкурс или аукцион в виде участка недр комплексного состава (единой площади).

Предлагаем в ст. 7 Закона следует «О недрах» добавить пункт о возможности выдачи одной лицензии одному пользователю на геологическое изучение участка недр комплексного состава (ст. 7 п. 5 предусматривает возможность работы в границах геологического отвода нескольких пользователей, а п. 6.3. Положения о лицензировании пользования недрами предусматривает координацию действий пользователей недр со стороны одного из предприятий, которому другие предприятия доверяют быть координатором). Пользователь, получивший лицензию на право пользования участком недр комплексного состава, может выступать в виде координатора и привлекать к своей деятельности дочерние компании или другие предпринимательские организации.

В ст. 7 Закона РФ «О недрах» добавить пункт о возможности выдачи одной совмещенной лицензии (геологическое изучение, разведка и добыча) одному пользователю на право пользования участком недр комплексного состава. (п. 6.5 предусматривается одновременное предоставление нескольких лицензий на право добычи полезных ископаемых по группе близко расположенных месторождений одному заявителю, п. 6.3 Положения о лицензировании пользования недрами является основанием).

В ст. 7 Закона «О недрах» закрепить положение о расширении границ геологического и горного отводов в случае, если в ходе доразведки, проектирования и последующей разработки месторождений, входящих в состав участка комплексного состава, выявляются участки, объемы запасов которых выходят за установленные лицензией границы, при отсутствии лицензий на пользование сопредельными участками недр (п. 6.2. положения о порядке лицензирования пользования недрами допускает такое расширение участков недр относительно геологического отвода. Но в законе РФ «О недрах» это не зафиксировано).

В ст. 10.1 добавить положение о гарантиях на получение лицензии на право пользования участками недр комплексного состава с целью дальнейшей разведки и добычи в случае установления факта открытия месторождения.

Экономическая целесообразность лицензирования участков комплексного состава может быть определена через систему эффектов, включающую:

- производственно-экономические и организационные эффекты;

- экологические эффекты;

- социальные эффекты.

Введение предложений о внесении изменений в действующий Закон «О недрах» будет способствовать на базе рационального использования участка недр комплексного состава:

- вовлечению всего перечня разведанных месторождений полезных ископаемых в промышленную отработку;

- осуществлению строительства и функционирования промышленных предприятий (ГОКов) с единой инфраструктурой горнопромышленного узла; обеспечению занятости коренного населения;

- осуществлению строительства и функционирования социальной инфраструктуры территории;

- обеспечению решения экологических проблем.

 

______________________________________

       1 Альтернативные формы экономической организации в условиях естественной монополии. Фонд «Бюро экономического анализа».– М., ТЕИС.– 2000.– С. 23–34.
       2 Кубарев Е. Н. Привлечение инвестиций в минерально-сырьевой сектор на базе частно-государственного партнерства // Кубарев Е. Н.  / Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 18. С. 46.
       3 Бородычева И. // Отношения государства и бизнеса: http://www.nasledie.ru/oboz.
       4 Кубарев Е. Н. Привлечение инвестиций в минерально-сырьевой сектор на базе частно-государственного партнерства // Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 18. С. 47–48.
       5 Закон РФ от 21. 02. 1992. № 2395–1.– Собрание законодательства РФ 06.03.1995 г. № 10. Ст. 823.
      6 Пахомов В. П., Золоев К. К., Черепанов Г. Г., Федоров О. П., Такташкин Б. А., Олерский В. П., Полянская И. Г. Геолого-экономическая оценка минерально-сырьевых ресурсов в коридоре железной дороги «Урал промышленный – Урал Полярный»  Экономика региона. 2007. № 2.– С. 49–59.
      7 Концепция комплексного промышленного освоения Приполярного Урала на основе опережающего развития транспортной и энергетической инфраструктуры. Раздел Недропользование. Ханты-Мансийск. 2006. 40 с.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право