На главную Написать письмо

 

                                       Мониторинг правоприменительной практики

                                                         ________________________________________________

                           Л. Н. Берг, начальник научно-исследовательского сектора УрГЮА, кандидат юридических наук

 

В последнее время понятие «мониторинг» часто употребляется научным сообществом и проникает во все новые сферы юридической науки и практики. Данное иностранное выражение употребляется при рассмотрении очень широкого круга отношений: когда речь идет о юриспруденции, экологии, экономике, биологии, медицине, о техногенных, политических, социальных процессах, т. е. практически о любой области человеческой деятельности,– и используется не только на научных конференциях и в практической деятельности отраслевых специалистов, но и в нормативно-правовых актах.

В соответствии с исследованиями, проведенными еще в 1991 г., институт мониторинга использовался для правового регулирования различных общественных отношений в более чем 100 федеральных законах1.

Причем, как правило, в рамках правового регулирования, употреб­ля­ются такие дефиниции, как мониторинг законодательства, мониторинг правовых актов, мониторинг правового поля, мониторинг правового пространства, мониторинг правоприменительной практики, правовой мониторинг.

Данное разнообразие, безусловно, свидетельствует о том, что мониторинг может использоваться на различных стадиях механизма правового регулирования, начиная со стадии создания юридических норм и заканчивая пятой стадией, являющейся факультативной и вступающей в действие тогда, когда субъекты в процессе правореализации нарушают нормы права и когда на помощь неудовлетворенному интересу должна прийти соответствующая правоприменительная деятельность. Причем возникновение правоприменения на данной стадии связывается с обстоятельствами негативного характера, выражающимися в наличии либо реальной опасности правонарушения, либо прямого правонарушения. Данная факультативная стадия (осуществляемая лишь в случае возведения препятствий) отражается в таком соответственно факультативном элементе механизма правового регулирования, как охранительные правоприменительные акты.

Родовым для всех приведенных выше дефиниций является понятие «мониторинг». Отметим, в современной юридической науке отсутствует единая позиция по вопросу определения понятия «мониторинг». Например, в самом общем виде мониториг рассматривается как планомерное, систематическое, проводимое по определенной схеме изучение определенного фрагмента социальной действительности2.

Остальная часть авторов, придерживается позиции в отношении дефиниции мониторинга как сочетания определенного рода деятельностного процесса с результатом данной деятельности. Например, мониторинг рассматривается как система наблюдений, оценки, прогноза состояния и динамики какого‑либо явления, процесса или иного объекта с целью его контроля, управления его состоянием, охраны, выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям3.

Совершенно очевидно, что второй подход является более корректным, поскольку наиболее всего соответствует этимологии данного заимствованного понятия и учитывает особенности мониторинга как динамического, так и статического характера. Поскольку именно в соответствии с этимологией слова, представленной носителями языка в Большом англо-русском словаре, мониторингом признается систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития.

Естественно, для дальнейшего формирования видового понятия мониторинга правоприменительной практики надо определяться с субъектом и объектом данного понятия. Причем автор рассматривает правоприменительную практику как неразрывное единство «правовой деятельности и сформированного на ее основе социально-правового опыта»4. Данная научная позиция представляется наиболее целесообразной, поскольку правоприменительная практика в данном случае представляет собой диалектическое единство двух сторон: практической правоприменительной деятельности – это наиболее простая, поверхностная, видимая сторона правоприменительной практики и опыта этой деятельности, выраженного в правоприменительных актах.

Исходя из основных признаков правоприменительной деятельности основными субъектами, осуществляющими мониторинг, будут органы государственной власти, органы местного самоуправления. Кроме того, имеет смысл в качестве субъектов мониторинга привлекать иные органы или организации, которым органами государственной власти может быть придан статус уполномоченных специализированных экспертных организаций5, осуществляющих по заданию компетентных органов с помощью специальных методик мониторинг правоприменительной практики.

Что касается объекта мониторинга правоприменительной практики, то исходя из определения правоприменительной практики объектами могут выступать непосредственно процесс правоприменительной деятельности и в качестве результата этой деятельности – правоприменительные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Соответственно, мониторинг правоприменительной практики можно определить как осуществляемую на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга, связанную со сбором и анализом информации в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления с целью выявления соответствия правоприменительной деятельности данных органов и вынесенных на ее основе правоприменительных актов определенному стандарту.

Таким образом, из данного определения можно выделить следующие признаки мониторинга правоприменительной практики:

1) данная деятельность, осуществляется на постоянной основе;

2) данная деятельность проводится специальным субъектом – государственными органами, органами местного самоуправления или уполномоченной специализированной экспертной организацией в силу своей компетенции;

3) деятельность по мониторингу правоприменительной практики связана со сбором и анализом конкретной информации в отношении различных видов правоприменительных актов, а также непосредственно в отношении самого правоприменительного процесса;

4) целью мониторинга правоприменительной практики является выявление соответствия конкретных правоприменительных актов, правоприменительной деятельности определенным, заранее установленным стандартам.

В отношении первого признака подчеркнем, что проведение мониторинга в отношении правоприменительной практики на постоянной основе означает деятельность субъектов мониторинга, рассчитанную на длительный, а не временный срок, исходя из этимологии слова «постоянный»6.

Если анализировать на сегодняшний день ситуацию по мониторингу правоприменительной практики, то он сводится к фрагментарному анализу собственно государственными органами системы законодательства Российской Федерации, наиболее острых проблем ее соответствия требованиям актуальности, гармоничности, действенности прогноза развития с учетом динамики изменения потребностей страны, общепризнанным принципам и нормам международного права.

Можно говорить о том, что мониторинг законодательства и правоприменительной практики как самостоятельное направление системной государственной деятельности в масштабе страны пока отсутствует. Федеральные органы исполнительной власти в рамках установленной компетенции осуществляют реализацию нормативных правовых актов, регулирующих их сферу ответственности, при слабом анализе и контроле результатов.

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в комплексе не производится. В целом деятельность государственных институтов в этой сфере не скоординирована, не является обязательной, осуществляется при отсутствии методологической основы, вследствие чего не дает достоверных результатов, необходимых для планирования законотворческой деятельности, определения ее стратегии и системного развития, и не влияет на результаты правоприменения.

Наиболее острые проблемы федерализма, вопросы оптимизации разделения государственной власти по вертикали, разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, сложнейшие преобразования в сфере административного управления государственными делами могли бы решаться с меньшими усилиями благодаря их регулярному систематическому анализу по единым критериям и показателям, а также на основании прогнозов развития законодательства и правоприменительной практики7. Данные и весьма неутешительные выводы в отношении мониторинга, в том числе и в отношении правоприменительной практики, были сделаны на заседании Совета Федерации по обсуждению доклада «О состоянии законодательства в Российской Федерации»8.

В отношении второго признака по проведению мониторинга правоприменительной практики уполномоченными государственными органами и учитывая признак системности государственных органов, хотелось бы подчеркнуть, что совокупность полномочий и составляет компетенцию, которой наделен государственный орган или должностное лицо в соответствии с общерегулятивными нормами Конституции РФ, законами, подзаконными нормативными правовыми актами. Государственный служащий должен соответствовать своему назначению – обеспечивать реализацию компетенции государственного органа, входящего в систему органов государственной власти и при этом обязан знать функции государственного органа и свои должностные функции, которые регламентированы в соответствующих нормативных правовых актах и в должностном регламенте, правильно понимать возложенные на государственный орган задачи и его предметы ведения, неукоснительно соблюдать процедуры реализации компетенции (правила, инструкции, порядки, регламенты), всегда действовать в интересах государства и общества9.

В соответствии с третьим и четвертым признаками основной задачей мониторинга правоприменительных актов является выявление соответствия конкретных правоприменительных актов и правоприменительной деятельности, определенным, заранее установленным стандартам, причем данная задача соответствует стратегической цели всей концепции правового мониторинга – создание полноценной системы государственных органов, обеспечивающих реализацию основополагающего конституционного принципа, закрепленного в ст. 17 Конституции Российской Федерации. Причем понятие «система», несмотря на всю важность этой категории и частое употребление, недостаточно разработано в социальных науках и в правовой науке в частности. Наиболее глубокий анализ понятия «система» в философской литературе был осуществлен И. В. Блаубергом, В. Н. Садовским, Э. Г. Юдиным, А. И. Уемовым, В. П. Кузьминым, а также рядом других исследователей10. В свое время Н. В. Витрук, проанализировав имеющиеся системные исследования в области права, отметил, что, «по существу, все государственные и правовые явления можно рассматривать как системы, которые между собой связаны и которые опять‑таки составляют системы» 11. Исходя из кибернетического толкования сложной динамической системы, он рассматривает социально-правовую систему как совокупность или комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих частей и элементов целого, функционирование которых ориентировано на достижение поставленной цели.

Многие ученые-исследователи рассматривают целостные системные образования, прежде всего, как совокупность («комплекс», «множество» и др.) взаимосвязанных и взаимодействующих подсистем, элементов, объединение частей по определенным признакам в единое целое. Таким образом, можно утверждать, что в области права взаимодействуют организованные социальные структуры, представляющие собой разнопорядковые (нормативные, государственно-правовые и др.) системы, в нашем случае это система государственных органов, в которую включены и органы, непосредственно осуществляющие мониторинг правоприменительной практики как составляющие их взаимосвязанные подсистемы и элементы, которые, будучи определенным образом организованными и упорядоченными, выполняют соответствующие задачи, реализуют те или иные функции управления, направленные на достижение поставленных целей12.

Если говорить о такой категории, как цель, то она имеет важное значение для прогресса юридической науки. Цель лежит в основе познания существа права, процесса его создания и дальнейшей реализации. Цель в праве – это своеобразная программа, способная удовлетворять определенные потребности в процессе регулирования общественных отношений на пути достижения этой цели.

Как понятие идеальное – цель по своей природе субъективна, поскольку является продуктом сознательного творчества человека. Но в его деятельности субъективный характер цели превращается в объективный. Таким образом, цель в праве, подобно самому праву, может рассматриваться и как объективная, и как субъективная категория. Объективный источник возникновения цели в праве и субъективная ее природа – две органически связанные между собой стороны одного и того же явления.

Всякое действие имеет определенную цель. Любой волевой акт, направленный на достижение той или иной цели, будучи по своей природе субъективной категорией, определяется объективной действительностью. Таким образом, цель является исходным пунктом и двигательной силой волевой деятельности индивида и одновременно направляющим фактором в этой деятельности. Цель в праве возникает раньше, чем ее реальное воплощение в жизнь. Цель в праве – идеальная реализация объективной возможности должного поведения членов общества.

В праве цели закрепляются как ближайшие, перспективные и конечные. Каждая ближайшая цель, будучи закреплена в соответствующих правилах поведения, выражает задачи правового регулирования в данный период исторического развития общества. И если объективно существующие возможности являются основой для закрепления в праве целей их безотлагательного превращения, то зарождающиеся, возникающие объективные возможности могут учитываться в праве лишь как перспективная цель.

При закреплении и формулировании общих целей, законодатель конкретизирует их в специфические, причем эта конкретизация должна быть доведена до такого уровня, чтобы данная специфическая цель могла выступать в качестве непосредственной цели деятельности, и быть достигнута с помощью потенциальных возможностей, заложенных в самом праве13.

Полагаем, что конечной целью мониторинга правоприменительной практики с учетом субъектно-объектного состава выступает формирование системы, обеспечивающей реализацию основополагающего конституционного принципа, определяющего сущность государства, государственной власти и государственной деятельности публичных институтов Российской Федерации: права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием14.

Перспективной целью мониторинга правоприменительной практики является создание системы обратной связи между субъектами нормотворческой инициативы и правоприменителем. Тогда в качестве ближайшей телеологической установки будет выступать создание механизма мониторинга правоприменительной практики.

Несомненно, надо отметить тот факт, что в принципе, в теории права концепция мониторинга правоприменительной практики как теоретическое построение не разрабатывалась. Хотя в последнее время достаточно часто в научной литературе использовался такой термин, как «правовой мониторинг»15. Очевидно, данный термин используется авторами для оценки качества и эффективности всех видов правовых актов, а поиск универсального понятия в отношении мониторинга в юриспруденции связан с необходимостью единообразно толковать мониторинговую деятельность юристами (учеными практиками), либо использовать единообразную терминологию в нормативно-правовых актах16.

Данный вывод подтверждается не только теоретическими изысканиями, но и тем, что органы государственной власти используют в своей деятельности указание на мониторинг различных видов правовых актов. Так, в соответствии с постановлением Совета Федерации Законодательные органы государственной власти Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации), иные участники законодательной деятельности, субъекты права законодательной инициативы в течение 2006 года при подготовке и рассмотрении законопроектов должны ввести в свою практику включение в заключительные положения рассматриваемых законопроектов норм о необходимости осуществления соответствующими органами власти мониторинга их законодательства, правоприменительной практики и представления полученной информации Федеральному Собранию Российской Федерации. Особое внимание предлагается уделить законопроектам, направленным на правовое обеспечение реализации президентских национальных проектов.

На этапе реализации принятых законов крайне важно обеспечить мониторинг правоприменительной практики для оценки качества и эффективности принимаемых законов. Мониторинг законодательства должен дополняться жестким контролем за применением законов органами государственной власти17. Это что касается федерального уровня государственной власти в отношении мониторинга правоприменительной практики, в некоторых субъектах Российской Федерации такая работа уже ведется, например, в Ставропольском крае в соответствии с распоряжением Председателя Государственной Думы Ставропольского края от 5 декабря 2003 г. № 424‑р «Об организации мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Ставропольском крае» создан специальный орган, осуществляющий, в том числе и мониторинг правоприменительной практики18, в Ямало-Ненецком автономном округе создана Комиссия по совершенствованию законодательства и мониторинга правового пространства автономного округа19.

Причем мониторинг правоприменительной практики надо встраивать в концепцию системы правового мониторинга. Для более результативного создания системы правового мониторинга достаточно эффективно будет воспользоваться методом системного моделирования. Системная модель, построенная в синтетическом процессе «моделирование-проектирование», должна быть многоуровневой моделью, способной представить проектируемую систему на любом из нескольких имеющихся уровней детализации. Поэтому моделирование на нескольких уровнях естественным образом вытекает из принципа синтеза моделирования и проектирования. Кроме того, данный метод играет существенную роль при построении и использовании любой имитационной модели достаточно большого размера. Мониторинг правоприменительной практики как часть правового мониторинга должен базироваться на многокритериальном анализе функционирования правоприменительных практик субъектов Федерации с диалоговым компьютерным обеспечением на базе сценарных вариантов поведения систем и стандартов их конечных результатов в виде правоприменительных актов.

С методологической точки зрения в данной модели относительно мониторинга правоприменительной практики должны учитываться:

1) основные тенденции динамики процесса мониторинга правоприменительной практики;

2) должен производиться анализ соответствия базового варианта с фактическими показателями проведенного мониторинга правоприменительной практики.

Учитывая телеологические установки на ближайшую перспективу, можно выделить следующие внутригосударственные задачи, которые должны быть реализованы в рамках концепции мониторинга правоприменительной практики:

1) формирование системы органов государственной власти, имеющих компетенцию на проведение мероприятий по мониторингу правоприменительной практики;

2) оценка текущего состояния (качества) правоприменительной практики с помощью специальной методики, разработка специальных критериев и шкала оценки в соответствии с которыми анализируются объекты правоприменительной практики, что позволяет выявить и по возможности своевременно устранить пробелы и коллизии в текущем законодательстве;

3) оценка эффективности деятельности правоприменительных органов с помощью специальной методики, что позволяет установить реальное положение дел в правоприменительной практике;

4) налаживание математического и информационного обеспечения деятельности компетентных органов по проведению мониторинга правоприменительной практики;

5) формирование выводов и рекомендаций по правоприменительной деятельности и актам, изданным в результате правоприменительной практики для дальнейшей модернизации массива действующего законодательства для получения ожидаемого социально значимого результата20 в рамках общей стратегии развития общества.

 

________________________________________________

      1 См.: Некрасов Е. Е., Жужгов И. В. Мониторинг как способ повышения эффективности правового регулирования // Сборник научных трудов юридического факультета. Выпуск 4. Ставрополь: СевКавГТУ, 2004. С. 41–42.
      2 См.: Новицкий М., Фиалова З. Мониторинг прав человека. Хельсинский фонд по правам человека. Варшава, 2001. С. 13.
      3 См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5‑е, доп. и перераб. / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 502.
     4 См.: Леушин В. И. Юридическая практика в системе социалистических общественных отношений. Красноярск. 1987; Судебная практика в советской правовой системе / Под ред. С. Н. Братуся. М. 1975; Карташов В. Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов. 1989: Вопленко Н. Н.
     5 Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 20 июня 2007 года № 930 «О концепции мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» // Справочная правовая система «Гарант».
      6 См.: Толковый словарь русского языка. Сост. С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. М.: Азъ, 1993. С. 638.
     7 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 марта 2007 года № 92‑СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Вестник Совета Федерации. 2007. № 4. С 67.
     8 Ibidem
     9 См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе» (под ред. Козбаненко В. А., Медведева Д. А.). Изд-во «Питер». 2007. С. 56.
    10 См.: Уемов А. И. Системный подход и общая теория систем. М., 1978. С. 103–130.
    11 См.: Витрук Н. В. Сложные динамические системы в сфере государственно-правовой надстройки. Основы применения кибернетики в правоведении. М., 1977. С. 29.
    12 См.: Андреева И. С. Системный подход к понятию экспертизы нормативно-правовых актов // Журнал российского права. 2001.№ 6. С. 33.
    13 См.: Федоров Г. Цель и ценность права // Закон и жизнь. 2003. № 5. C. 33.
   14 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 марта 2007 года № 92‑СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года» «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Парламентский вестник. 2007. № 3. С. 98.
   15 Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: Концепция и организация //Журнал российского права. 2007. № 5. С. 30–34; Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006.№ 10. С. 13–15; Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 19–23.
    16 См.: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 20.
   17 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 08.02.2006 № 36‑СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 «Особенности законодательства РФ»” // Справочная правовая система «Гарант».
   18 См.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: Концепция и организация //Журнал российского права. 2007. № 5. С. 9.
  19 Постановление Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа «О комиссии по совершенствованию законодательства и мониторингу правового пространства Ямало-Ненецкого автономного округа» от 24.07.2008 № 71‑ПГ// Справочная правовая система «Гарант».
  20 См.: Толмачева Н. Н. Мониторинг закона – от практики к теории // Право и экономика. 2006. № 7. С. 27.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право