На главную Написать письмо

 

К вопросу об основаниях прекращения права постоянного (бессрочного) пользования

юридических лиц на земельные участки

__________________________________________

Ю. М. Лаврова, ассистент кафедры гражданского права Кемеровского государственного университета

 

Актуальность настоящей работы вызвана сложившейся на практике правовой неопределенностью в вопросе о том, какими нормами законодательства руководствоваться при принятии решения о правомерности прекращения права постоянного (бессрочного) пользования юридических лиц на земельные участки.

Согласно статьям 45 и 54 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ)1 принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком возможно только в судебном порядке при условии ненадлежащего использования землепользователем земельного участка и исключительно при наличии оснований, предусмотренных п. 2 ст. 45 Земельного кодекса РФ.

Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232‑ФЗ в п. 2 указанной статьи ЗК РФ введен пп. 7, сделавший этот перечень с 1 января 2007 г. открытым2.

Конституционный Суд РФ в Определении от 25 декабря 2003 г. № 512‑О указал, что абз. 1 п. 2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ3, «предусматривая возможность изменения титулов прав на землю, не содержит какого‑либо основания для изъятия соответствующих земельных участков, а потому не может рассматриваться как допускающее внесудебный порядок лишения имущества»4.

В отличие от прекращения права собственности и аренды, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком прекращается в порядке и на условиях, предусмотренных земельным законодательством. Данный вывод прямо следует из содержания статьи 287 Гражданского кодекса РФ5, а также из анализа ч. 3 ст. 45, 54 Земельного кодекса РФ.

В связи с этим Земельный кодекс подробно регламентирует специальную процедуру принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, состоящую из пяти обязательных стадий:

1. наложение административного взыскания в виде штрафа при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка с одновременным вынесением уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля предупреждения виновному лицу.

Как следует из статьи 7.1 КоАП РФ, использование земельного участка без оформленных в утвержденном порядке правоустанавливающих документов на него влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда. Из положений абзаца 1 пункта 2 статьи 3 Закона о введении в действие ЗК РФ вытекает, что надлежаще оформленным право постоянного (бессрочного) пользования будет считаться лишь до наступления крайнего срока на его переоформление.

Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 192‑ФЗ срок на переоформление права постоянного (бессрочного) пользования был изменен6. Теперь это 1 января 2008 г.

Таким образом, после 1 января 2008 г. пользование земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования будет неправомерным. Такая ситуация послужит основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности, однако не повлечет принудительного прекращения права на земельный участок.

В след за наложением административного взыскания в виде штрафа следует направление исполнительным органом государственной власти, вынесшим предупреждение в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающих правом предоставления земельных участков в пределах их компетенции (ст. 9–11 ЗК РФ), материалов о прекращении права на земельный участок, далее обращение уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления в суд с заявлением о прекращении права на земельный участок, принятие решения суда о прекращении права на земельный участок и направление уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления по истечении десятидневного срока с момента принятия решения суда заявления о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним.

Таким образом, новый Земельный кодекс предусматривает строго судебный порядок принятия решения о прекращении права на земельный участок. Позиция законодателя в этом вопросе не противоречит положениям статьи 3 Земельного кодекса и статьи 287 Гражданского кодекса, предусматривающим, что земельное законодательство регулирует отношения прекращения права на земельный участок исходя из самодостаточности его объекта и специального характера нормативных предписаний.

Рассматриваемая процедура прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является новой для нашего законодателя и правоприменительной практики. Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 года № 1103–17 содержал лишь немногословную главу 6 о прекращении прав на землю, в которой предусматривалось, что прекращение права пользования служебным земельным наделом в связи с прекращением трудовых отношений оформляется приказом администрации предприятия, учреждения, организации (ст. 43 ЗК РСФСР).

До 24 декабря 1993 г. действовала ст. 44 ЗК РСФСР8, предусматривающая, что при совершении лицом земельного правонарушения органы государственного контроля или районная финансовая служба выносят соответствующее предупреждение с установлением трехмесячного срока для их устранения; в случае неустранения нарушений в указанный срок виновные подвергаются штрафу и им ­предоставляется ­дополнительный месячный срок для ликвидации допущенных нарушений; в противном случае после наложения штрафа названные органы передают в Совет народных депутатов, предоставивший земельный участок, или собственнику, землевладельцу и землепользователю, передавшему земельный участок в аренду или временное пользование, акт и заключение о необходимости прекращения права на земельный участок.

Следовательно, ЗК РСФСР не предусматривал судебного порядка принятия решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, и он является принципиально новым для нашего законодателя и правоприменительной практики. Если проанализировать новейшую судебную практику по данному вопросу, то создается впечатление, что суды либо намеренно не учитывают положения статьи 54 Земельного кодекса 2001 года, либо «по старинке» руководствуются правилами статьи 44 ЗК РСФСР.

Так, по делу № А27-1399 / 2008‑5 Арбитражный суд Кемеровской области, Седьмой арбитражный апелляционный суд и Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа отказали в удовлетворении заявления о признании недействительным распоряжения «О предварительном согласовании места размещения объекта и утверждении акта выбора земельного участка»9.

Как следует из материалов дела, заявителю спорный земельный участок был предоставлен на основании Постановления Администрации города от 14.04.1994 г. № 148 «О строительстве комплекса по обслуживанию легковых автомобилей». Постановлением Главы города от 12.08.2004 г. признано утратившим силу постановление от 14.04.1994 г. № 148 «О строительстве комплекса по обслуживанию легковых автомобилей».

Распоряжением от 05.07.2005 г. № 2833 Глава города предварительно согласовал с другой организацией проектирование станции технического обслуживания на спорном земельном участке. Указанные действия явились поводом для обращения Заявителя в арбитражный суд.

Арбитражный суд Кемеровской области, Седьмой арбитражный апелляционный суд и Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в судебных актах, принятых по настоящему делу, ссылаются на то, что при вынесении постановления № 70 от 12.08.2004 г. о признании утратившим силу постановления № 148 от 14.04.1994 г. не был нарушен порядок прекращения права постоянного (бессрочного) пользования спорным земельным участком. Суд указал, что «считает доводы заявителя со ссылками на статьи 45 и 54 Земельного кодекса РФ несостоятельными, поскольку данные нормы регулируют иные отношения и не могут быть применены к земельным правоотношениям заявителя»10. При этом, какие «иные отношения» регулируют ст. 45 и 54 Земельного кодекса РФ, суд не конкретизировал.

Также суд пришел к выводу, что у заявителя при принятии Постановления Администрации города от 14.04.1994 г. № 148 не возникло права на спорный земельный участок.

Обращает на себя внимание то, что в резолютивной части решения суд первой инстанции сослался на норму ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»11, которая гласит, что орган местного самоуправления вправе отменять муниципальные правовые акты, как принятые самим органом местного самоуправления, так и другими лицами, их принявшими.

Апелляционный суд поддержал вывод суда первой инстанции о том, что распоряжение принято в рамках и в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления, а также в соответствии с Земельным кодексом РФ, а именно ч. 6 статьи 31.

Суд кассационной инстанции в своем постановлении указал, что в силу статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»12, ст. 11 и 29 Земельного кодекса РФ, решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель, управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и их предоставление гражданам и юридическим лицам относятся к полномочиям органов местного самоуправления. ­Согласно ­ст. 48 вышеуказанного закона, муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действия могут быть приостановлены органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Однако ст. 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ не содержит указанных судами прав муниципальных органов, а предусматривает ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением. Таким образом, на лицо искажение смысла правовых норм, подмена их содержания. Дефекты правоприменительной практики по вопросу применения ст. 48 Федерального закона № 154‑ФЗ не поддаются никакому логическому объяснению. Нам остается согласиться с мнением, высказанным в средствах массовой информации по данному делу13. При обращении к редакции статьи 48 Федерального закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 года выясняются еще более интересные обстоятельства.

Согласно ст. 83 Федерального закона № 131‑ФЗ, ст. 48 вступает в силу с 01.01.2009 г. Таким образом, выводы судов основаны на нормах права, не вступивших в законную силу и не подлежащих применению на момент принятия постановления № 70 от 12.08.2004 г., ни на момент вынесения судебных актов.

Кроме того, судами при рассмотрении других дел со спорным земельным участком, но между другими сторонами было установлено, что постановление Администрации от 12.08.2004 года № 70 издано в нарушение требований статьи 287 ГК РФ, статей 45, 54 Земельного кодекса, и не прекращает прав на спорный земельный участок и не может являться основанием к его изъятию14.

С нашей точки зрения, вывод суда о том, что у заявителя не возникло права на спорный земельный участок, находится в прямом противоречии с положениями п. 9 ст. 3 Федерального закона № 137‑ФЗ, согласно которым государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введение в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Следовательно, налицо неправильное толкование и, как следствие, применение судами норм права, что и явилось поводом для обращения в Высший Арбитражный суд РФ в порядке надзора.

Тем не менее, Высший Арбитражный суд РФ, рассмотрев а порядке надзора заявление ООО «Зенит-Б» по делу № А27-1399 / 2008‑05, отказал в передаче его в Президиум Высшего Арбитражного суда РФ для пересмотра в порядке надзора актов трех судебных инстанций15. Позиция высшей судебной инстанции сводится к тому, что суд признал недоказанным факт нарушения оспариваемым распоряжением органа местного самоуправления прав и законных интересов заявителя.

Поражает то обстоятельство, что практика применения недействующей редакции ст. 48 Федерального закона № 131‑ФЗ в приоритете по отношению к ст. 45, 54 Земельного кодекса РФ, имеет место не только в рамках приведенного в настоящей работе конкретного дела, а повсеместно, во всех округах РФ16. И одновременно, в тех же округах РФ складывается противоположная практика по применению статей 45, 54 Земельного кодекса РФ без учета положений статьи 48 Федерального закона № 131‑ФЗ17.

Обращает на себя внимание и то, что Высший Арбитражный Суд не дает однозначной позиции по поставленному в настоящей работе вопросу18.

Обнаружившаяся неопределенность в вопросах применения статьи 48 Федерального закона № 131‑ФЗ, ее соотношение с положениями ст. 45 и 54 Земельного кодекса РФ явились основанием и для обращения в Конституционный суд РФ.

 

_______________________________

         1 Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
        2 Федеральный закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 52 (1 ч.), ст. 5498.
        3 Собрание законодательства РФ.2001. № 44. Ст. 4148.
      4 Определение Конституционного суда РФ от 25.12.2003 № 512‑О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности положения абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Документ опубликован не был. Компьютерная справочно-правовая система «Консультант плюс».
       5 Собрание законодательства РФ. 1994. № 32, Ст. 3301.
       6 Федеральный закон «О внесении изменения в статью 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 3.
       7 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768.
      8 Статья 44 Земельного кодекса РСФСР признана недействующей Указом Президента РФ от 24.12.1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.
     9 Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 28.03.2008 года, Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2008 года, Постановление Федерального арбитражный суд Западно-Сибирского округа от 25.09.2008 года по делу № А27-1399 / 2008–5.
    10 См., например, Лист 6 Решения Арбитражного суда Кемеровской области от 07.04.2008 года по делу №А27-1644 / 2008–5, Лист 3 Постановления Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2008 года по делу № А27-1399 / 2008–5
     11 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
     12 Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
     13 См. И. Рожнев Борьба за землю // Газета Московский комсомолец в Кузбассе. Выпуск 24 сентября 2008 года.
    14 См., например, решение Арбитражного суда Кемеровской области от 23.05.2007 года по делу № А27-3096 / 2007–1, Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Кемеровской области от 20.06.2007 года, Постановление Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24.10.2007 года по тому же делу.
     15 Определение Высшего Арбитражного суда РФ № 14 742 / 08 от 24.11.2008 года «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации».
    16 См., например, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 27.06.2008 года по делу № КГ-А41 / 5231–08 (Дело № А41‑К2-2120 / 07), Постановление Федерального Арбитражного суда Уральского округа от 04.12.2006 года по делу № Ф09-10 747 / 06‑С6, Постановление Федерального Арбитражного Суда Западно-Сибирского Округа от 17.04.2008 года № ф04-2492 / 2008 (3844‑А67-23), Постановление Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20.09.2007 года по делу № Ф04-5695 / 2007 (37 312‑А46-31), Постановление Федерального Арбитражного суда Северо-Западного Округа от 04.04.2008 года по делу №А56-16 942 / 2007.
    17 См, например, Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от07.04.2008 года №КГ-А41 / К2-3508 / 07, Постановление Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского Округа от 13.07.2006 года по делу № Ф04-3657 / 2006 (23 636‑А70-17), Постановление Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского Округа от 24.07.2008 года № Ф04-4297 / 2008 (8027‑А70-9).
   18 Определение Высшего Арбитражного суда от 31.03.2008 года № 4361 / 08 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации», Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 29.08.2006 года № 16 465 / 05.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право