На главную Написать письмо

Анотация

В статье формулируются уроки кризиса, связанные с необходимостью активного государственного регулирования экономики. Обосновывается потребность в институте правового антикризисного механизма, даются рекомендации по разработке антикризисного закона.

Ключевые слова

Мировой финансовый кризис, государственное регулирование экономики, институт правового антикризисного механизма, специальный правовой режим.

 

Государственное регулирование экономики: некоторые уроки глобального финансово-экономического кризиса

С. Н. Шишкин, советник судьи Конституционного Суда РФ, кандидат юридических наук

_______________________________________ 

Мировой финансовый кризис, разразившийся к осени 2008 г., фактически затронул все сферы экономики, включая ее реальный сектор. Исследование истоков и причин кризиса, констатация его итогов и уроков – задачи, в первую очередь, стоящие перед экономической наукой. Скорее всего, мы имеем дело с «классическим» (циклическим) кризисом перепроизводства, отправной точкой которого является перенакопление капитала во всех его формах по сравнению с емкостью рынка. Вполне возможно, что первопричину кризиса нужно искать в финансовых манипуляциях и махинациях, а это уже ставит определенные задачи и перед юридической наукой. Основной же задачей юридической науки является определение правовых механизмов предупреждения и преодоления кризисных явлений в экономике.

Глобальный финансово-экономический кризис наглядно показал несостоятельность либерально-монетаристских тезисов и цивилистических клише о «государстве – ночном стороже», «саморегулируемом рынке», «самодостаточном рынке», «примате частного права над публичным» и т. п. Потерпела крах англо-саксонская система правового регулирования рыночных отношений, о чем, в частности, свидетельствуют масштабы государственных вливаний в экономику США и Великобритании, где путем участия государства в капитале де-факто был национализирован целый ряд крупных финансовых структур.

Есть все основания полагать, что в наименьшей степени от кризиса пострадают страны с многоукладной экономикой, например Китай, которому даже предрекают место свехдержавы. Это не означает, что нужно копировать китайскую модель регулирования экономики, но «стоило бы учесть опыт КНР по обеспечению сочетания плана и рынка, государственного регулирования экономики и саморегулирования»1. Именно оптимальное сочетание частных и публичных интересов должно стать подлинной альтернативой гипертрофированному перевесу в сторону частноправового регулирования, порождающего, в отсутствие эффективных сдерживающих механизмов, погоню за прибылью любой ценой.

Именно отказ от государственного регулирования экономики рас­сматривается в качестве одной из главных причин кризиса2. В том, что нормальное функционирование современной рыночной экономики невозможно без активного государственного регулирования, и состоит первый урок кризиса.

Некоторые лидеры развитых государств констатировали окончание эпохи свободного рынка3 и даже смерть идеологии диктатуры рынка и бессилия государства4. В США один из кандидатов в президенты обвинил другого в том, что его многолетняя борьба за дерегуляцию экономики стала одной из причин финансового кризиса.

Государства были вынуждены активно вмешиваться в создавшуюся ситуацию. По некоторым экспертным данным, если бы такого вмешательства не произошло, то мировую экономику постигла бы настоящая катастрофа, уровень производства упал бы в ведущих странах в несколько раз, на улице оказались бы сотни миллионов безработных, которые стали бы свергать свои правительства и приводить к власти радикалов, как это произошло после кризиса 1929 г., приведшего к власти фашистов Германии5.

Не подлежит сомнению и второй урок кризиса, заключающийся в том, что активное государственное регулирование экономики должно осуществляться не только в период кризисов. Такое регулирование должно носить постоянный характер с целью максимально возможного предотвращения негативных явлений в экономике.

Одной из основных форм государственного регулирования экономики в период кризиса является государственная поддержка. Это третий урок кризиса. Однако финансовые возможности любого государства не безграничны, тем более что в период кризиса на государство тяжелым бременем ложится масса социальных проблем. Государство, как и любой другой участник хозяйственного оборота, обязано, несмотря на кризис, выполнять принятые на себя обязательства.

Государственная поддержка экономики и предпринимательской деятельности должна сопровождаться эффективными организационными формами государственного регулирования, в том числе надлежащим государственным контролем за использованием соответствующих финансовых средств, а для этого необходим адекватный правовой механизм.

Четвертый урок кризиса, точнее – парадокс, заключается в том, что без государственной поддержки не могут обойтись, в первую очередь, крупные финансовые структуры и корпоративные предприятия, хотя именно они – столпы «саморегулируемого рынка». Когда ситуация в экономике стабильная, представители крупного бизнеса, обслуживаемые комфортными для них частноправовыми актами, ­подобными Гражданскому кодексу РФ, ­активно насаждают вышеприведенные тезисы и клише. Когда же наступает кризис, они охотно ­принимают финансовую поддержку со стороны государства, да еще и предлагают, как лучше поделить ее, сделать процесс прозрачным и т. д.

Не должно государство в громадных объемах отвечать за промахи и, тем более, за финансовые махинации крупного бизнеса.

В Российской Федерации в период до кризиса много говорилось о государственной поддержке малого и среднего предпринимательства. Принимались необходимые нормативные правовые акты. В период кризиса самым нуждающимся оказался крупный бизнес.

Как в Российской Федерации, так в других странах, отсутствует эф­фекти­вный правовой антикризисный механизм как система правовых средств (и, в первую очередь, соответствующих правовых норм), направленных на преодоление ­кризисных явлений в экономике. Это пятый урок кризиса.

С юридической точки зрения, реальная угроза финансово-экономической пандемии – результат различного рода отклонений от принципа верховенства права в экономике, в рамках отдельных государств и на глобальном уровне. Это и неэффективные нормативные правовые акты, и непрофессиональные и неправомерные действия чиновников, должностных лиц и корпораций, включая сомнительные и незаконные финансовые пирамиды – как внутригосударственные, так и транснациональные6.

Благоприятная конъюнктура мировых рынков для России (особенно в части сырьевой составляющей экспорта) создавала иллюзию достаточности действующего механизма правового регулирования экономики, а также благодатную почву для тезисов о сужении государственного регулирования экономики и уменьшении участия в ней государства.

Нормативная база регулирования рыночных отношений, не рассчитанная на цикличность их развития и не имеющая в своей основе системообразующего акта, такого как предпринимательский (хозяйственный) кодекс, оказалась не готова к реагированию на кризисные явления в экономике. Так, нормы Бюджетного кодекса РФ о федеральном бюджете на плановый период – два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом, оказались неадекватны реалиям рыночной экономики.

В целях преодоления последствий глобального финансово-экономического кризиса, поддержки и стабилизации российской экономики был принят целый ряд нормативных правовых актов, в том числе: Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173‑ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»7, Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 171‑ФЗ «О внесении изменений в статью 46 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»8, Федеральный закон от 27 октября 2008 г. № 175‑ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 г.»9, Федеральный закон от 27 октября 2008 г. № 176‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и статью 12 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»10, Указ Президента РФ от 17 октября 2008 г. № 1489 (в ред. от 3 декабря 2008 г.) «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации»11, Постановление Правительства РФ от 15 декабря 2008 г. № 957 «О Правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики»12.

Большинство из названных нормативных правовых актов направлено на поддержку банковской системы. В частности, Банку России предоставлено право выдавать кредиты без обеспечения на срок не более шести месяцев кредитным организациям, имеющим рейтинг не ниже установленного уровня13. Что касается реального сектора экономики, то ему не было уделено столько внимания. Кроме того, даже на официальном уровне отмечается, что сохраняются проблемы, связанные с доведением средств, полученных банками до реального сектора экономики14.

Средства, выделенные банкам, поддержали их ликвидность, но почти не попали в реальный сектор экономики. Между тем финансовые проблемы промышленников обостряются. В декабре 2008 г. 60 % компаний заявили о нехватке оборотных средств и столько же – о неплатежах контрагентов. Банки замораживают деньги, и России угрожает возврат забытых бартерных схем15.

Некоторые меры, направленные на поддержку реального сектора экономики, все же принимаются, но они носят фрагментарный и бессистемный характер. Так, Федеральным законом от 26 ноября 2008 г. № 224‑ФЗ «О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» снижена ставка налога на прибыль с 24 до 20 % за счет сумм налога, подлежащих зачислению в федеральный бюджет.

В качестве антикризисных мер, например, выдвигаются предложения о введении моратория на все виды проверок субъектов малого предпринимательства, а также изменение периодичности таких проверок. Вряд ли подобные меры можно отнести к государственной поддержке. От уменьшения количества проверок экономический кризис не исчезнет. Кроме того, отсутствие надлежащего контроля может привести к неблагоприятным последствиям для потребителей соответствующих товаров, работ и услуг.

Государственное вмешательство в экономику в период кризиса должно осуществляться не на основании наспех принимаемых нормативных правовых актов, а посредством специального института, который будет занимать особое место в законодательстве, регулирующем хозяйственные отношения.

Институт правового антикризисного механизма может быть сконструирован как специальный режим хозяйствования. В некоторой степени может быть полезен пример Хозяйственного кодекса Украины, где целый раздел посвящен специальным режимам хозяйствования. Правда, не предусмотрен специальный режим хозяйствования на период финансово-экономического кризиса, и нормы носят в основном отсылочный характер. Так, согласно ст. 414 Хозяйственного кодекса Украины при необходимости стабилизации или ускорения развития отдельных отраслей народного хозяйства по представлению Кабинета Министров Украины может устанавливаться законом специальный режим хозяйствования в этих отраслях.

Однако для России важна сама идея специального нормативного правового акта, регулирующего экономику в определенный период или в определенном состоянии. Это может быть, например, закон о специальном режиме хозяйствования и государственной поддержке экономики в условиях финансово-экономического кризиса.

В законодательстве России имеются нормативные правовые акты, посвященные специальным правовым режимам. Так, Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116‑ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»16 предусматривает особый режим осуществления предпринимательской деятельности в особых экономических зонах, создаваемых на определенный срок.

Согласно Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3‑ФКЗ (в ред. от 7 марта 2005 г.) «О чрезвычайном положении»17 чрезвычайное положение – особый правовой режим, введение которого является временной мерой, в частности, при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 281‑ФЗ «О специальных экономических мерах»18 могут временно применяться специальные экономические меры в случае возникновения совокупности обстоятельств международно-правового характера.

Вышеназванные и иные нормативные правовые акты РФ подобного характера могут быть использованы при подготовке проекта закона о специальном режиме хозяйствования и государственной поддержке экономики в условиях финансово-экономического кризиса (далее – антикризисный закон). Структура антикризисного закона будет намного сложнее, а объем много больше, чем у приведенных федеральных законов, что обусловлено многоаспектностью проблем, решаемых с помощью закрепленных в нем правовых норм.

В антикризисном законе, в первую очередь, необходимо определить: при наличии каких обстоятельств может вводиться данный специальный режим хозяйствования и, соответственно, при каких прекращаться его действие. Одна из главных проблем – разработка нормативного определения понятия «­финансово-экономический кризис»19, включая его общую характеристику, признаки начала, пика и окончания. Безусловно, что такое понятие является экономической категорией и без активного участия ученых-экономистов здесь не обойтись, не забывая о том что «формирование обобщающих экономико-правовых категорий (экономических по содержанию, правовых – с точки зрения закрепления их правовыми нормами и придания им юридической силы) – важная задача предпринимательского права»20.

В антикризисном законе, помимо подробного порядка предоставления государственной поддержки различным сферам экономики, должно быть закреплено и само понятие такой поддержки, а также соотношение этого понятия с более узким понятием государственной помощи, закрепленном в антимонопольном законодательстве.

Предоставляя государственную поддержку финансовому рынку и его составляющим, включая рынок банковских услуг, необходимо иметь в виду, что «все последние годы в мировой экономике финансовые рынки создавали риски и проблемы, а не решали их»21. Финансовый рынок является благоприятной средой для махинаций и спекуляций, далеко отстоящих от инвестирования в реальный сектор экономики, и нуждается не в «терапевтических», а в «хирургических» мерах, таких как реформа самих регуляторов. Меры государственной поддержки финансового рынка должны сопровождаться жестким государственным регулированием посредством организационных форм, в том числе эффективным государственным контролем. Формы такого регулирования следует закрепить в антикризисном законе.

Оптимальное сочетание государственной поддержки и государственного контроля актуально и для реального сектора экономики.

Поскольку у хозяйствующих субъектов, производящих продукцию, в условиях кризиса есть соблазн, пользуясь сокращением импорта, выиграть на поддержании высоких цен, в антикризисном законе необходимо предусмотреть ужесточение государственного контроля за ценообразованием, сделав необходимые оговорки в налоговом и антимонопольном законодательстве.

Не вызывает никаких сомнений, что Правительство РФ вправе и обязано выделять средства из федерального бюджета для оказания государственной поддержки эффективно работающим предприятиям, но порядок оказания такой поддержки и критерии включения предприятий в соответствующий перечень должны устанавливаться на уровне закона, а не комиссией Правительства РФ.

Антикризисный закон должен содержать дополнительные меры государственного регулирования и контроля в отношении деятельности государственных корпораций, которые совмещают выполнение значительного объема публичных функций с осуществлением предпринимательской деятельности для достижения установленных для них целей. Указанная организационно-правовая форма не лишена недостатков, и прежде всего в плане непрозрачности в управлении ресурсами22.

Государственные корпорации создавались в благоприятный для экономики России период и полу­чи­ли в виде имущественного взноса значительные государственные средства. Однако, согласно федеральным законам о государственных корпорациях, все их имущество принадлежит им на праве собственности, поэтому требуется законодательное решение вопросов государственного контроля за использованием вложенных средств и возврата тех из них, которые временно свободны.

В докризисный период появились и весьма специфические и сомнительные субъекты предпринимательской деятельности – коллекторские агентства, занимающиеся сбором долгов и являющиеся порождением гипертрофированного перевеса в сторону частноправового регулирования экономики и предпринимательской деятельности. В период кризиса их деятельность выглядит уродливо и цинично. Генеральной прокуратурой РФ были выявлены факты грубых и незаконных методов воздействия на людей коллекторами в Омской, Пензенской, Самарской и Челябинской областях23.

В отсутствии специального нормативного правового акта деятельность коллекторских агентств формально основывается на нормах гражданского законодательства24, но, будучи по существу альтернативной формой юстиции, противоречит ст. 118 Конституции РФ.

Необходимо решить вопрос о прекращении коллекторской деятельности или, как минимум, о ее приостановлении на период кризиса.

 

____________________________________________

1 См.: Мамутов В. К. Глядя из Донбасса: Обществоведческие эссе.‑Донецк: ООО «Юго-Восток, Лтд», 2007. С. 157.

2 См., напр.: Зорькин В. Д. Право – для человека // Российская газета. 2008. 25 ноября.

3 См.: Конищева Т., Шитов А. Саммит основ капитализма. Лидеры «двадцатки» подведут черту под эпохой свободного рынка // Российская газета. 2008. 24 октября.

4 См.: Прокофьев В. Касса Саркози // Российская газета. 2008. 28 октября.

5 См.: Марков С. Рука государства // Российская газета. 2008. 18 ноября.

6 См.: Зорькин В. Д. Указ. соч.

7 Собрание законодательства РФ. 2008. № 42. Ст. 4698.

8 Собрание законодательства РФ. 2008. № 42. Ст. 4696.

9 Собрание законодательства РФ. 2008. № 44. Ст. 4981.

10 Собрание законодательства РФ. 2008. № 44. Ст. 4982.

11 Собрание законодательства РФ. 2008. № 42. Ст. 4789.

12 Собрание законодательства РФ. 2008. № 51. Ст. 6178.

13 Вливания в банковскую сферу начались еще до принятия этих нормативных правовых актов. Затем уже речь пошла о мерах, препятствующих утечке капиталов за рубеж, хищениям и т. п.

14 См., напр.: Грызлов Б. Нет поводов для самоуспокоенности // Российская газета. 2008. 10 декабря.

15 См.: Кукол Е. Степашин проконтролирует банкиров // Российская газета. 2008. 26 декабря.

16 Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (часть 2). Ст. 3127.

17 Собрание законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

18 Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 44.

19 В настоящее время в юридической литературе можно найти лишь понятие финансового кризиса должника, как состояния сверхзадолженности и т. п., применительно к институту банкротства.

20 См.: Быков А. Г. О содержании курса предпринимательского права и принципах его построения // Предпринимательское право в рыночной экономике / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М., 2004. С. 83.

21 См.: Лужков Ю. Монетаристский курс – не выход из кризиса // Российская газета. 2009. 14 января.

 

22 См.: Цимерман Ю. С. Государственная корпорация – специфика правового регулирования // Право и экономика. 2008. № 10. С. 6.

 

23 Закова Т. Игра на выбывание // Российская газета. 2009. 5 марта.

24 Некоторые авторы усматривают несоответствие коллекторской деятельности нормам самого гражданского законодательства, а также законодательства, регламентирующего доступ к информации составляющей банковскую тайну. В частности, они отмечают, что договор на возмездное оказание услуг, предметом которого выступает содействие в возврате долга, прикрывает уступку права требования, которая в данных отношениях ограничена в субъектном составе (см., напр.: Соломин С. К. О некоторых аспектах уступки права требования возврата кредита и уплаты процентов по кредитному договору // Банковское право. 2008. № 1).

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право