На главную Написать письмо

 

Концепция единого Транспортного кодекса России1

В. С. Белых, доктор юридических наук, профессор

В настоящее время развитие транспортного сектора в Российской Федерации является национальным стратегическим приоритетом. Это отражено в различных документах. Прежде всего необходимо назвать Транспортную стратегию Российской Федерации (далее – Стратегия) на период до 2010 года, утвержденную приказом № 94 Министерства транспорта РФ от 31 июля 2006 г. Кроме того, разработан проект стратегии развития железнодорожного транспорта до 2030 года. Разрабатываются аналогичные проекты развития других видов транспорта. В целом среди комплекса мероприятий, обеспечивающих реализацию приоритетных задач Стратегии, первостепенное значение отводится созданию нормативной правовой базы. В частности, в Стратегии отмечается, что эффективное и динамичное развитие транспортной отрасли, конкурентоспособность российских транспортных предприятий во многом будут зависеть от принятия ряда важнейших федеральных законов, таких как: «О платных автомобильных дорогах», «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности», «О морских портах Российской Федерации»2, «Устав автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта Российской Федерации»3, «О транзитных и комбинированных перевозках», «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения автомобильным и городским наземным электрическим пассажирским транспортом на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации», «О транспортной безопасности»4 и др. Отсутствие указанных законов рассматривается в Стратегии как серьезное препятствие в реализации стратегических целей развития транспортной отрасли России.

Вместе с тем нормотворческая деятельность в области транспорта не ограничивается только уровнем принятия федеральных законов. В Стратегии особо выделяется система подзаконного нормативного регулирования.

Законодательство Российской Федерации о транспорте состоит из ряда сфер, включающих следующие законы: 1) Воздушный кодекс РФ от 9 марта 1997 г. № 60-ФЗ; 2) Кодекс торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ; 3) Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ; 4) Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ»; 5) Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ»; 6) Устав автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта РФ.

Наряду с этими (базисными) транспортными уставами и кодексами соответствующие отношения в области транспорта регулируются множеством правовых актов различной юридической силы. В то же время надо отметить, что в системе транспортного законодательства ключевую роль играет Гражданский кодекс РФ – кодифицированный акт частного права. При этом важно подчеркнуть, что в Гражданский кодекс РФ были включены лишь основные, принципиальные положения, регламентирующие договор перевозки. «В этом смысле положения о договоре перевозки, сосредоточенные в гл. 40 ГК, представляют собой некий свод правил, вынесенных за «скобки», подлежащих применению ко всем видам перевозки»5. И это понятно. Гражданский кодекс регулирует частноправовые отношения. Соответственно, блок публично-правовых отношений регламентируется другими федеральными законами.

В современных условиях развития российского государства отсутствует законодательный акт, в котором были бы объединены и систематизированы правовые нормы действующих федеральных законов в сфере транспорта.

В ходе работы были изучены и проанализированы правовые акты (кодексы, уставы, законы) промышленно развитых стран дальнего зарубежья (Австралия, Англия, Германия, Испания, Канада, Финляндия, Франция, США, Швеция, Япония), ближнего зарубежья (Казахстан, Киргизия, Литва, Таджикистан, Узбекистан, Эстония). Особое внимание в процессе исследования было уделено изучению транспортного законодательства Китая как динамично развивающейся экономики. Была использована правовая информация о транспортном законодательстве международных, межрегиональных и региональных организаций, таких как Евросоюз, ЕврАзЭС, ШОС и др.

В большинстве стран транспортное законодательство строится по схеме: общий кодифицированный акт (Гражданский и / или Торговый кодекс – специальные транспортные законы). Почти во всех странах, законодательство которых было изучено, нет единого транспортного кодекса. И хотя в США принят единый Транспортный кодекс, однако он далек и по форме, и по содержанию от кодекса цивилизованного рынка. Транспортный кодекс США – это свод законов, объединенных предметом (объектом) правового регулирования. Транспортный кодекс США – это продукт инкорпорации.

В Германии также отсутствует единый транспортный кодекс. По мнению немецких экспертов, принимавших участие в консультировании нижней Палаты Парламента Республики Казахстан (Мажилиса)6, особый интерес для кодификации транспортного законодательства в Республике Казахстан представляют следующие законы: в области автотранспортных перевозок – Закон о магистралях (Bundesfernstrassengesetz, BFernStrG 1994), перевозки людей – Закон о перевозке людей (Personenbefцrderungsgesetz, PersBefG, 1990), перевозки товаров на легковых автомобилях – Закон о перевозке товаров на легковых автомобилях (Gьterkraftverkehrsgesetz, GьKG, 1993), в области железнодорожного транспорта – Общий железнодорожный закон (Allgemeines Eisenbahngesetz, AEG, 1993) транспорта по внутренним водам – Закон о Федеральных водных путях (Bundeswasserstrassengesetz, WaStrG, 1990).

В Консультативном отчете отмечается, что министерство транспорта и коммуникаций РК проявило особый интерес к немецкому транспортному законодательству, поскольку Германия является единственной страной, входящей в ЕС, которая кодифицировала свое транспортное законодательство.

В ходе работы над концепцией и структурой единого Транспортного кодекса России члены рабочей группы не смогли обнаружить прообраз единого кодифицированного акта Германии о транспорте. Считаем, что в настоящее время Коммерческий кодекс (HGB) стал своего рода кодификацией частного транспортного законодательства, облегчающей применение и обеспечивающей более свободный доступ к соответствующим нормативным актам транспортного законодательства как для юристов, так и для практиков.

На постсоветском пространстве единственное, пожалуй, государство, в котором мощно предпринята попытка по разработке проекта Транспортного кодекса, – Республика Казахстан. В соответствии с Планом Правительства Республики Казахстан по законотворческой работе на 2005–2007 гг., утвержденным постановлением Правительства № 824 от 3 августа 2004 г., министерством транспорта и коммуникаций планируется разработка Транспортного кодекса в 2006 г. В настоящее время проект Транспортного кодекса РК внесен Правительством Республики Казахстан в Мажилис для доработки.

По мнению вице-министра транспорта и коммуникаций РК Азата Бектурова, Транспортный кодекс РК объединит 8 действующих отраслевых законов. «Сегодня сферу транспорта и коммуникаций регулируют восемь отраслевых законов. Наличие пробелов и коллизий в них подтверждают своевременность и обоснованность принятия Транспортного кодекса, что положительно скажется на совершенствовании законодательной базы. Его эффективность оценивается экспертами как высокая, никаких негативных последствий не прогнозируется», – сказал вице-министр, представляя данный законопроект на заседании профильного комитета Мажилиса, сообщает информационное агентство «Тренд». По мнению вице-министра, разработанный ТК содержит «внутренне согласованную систему правовых норм, с максимальной полнотой регулирующих отношения в области транспорта и коммуникаций» и будет способствовать реализации принятой в Республике транспортной стратегии до 2015 года. В частности, предполагается, что Транспортный кодекс РК объединит положения действующих законов о транспорте, об автомобильном, железнодорожном, водном транспорте, об автомобильных дорогах, о торговом мореплавании, о госрегулировании гражданской авиации, а также об использовании воздушного пространства и деятельности авиации.

Вместе с тем надо отметить, что в проект Кодекса были внесены новые для транспортного законодательства РК нормы, регулирующие до настоящего времени нерегламентированные отношения в сфере прямых и смешанных перевозок. Кроме того, законопроектом впервые предлагается урегулировать отношения в сфере городского электрического транспорта «путем регламентации требований к таким транспортным средствам и их деятельности».

В сфере железнодорожного транспорта в проект Транспортного кодекса РК включены вопросы взаимодействия таможенных и пограничных служб при организации данного вида перевозок, а также своевременного соблюдения сроков доставки пассажиров, грузов, багажа и почтовых отправлений. В проекте также заложены нормы, позволяющие более четко проводить приемлемую тарифную политику для всех участников перевозочного процесса.

При разработке концепции и подробной структуры проекта единого Транспортного кодекса Российской Федерации возник ряд принципиальных вопросов, в том числе об избранной форме систематизации транспортного законодательства. Известно, что системность законодательства во многом обеспечивается путем издания кодифицированных актов в различных сферах. Каждая самостоятельная отрасль права стремится иметь свой кодифицированный акт. Существуют разные виды кодифицированных актов (основы, кодексы, уставы, положения). Роль подобного акта выполняет, в частности, Гражданский кодекс. Правда, не всегда наличие кодифицированного акта – показатель самостоятельности той или иной отрасли права (например, Градостроительный кодекс не свидетельствует о существовании градостроительного права). Не бесспорно, на наш взгляд, утверждение о самостоятельности налогового права, бюджетного права в свете кодифицированных актов.

Разработка единого Транспортного кодекса РФ вызовет серьезные возражения тех ученых (главным образом, цивилистов) и практических работников, которые считают возможным кодифицировать законодательство, обладающее признаками самостоятельной отрасли законодательства и права. Транспортное право не является самостоятельной отраслью права; оно – составная часть права предпринимательского7. Однако, в отличие от традиционных кодексов, кодификация бюджетного законодательства, налогового законодательства охватывает не отрасли права, а подотрасли (правовые институты), регулирующие какую-либо сферу экономической деятельности.

Примером такого акта мог бы стать и Транспортный кодекс РФ, основная цель которого – объединить и упорядочить множество нормативных актов, действующих в этой сфере. В этом направлении следует издать Банковский кодекс, Кодекс о банкротстве, Страховой кодекс8 и т. д. Правда, здесь таится опасность «утонуть» в кодификации, размыть привычные грани слова «кодекс». Поэтому от разработчиков, а в конечном итоге и законодателя, требуется скрупулезная (даже филигранная) нормотворческая работа. В противном случае можно, действительно, прийти к необходимости признания банно-прачечного права или разработки трамвайно-троллейбусного кодекса.

Системность и систематизация транспортного законодательства. Если признак системности указывает на единство внутренней согласованной системы, то систематизация нормативных актов есть их упорядочивание, приведение в такую систему. В юридической литературе традиционно различают две формы систематизации: кодификацию и инкорпорацию9. Инкорпорация – такая форма систематизации, при которой упорядочивание нормативных актов обеспечивается посредством их объединения по определенной системе в единых сборниках или иных изданиях без изменения содержания актов10. Примером инкорпорации из советского прошлого являются своды законов СССР и РСФСР. В современных условиях развития общества итогом инкорпорации мог бы стать свод предпринимательского законодательства.

В отличие от инкорпорации, кодификация характеризуется изданием сводного, логически стройного, внутренне согласованного нормативного акта, охватывающего с максимальной полнотой данную область общественных отношений11. Кодификация осуществляется в рамках особой формы правотворчества и выражается в принятии кодифицированного акта. В этом плане можно привести множество таких актов, которые не обязательно оформлены как кодексы. Роль кодифицированных актов успешно выполняют основы законодательства (например, Основы о нотариате), уставы, положения и др.

Что касается кодификации транспортного законодательства, то эта работа по своим масштабам сродни с разработкой проекта предпринимательского (хозяйственного) кодекса. Она не под силу одному или нескольким разрозненным научным коллективам. Научные исследования по разработке проекта Транспортного кодекса России должны получить государственный статус в форме указа Президента РФ либо постановления Правительства РФ.

Основные цели, которые преследуются при разработке проекта единого Транспортного кодекса РФ, а также его принятия.

Во-первых, единый Транспортный кодекс РФ – это кодифицированный акт, в котором должны гармонично сочетаться нормы частного и публичного (общественного) права. Мы обращаем внимание на то, что в Консультативном отчете немецкие эксперты особо выделяют роль общественного (читай: публичного) права в регулировании транспортных отношений. Они задают вопрос: что понимается под общественным правом в Германии? И сами же отвечают: существуют различные определения, однако они придерживаются принятой «доктрины привилегии» (Sonderrechtslehre), в соответствии с которой такое объективное право, которое обязательно и исключительно уполномочивает и / или связывает, по крайней мере, одну сторону юридических отношений и это регулирует ответственный орган, имеющий официальную или верховную власть. Фрагментированное на различные виды транспорта, немецкое общественное право о транспорте состоит главным образом из нормативных актов о безопасности и собственности, применяемых к каждому виду транспорта.

Во-вторых, целью законопроекта является кодификация существующего законодательства России в области транспорта, совершенствование регулирования транспортного комплекса, создание условий для равноправного развития всех форм хозяйствования, развитие рынка транспортных услуг, а также укрепление законности в области транспортных отношений.

В-третьих, принятие Транспортного кодекса РФ приведет к единообразной интерпретации правовых норм, посвященных регулированию транспортных отношений и, следовательно, к единообразию хозяйственной практики.

В-четвертых, с принятием единого Транспортного кодекса РФ последует отмена действующих транспортных кодексов и уставов, ряда федеральных законов, а также внесение изменений в Гражданский кодекс РФ (часть вторая), Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ и др. Иначе говоря, предстоит огромная работа по приведению в соответствие актов действующего законодательства с нормами Транспортного кодекса РФ.

Концептуальные основы проекта структуры единого Транспортного кодекса РФ заключаются в следующих положениях.

1. Будучи кодифицированным актом, единый Транспортный кодекс РФ состоит из Общей и Особенной части. Современная законотворческая практика традиционно использует такую структуризацию при разработке законопроектов, имеющих кодексовую форму (вид). Это прямо рекомендуется таким авторитетным документом как «Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов», разработанным Правовым управлением аппарата Государственной Думы Российской Федерации.

Общая часть проекта единого ТК РФ состоит из одного раздела «Общие положения», включающего восемь глав: глава 1 «Основы транспортной деятельности», глава 2 «Государственное регулирование в области транспорта», глава 3 «Тарифы, сборы, плата на транспорте», глава 4 «Перевозка пассажиров, багажа (грузобагажа) и почтовых отправлений», глава 5 «Перевозка грузов», глава 6 «Обеспечение транспортной безопасности», глава 7 «Ответственность на транспорте», глава 8 «Акты, претензии, иски». Структура Общей части проекта единого ТК РФ подчинена логике кодексовой формы. Поэтому в рамках Общей части размещены главы, параграфы и статьи, в которых фокусируются общие (универсальные) положения, относящиеся ко всем видам транспорта.

В Особенной части проекта единого ТК РФ нашли отражение соответствующие особенности правового регулирования отдельных видов транспорта. Это – глава 9 «Особенности правового регулирования в сферах автомобильного и городского электрического транспорта», глава 10 «Особенности правового регулирования в области железнодорожного транспорта», глава 11 «Особенности правового регулирования в области воздушного транспорта», глава 12 «Особенности правового регулирования в сфере внутреннего водного транспорта», глава 13 «Особенности правового регулирования в сфере торгового мореплавания». Кроме того, в Особенной части проекта содержатся раздел 3 «Прямые смешанные перевозки грузов» и раздел 4 «Заключительные положения». Всего в проекте единого ТК РФ 576 статей.

2. При разработке концепции и подробной структуры проекта единого Транспортного кодекса РФ возник вопрос: какие виды транспорта необходимо кодифицировать? Такой же вопрос: был предметом рассмотрения у разработчиков проекта единого Транспортного кодекса Республики Казахстан.

В связи с этим интересным является мнение немецкого эксперта, изложенное в Консультативном отчете. «Наиболее необходимым в области частного транспортного закона, является то, что ответ должен быть краток: как можно больше видов, и в лучшем случае, в едином кодексе; если возможно, объединенные в одну всеобъемлющую гражданскую кодификацию». Поэтому было предложено включить в Транспортный кодекс РК акты космического права и трубопроводного законодательства. Учитывая энергетические ресурсы (Tengiz oil и газовые месторождения) и космический центр на Байконуре, космическое право и законодательство в области транспортировки по трубопроводу представляют особый интерес для Республики Казахстан. Однако эти разделы имеют особый характер, поэтому их включение в подробный (единый) Транспортный кодекс РК не является обязательным.

По мнению разработчиков структуры единого Транспортного кодекса РФ, включение в кодифицированный акт разделов о космическом праве и трубопроводном законодательстве является нецелесообразным и не вписывается в идеологию проекта Кодекса. Поэтому в структуре нет соответствующих разделов, хотя такие предложения иногда может встретить в литературе.

До сих пор некоторыми правоведами неадекватно понимается правовая природа договора транспортировки нефти (газа). Его нередко относят к договорам энергоснабжения12, ссылаясь на параграф 6 главы 30 ГК РФ, что противоречит сути правоотношений, связанных с транспортировкой нефти (газа) по магистральным трубопроводам (как транспортных правоотношений). По договору транспортировки нефти по магистральным трубопроводам происходит не передача (поставка) нефти от поставщика к покупателю. Данный договор относится к категории договоров о возмездном оказании услуг.

3. Следующий вопрос заключается в том, как законодатель должен приступить к обеспечению правовой структуры, которая включала бы множество различных видов транспорта и при этом соответствовала известным принципам правовой определенности, и, в то же самое время, правовой гибкости, требуемой деловыми партнерами в транспортном секторе. Единство структуры проекта ТК РФ – это существенная связь различного. Указанное различие проявляется прежде всего в особенностях правового режима отдельных видов транспорта (автомобильного, воздушного, железнодорожного и др.). С другой стороны, существенное различие проявляется также в различии между транспортировкой товаров (груза) и транспортировкой пассажиров. В тех случаях, когда требуется правовая гибкость, закон должен предусматривать возможность индивидуальных соглашений (например, по общим срокам).

4. В основе формирования транспортного законодательства в целом и концепции Транспортного кодекса РФ в частности должен быть положен такой критерий как сфера транспортной деятельности. В данной сфере возникают особого рода общественные отношения. Первая группа – отношения между субъектами транспортной деятельности. Такие предпринимательские отношения принято именовать в литературе отношениями по горизонтали. Вторую группу представляют отношения между субъектами транспортной деятельности и органами государственного и местного управления. Эти связи можно назвать отношениями по вертикали. Их удельный вес в транспортном законодательстве значительно меньше, чем отношений по горизонтали. И в последнюю группу входят внутрифирменные (корпоративные) отношения, складывающиеся между подразделениями предприятий (организаций). Добавим – не только. Эти отношения регулируются предприятиями (организациями) путем издания локальных (корпоративных) правовых актов.

Будучи разновидностью предпринимательства, транспортная деятельность характеризуется общими признаками предпринимательской деятельности, которые сформулированы в ст. 2 Гражданского кодекса РФ. Используя различные критерии, предпринимательство можно подразделить на отдельные формы и виды. С учетом жизненного цикла продукции необходимо выделить производственную, посредническую и финансовую предпринимательскую деятельность (предпринимательство в финансовой сфере). Транспортная деятельность – это вид производственной деятельности, в рамках которой происходит пространственно-временное перемещение товара (груза, багажа), пассажиров. С экономической точки зрения транспортная деятельность – это та часть производственного процесса, где происходит перемещение готовой продукции, сырья, материалов и т. д. Указанное перемещение происходит в гражданско-правовой форме оказания транспортных услуг.

5. При разработке концепции и структуры проекта единого ТК РФ были использованы документы и материалы, связанные с подготовкой Транспортного кодекса Республики Казахстан. В то же время значительная часть структуры проекта единого Транспортного кодекса РФ включает нормы ныне действующих транспортных законов, уставов и кодексов. Причем Особенная часть структуры проекта озаглавлена «Особенности правового регулирования отдельных видов транспорта». Это положение имеет принципиальное значение, поскольку под правовым регулированием понимается весь комплекс регуляции транспортных отношений, включая и государственную.

Общие выводы и рекомендации:

1. В современных условиях развития российского государства и национальной экономики транспорт, наряду с другими инфраструктурными отраслями, обеспечивает базовые условия жизнедеятельности общества, являясь важным инструментом достижения социальных, экономических, внешнеполитических целей. Транспорт – не только отрасль, перемещающая грузы и людей, а в первую очередь межотраслевая система, преобразующая условия жизнедеятельности и хозяйствования. Поэтому комплексное (межотраслевое) регулирование транспортных отношений предполагает разработку и принятие единого Транспортного кодекса. Единство экономическое, единство производственное должны быть обеспечены единством правовым – принятием единого Транспортного кодекса РФ.

2. Наряду с разработкой проекта единого Транспортного кодекса предлагаем следующие (дополнительные) варианты – модели правового регулирования транспортных отношений: а) разработка Основ транспортного законодательства РФ; б) консолидация отдельных законов, регулирующих близкие сферы транспортной деятельности (наземный транспорт, морской и речной транспорт, воздушный и космический).

3. Разработка и принятие (не дожидаясь Транспортного кодекса РФ) новых федеральных законов в области транспорта, таких как «Об утилизации вышедших из эксплуатации автомобилей в Российской Федерации», «О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов», «Об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта», «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними».

4. Следует более детально изучить накопленный опыт в Республике Казахстан по разработке Транспортного кодекса РК, включая и организационные вопросы, а также кодификацию транспортного законодательства в Германии. Особо надо обратить внимание на положения Концепции Основ транспортного законодательства государств – членов ЕврАзЭС.


1 Настоящая статья подготовлена в рамках научно-исследовательской работы «Исследование направлений фундаментального развития транспортных кодексов и уставов Российской Федерации, разработка принципов и предложений по совершенствованию указанных нормативных актов путем подготовки единого Транспортного кодекса Российской Федерации», выполненной группой преподавателей кафедры предпринимательского права УрГЮА (под научным руководством В. С. Белых) по заданию Минтранса России.

2 См.: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах Российской Федерации». Далее – Закон о морских портах.

3 См.: Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ. Далее – Устав автомобильного транспорта № 259-ФЗ.

4 См.: Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности». Далее – Закон о транспортной безопасности.

5 См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга четвертая: Договоры о перевозке, буксировке, транспортной экспедиции и иных услугах в сфере транспорта. М., 2004. С. 247 (автор главы 3 – В. В. Витрянский).

6 См.: Консультативный отчет «Содействие в разработке Транспортного кодекса в Республике Казахстан». Астана, 2005, июнь.

7 См.: Белых В. С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. М., 2005. С. 106–124.

8 См.: Концепция Торгово-промышленной палаты РФ по развитию законодательства Российской Федерации на период 2008–2011 годы.

9 См.: Вопросы кодификации советского права. Вып. 1. Л., 1957. С. 3–10, 30–47 и др.; Алексеев С. С. Общая теория социалистического права (курс лекций): Учебное пособие. Вып. 1. Свердловск 1964. С. 132–153; Иоффе О. С. Система права и хозяйственное законодательство // Вопросы совершенствования хозяйственного законодательства: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 68. Свердловск, УрГУ 1978. С. 5–17.

10 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права (курс лекций): Учебное пособие. Вып. 1. 64. С. 140.

11 Там же. С. 144.

12 См.: Гражданское право: Учебник. В 3-х т. Т. 2. – 4-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. М., 2003. С. 90.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право