На главную Написать письмо

 

 

Правовое обеспечение развития предпринимательства в горно-металлургическом секторе экономики России (постановка проблемы)

О. А. Герасимов, директор филиала кафедры предпринимательского права УрГЮА в ОАО «НТМК», Cоветник Вице-президента по правовым вопросам ООО «ЕвразХолдинг», кандидат юридических наук

1. Общие положения. Горно-металлургический комплекс является второй по величине бюджетообразующей отраслью российской экономики. Наметившийся устойчивый рост российской экономики во многом объясняется успешной деятельностью отечественных производителей металла.

Доля металлургии в ВВП страны составляет около 5%, промышленном производстве – 17,3%, экспорте – 14,2%, в налоговых платежах в бюджеты всех уровней – 9%. Как потребитель продукции и услуг субъектов естественных монополий металлургия использует от общепромышленного уровня 32% электроэнергии, 25% природного газа, 10% нефти и нефтепродуктов, ее доля в грузовых железнодорожных перевозках достигает 20%.

В настоящее время по производству стали Россия занимает четвертое место в мире (уступая Китаю, Японии и США), а по экспорту металлопродукции – третье место в мире. По производству и экспорту алюминия Россия уступает только США, по производству никеля занимает первое место, по производству титана – второе1. Как видим, весьма внушительные цифры!

Наряду с несомненными достижениями, горно-металлургический комплекс сталкивается с серьезными проблемами: имеющаяся диспропорция в структуре, значительное технологическое отставание и большой износ фондов, отходы производства, что требует правового обеспечения развития предпринимательства на инновационных началах в данном секторе экономики.

В рамках настоящей статьи предлагается комплексный подход к исследованию системы предпринимательских отношений и проблем правового обеспечения развития предпринимательства в горно-металлургическом секторе экономики страны. Ставится вопрос о необходимости выделения отношений в горно-металлургическом секторе экономики, как части предмета предпринимательского права, гармонично сочетающего частноправовые и публично- правовые начала. Особое внимание уделяется правовым средствам обеспечения развития предпринимательства в горно-металлургическом секторе и др.

2. Современная система хозяйственных (предпринимательских) правоотношений в горно-металлургическом секторе экономики. Ставя перед собой цель разработки предложений по совершенствованию правового обеспечения развития предпринимательства в горно-металлургическом секторе, мы обращаемся, в первую очередь, к основам науки хозяйственного (предпринимательского) права, а также общей теории права. Для этого надо выяснить, какие объективные хозяйственные связи сложились в экономической деятельности субъектов в горно-металлургическом секторе экономики, функционирующих на различных этапах процесса от добычи железосодержащих руд, руды, содержащей цветные металлы, угля до металлургических процессов, заканчивая реализацией металлопродукции, с целью рассмотрения вопроса о соотношении системы предпринимательских (хозяйственных) отношений с системой горно-металлургического законодательства и изучение правовых норм в контексте регулируемых общественных отношений.

В российской правовой доктрине понятие «хозяйственная деятельность» в целом, а тем более «хозяйственная деятельность в горно-металлургическом секторе» мало разработаны, больше внимания уделяется понятию «предпринимательская деятельность». В научной и учебной литературе предпринимательская деятельность рассматривается как составная часть более широких понятий «экономическая деятельность» и «хозяйственная деятельность»2.

В отдельных действующих российских нормативных актах термин «хозяйственная деятельность» часто встречается, однако определение такой деятельности не дается3. То же самое наблюдается в изучаемой сфере. Понятие «хозяйственная деятельность в горно-металлургическом секторе экономики» ни теоретически, ни законодательно не определено, хотя в этой сфере объективно существуют сложившиеся специфичные хозяйственные отношения.

С точки зрения системного подхода, горно-металлургический сектор экономики мы будем рассматривать как хозяйственную систему, что позволяет раскрыть объединяющие факторы, выявить многообразие хозяйственных связей и выстроить единую картину предпринимательских (хозяйственных) отношений. Важно также определить место горно-металлургического сектора в экономической системе России. Традиционно в экономике выделяют такие отрасли, как топливно-энергетический комплекс, металлургический, машиностроение и металлообработка, легкая промышленность и другие4.

Как видим, железосодержащая руда, руда, содержащая цветные металлы, и уголь относятся к ресурсам, следовательно, экономические, хозяйственные, предпринимательские отношения в сфере поиска, разведки, добычи, металлургического производства, реализации, являются отношениями, возникающими по поводу ресурсов и производства металлопродукции, а правовое обеспечение этих отношений должно быть основано на общих подходах и принципах, устанавливаемых в сфере регулирования отношений, возникающих по поводу указанных ресурсов и производства металлопродукции.

Горно-металлургическая промышленность представляет собой сложную отрасль производства, функционирующую как часть экономической системы. В настоящее время по общности технологических процессов и выпуску конечной металлопродукции выделяются следующие основные составляющие: поиск и разведка угольных и рудных месторождений; добыча угля и руды; металлургическое производство; сбыт металлопродукции. Систему хозяйственных отношений по основным производственно-технологическим этапам можно схематично представить следующим образом:

Поиск и разведка месторождений угля и руды Добыча угля и руды Металлургическое производство Транспортировка, хранение и сбыт

В системе горно-металлургического сектора экономики функционируют крупные (вертикально-интегрированные) предпринимательские объединения (ЕвразХолдинг, Уральская горно-металлургическая компания, Магнитогорский металлургический комбинат, Северсталь, Мечел и др.), осуществляющие разработку месторождений угля и руды, добычу, транспортировку, металлургические процессы, реализацию. В данной хозяйственной системе помимо профильных компаний осуществляют хозяйственную деятельность субъекты, производящие и поставляющие материалы и оборудование; сервисные компании; строительные, инвестиционные и финансовые компании.

Основной спецификой указанных отношений является наличие повышенных видов предпринимательского риска. Исходя из технологических этапов поиска, разведки, добычи, транспортировки и металлургической переработки целесообразно рассматривать виды предпринимательского риска, характерные для каждой стадии, а также определить правовые средства, способствующие уменьшению риска и развитию предпринимательства в отрасли. Отдельные виды риска (например, технический, экологический) могут быть снижены за счет страхования. Но это специальный предмет исследования.

На наш взгляд, основная роль в правовом регулировании отношений в горно-металлургическом секторе, как хозяйственной системы, являющейся частью национальной экономической системы, принадлежит нормам предпринимательского (хозяйственного) права. В связи с этим, целесообразно общую концепцию предпринимательского (хозяйственного) права развивать на основе и с учетом программы правового обеспечения предпринимательских отношений в горно-металлургическом секторе национальной экономики.

3. Основные тенденции развития горно-металлургического сектора экономики. Исследование проблем правового обеспечения предпринимательских отношений в горно-металлургическом секторе с точки зрения их генезиса неразрывно связано с изучением экономического, общественного развития. В настоящее время наблюдаются исследования в экономике, организации управления в горно-металлургической отрасли, разрабатываются технологии управления как общественным развитием в целом, так и отраслевым. Так, была разработана Федеральная программа «Техническое перевооружение и развитие металлургии России на 1993-2000 гг.». В 1997 г. введена в действие Федеральная программа «Руда», которая имеет полное название «О мерах по развитию рудно-сырьевой базы металлургии Росси на 1997-2005 гг.». Она охватывает первоочередные меры по 20 месторождениям из 200 разрабатываемых и направлена на устойчивое обеспечение потребности горно-металлургического комплекса России высококачественным сырьем.

Правительством РФ принята «Концепция развития металлургической промышленности России до 2010 года» (далее – Концепция). По нашему мнению, в Концепции не содержится конкретной программы правового обеспечения реализации установленных в ней целей и задач. В частности, в Концепции отсутствуют такие общие положения, как завершение формирования нормативно-правовой базы по обеспечению предусмотренной законом доли участия российских предприятий (компаний) в подрядных работах и др.

Министерство промышленности и торговли РФ Приказом № 177 от 29 мая 2007 г. утвердило «Стратегию развития металлургической промышленности Российской Федерации на период до 2015 года» (далее – Стратегия). Данный документ был разработан в соответствии с поручением Правительства РФ от 12 апреля 2007 г. № СИ-П9-1724 в целях реализации единой государственной политики в решении проблемы динамичного развития металлургической промышленности. Главной целью развития металлургии в нашей стране на период до 2015 г., согласно разработанной Стратегии, является создание условий развития экономики на основе инновационного обновления отрасли, обеспечивающего повышение ее экономической эффективности, экологической безопасности, ресурсосбережение и повышение конкурентоспособности продукции при максимально возможном балансе интересов России, ее регионов и конкретных акционерных обществ.

В то же время отсутствует единая комплексная, системная основа, способствующая объединению усилий экономистов, юристов, отраслевых специалистов для реализации положений Концепции и Стратегии. Такой основой должна быть, как нам представляется, Программа правового обеспечения развития предпринимательства в горно-металлургическом секторе экономики, разработанная в соответствии с выводами экономистов о направлениях развития горно-металлургического комплекса. Программа должна базироваться на общих принципах государственного регулирования предпринимательства в экономике в целом и в горно-металлургическом секторе в частности. Кратко обозначим основные направления разработки ее положений.

3.1. Правовая основа предпринимательства в горно-металлургическом секторе экономики. Сюда включаются правовые средства обеспечения предпринимательской деятельности в горно-металлургическом секторе экономики5. Для определения конкретных правовых средств, обеспечивающих развитие предпринимательства в горно-металлургическом секторе экономики, необходимо исследовать такие категории, как «правовое обеспечение» и «правовые средства», которые являются предметом оживленной дискуссии.

Под правовыми средствами в рамках настоящего исследования мы понимаем предусмотренные нормами права и обусловленными определенными целями и задачами инструменты правового регулирования отношений в сфере предпринимательской деятельности в горно-металлургическом секторе экономики. На наш взгляд, в сфере отношений в горно-металлургическом секторе национальной экономики, для обеспечения поступательного развития предпринимательства и достижения целей экономического роста возможно выделить объективно необходимые, характерные правовые средства.

Другой сегмент правовых основ предпринимательства в горно-металлургическом секторе экономики – законодательство промышленно развитых стран, регулирующее отношения в горно-металлургическом секторе экономики. Обращаясь к сравнительному методу, необходимо рассмотреть основные принципы современного законодательства об угле и руде отдельных промышленно развитых стран, акцентируя внимание на элементах публично-правового и частноправового регулирования предпринимательской (хозяйственной) деятельности. Рассмотреть принципы регламентации отношений собственности на недра; основания возникновения прав на пользование железо- и углесодержащими недрами; соотношение прав землепользователя и недропользователя (предпринимателя); создания и деятельности хозяйствующих субъектов; правового режима имущества; налогообложения7. Система правового регулирования деятельности коммерческих организаций складывается из законодательных, иных правовых актов и внутренних документов, принимаемых самой организацией в рамках локального нормотворчества8. Государство, используя гражданско-правовые нормы, нормы трудового, технического, экологического и других отраслей законодательства, предоставляет субъектам предпринимательской деятельности довольно большую сферу, которая может быть урегулирована ими по свободному усмотрению (актами локального и индивидуального регулирования). Из массива внутренних документов хозяйственного общества (локальных нормативных актов), по нашему мнению, необходимо формировать систему внутреннего правового регулирования, обеспечивающую совместно с системой права и системой законодательства и иных правовых актов предпринимательскую деятельность общества.

3.2. Организационно-правовые основы государственного регулирования предпринимательства в горно-металлургическом секторе экономики. Профессор С. Кузьмин9 обращает внимание на две особенно одиозные концепции и стратегии развития России. Это – концепция неолиберализма и сменившая ее концепция селективного развития локомотивных отраслей. Первая – игнорировала закономерность устойчивого развития основных отраслей жизнеобеспечения и авангардных отраслей. Вторая – изначально имела тот недостаток, что роль предназначалась преимущественно нефтегазовому комплексу. Но этот недостаток, на наш взгляд, не связан с самой концепцией, а относится исключительно к ее интерпретаторам, применителям.

Академик Д. С. Львов10, оценивая ход экономических реформ в России, считает, что в основу самых глубоких деформаций легло неправильное представление «реформаторов первой волны» о меньшей роли государства в экономике переходного периода. И не только.

Старший вице-президент и главный экономист Всемирного банка Дж. Стиглиц11 отмечает, что в ходе реформ в России наблюдалось смещение средств и целей. Например, проведение приватизации или снятие ограничений на вывоз капитала рассматривается в качестве показателей успеха реформ, а не средств достижения более фундаментальных целей.

Необходимость государственного регулирования предпринимательской деятельности по-разному обосновывается в экономической и юридической литературе. Важно в решении данного вопроса указать на необходимость охраны публичных и частных интересов. По мнению профессора Е. П. Губина, сочетание публичных и частных интересов для достижения целей государственного регулирования – основополагающая задача такого регулирования12.

В юридической литературе отмечается, что основная цель государственного регулирования экономики – соблюдение интересов общества в целом и, прежде всего, его социально незащищенных слоев, защита интересов будущих поколений, охрана окружающей среды13, подчеркивается, что назрела необходимость разработки и издания закона «Об основах управления экономикой»14. Однако законодатель не торопится в принятии такого решения.

На наш взгляд, применительно к предмету настоящего исследования важно определиться с содержанием государственного регулирования отношений в горно-металлургическом секторе экономики, выделив цели, средства и др.

3.3. Основные проблемы налогового регулирования предпринимательской деятельности. В настоящее время арбитражные суды России в массовом порядке рассматривают дела по заявлениям горно-добывающих предприятий России по спорам, вытекающим из порядка налогообложения налогом на добычу полезных ископаемых (далее – НДПИ). Налоговые органы с 2005 г. начали доначислять налогоплательщикам НДПИ по твердым полезным ископаемым, исходя из признания объектом налогообложения продуктов переработки, выпускаемых на горно-обогатительных комбинатах.

По нашему мнению, объектом налогообложения по НДПИ должны признаваться именно полезные ископаемые, доведенные до определенных стандартов качества при их добыче, а не продукты их переработки.

3.4 Проблемы регулирования отношений собственности в горно-металлургическом секторе экономики. Профессор Р. Н. Салиева15 отмечает, что в качестве основного направления государственного воздействия на экономику надо рассматривать регулирование отношений собственности. В регулировании отношений собственности в горно-металлургическом секторе экономики мы находим сочетание публично-правовых методов с частноправовыми. На наш взгляд, представляет интерес соотношение права собственности на недра с правом пользования недрами в субъективном смысле.

В качестве участника правовых отношений по пользованию недрами выступает и вторая сторона правоотношения – государство, посредством уполномоченных органов предоставляющее недра в пользование. Однако в основном участие государства в отношениях недропользования заключается в том, что государство является субъектом права собственности на недра.

Отдельные авторы предлагают расширить перечень субъектов права собственности на недра – например, профессор М. И. Клеандров предлагает указывать в качестве субъектов права будущие поколения россиян16.

Рассмотрение вопроса собственности на недра является во многом определяющим при характеристике права пользования недрами, поскольку право на пользование недрами производно от права на сами недра. В соответствии с действующим законодательством право собственности государства на недра следует из ст. 1.2. Федерального закона «О недрах». Вопрос о том, в чьей собственности находятся недра, в России не всегда решался однозначно.

3.5. Техническое регулирование как основа повышения эффективности предпринимательской деятельности в горно-металлургическом секторе экономики. С 1 июля 2003 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее по тексту – Закон № 184-ФЗ). С принятием названного Закона в России начинается принципиально новый процесс создания системы технического регулирования.

В настоящее время возникает объективная потребность анализа принимаемых технических регламентов и национальных стандартов с точки зрения их системности, полноты и достаточности для достижения целей определенных Законом № 184-ФЗ (ст. 6 и ст. 11), с учетом комплексного характера правового регулирования предпринимательской деятельности в горно-металлургическом секторе экономики. Считаем, что технические нормы (регламенты) оправданно относить к источникам предпринимательского права.

4. Специальные хозяйствующие субъекты в горно-металлургическом секторе экономики. Рассмотрим основные субъекты в данном секторе.

4.1. Государственные корпорации как новое явление в горно-металлургическом секторе экономики17. В горно-металлургическом секторе экономики осуществляет предпринимательскую деятельность государственная корпорация «Ростехнологии», созданная на основании Федерального закона от 23.11.2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации по содействию разработкам, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии». По Указу Президента РФ от 10.07.2008 г. № 1052 в качестве имущественного взноса государства «Ростехнологии» получили активы 426 предприятий – 180 ФГУПов и доли в 246 акционерных обществах. В перспективе планируется акционирование ФГУПов и создание 30 холдингов в форме АО внутри государственной корпорации.

На сегодняшний день следует продолжить разработку понятия корпоративных отношений исходя из развития законодательства о государственных корпорациях. Так, на наш взгляд назрела необходимость разработки научного и законодательного понятия юридического лица публичного права18. Понятия государственной корпорации и юридического лица публичного права соотносятся друг с другом как род и вид. Но это несущественное различие.

Считаем возможным в составе внешних корпоративных отношений рассматривать отношения между государственной корпорацией и публично-правовым образованием. В этом случае государственные корпорации выполняют функции механизма (правового средства) аутсорсинга административного управления отдельными сферами (отраслями, комплексами) экономики государства и являются юридическими лицами публичного права.

Государственная корпорация как новое явление в национальной экономике России требует комплексного, межотраслевого исследования.

4.2. Так же в горно-металлургическом секторе экономики осуществляют предпринимательскую деятельность и другие виды финансово-промышленных комплексов19, такие как холдинги, финансово-промышленные группы.

По нашему мнению, законодательство о финансово-промышленных комплексах есть составная часть предпринимательского законодательства. Их соотношение определяется как специальное и общее. Вслед за другими учеными20 предлагаем принять закон о предпринимательских объединениях, поместив в нем правила общего порядка и нормы об отдельных видах объединений (холдингах и др.). Аналогичное предложение было высказано И. А. Лаптевым, который на основе исследования отношений в системе холдинга, предлагает принять специальный закон «О производственно-хозяйственных комплексах»21. Различие в терминологии, но не по существу вопроса.

5. О договорном регулировании предпринимательских отношений в горно-металлургическом секторе.

5.1. Договорная дисциплина как основа повышения эффективности предпринимательской деятельности в горно-металлургическом секторе экономики22. Одним из правовых средств, обеспечивающих предпринимательскую деятельность в горно-металлургическом секторе экономики, выступает договор. Представляется возможным предложить следующее определение понятия «договорная дисциплина».

Договорная дисциплина – это вид экономической деятельности по созданию договорных отношений, направленной на реальное и надлежащее исполнение создаваемой договором обязанности при помощи системы общеобязательных норм и системы внутреннего правового регулирования.

Особый интерес в регулировании отношений, возникающих при реализации «договорной дисциплины», представляют локальные нормативные акты.

В рамках системы внутреннего правового регулирования в коммерческих организациях также могут быть разработаны стандарты организации:

1. СТО (СТП) «Договорная дисциплина. Организация исполнения гражданско-правовых договоров».

2. СТО (СТП) «Методика определения размера ущерба (убытков), причиненного нарушениями договорной дисциплины».

5.2. Особенности подряда, оказания услуг и других договоров. Определенная специфика проявляется в договорах подряда, оказания услуг, на создание научно-исследовательской продукции, заключаемых хозяйствующими субъектами в рассматриваемой сфере правоотношений. Особенности проявляются в основном, в предметах, субъектах и отдельных условиях, связанных со спецификой предметов. На практике заключаются, в частности, подрядные договоры на производство работ по техническому обследованию, ремонту и перекладке коксовых батарей, ремонт и реконструкция доменных печей, строительство машины непрерывного литья заготовок (МНЛЗ), научно-исследовательские работы в области непрерывной разливки стали и др.

На основе анализа содержания подрядных договоров необходимо отметить основные их специфические признаки (свойства):

1. Необходимость соблюдения специальных правил безопасности работ, охраны окружающей среды и рационального природопользования.

2. Особый субъектный состав. Деятельность всех участников относится к лицензируемой.

3. Применение наряду с общими правилами об ответственности за нарушение обязательств по правилам ГК иных видов ответственности по нормам природоохранного, земельного, водного, лесного, законодательства о недрах.

Указанные обстоятельства позволяют утверждать, что частноправовых норм для урегулирования названных отношений недостаточно. На наш взгляд, необходимо отнести эти договоры к предпринимательским и урегулировать подрядные отношения также в специальном законе.

______________________________

1 О стратегии развития металлургии в России на период до 2015 года // Электрометаллургия. 2007. № 11. С. 2

2 См.: Предпринимательское право России: Учебник / Под ред. В. С. Белых. М., 2008. С. 15-19.

3 Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. Ред. Губин Е. П., Лахно П. Г. М.: Юристъ, 2003. С. 21-23; Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник. В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. Олейник О. М. М.: Юристъ, 1999. С. 15-17.

4 Львов Д. С. Экономика развития / Львов Д. С. М.: «Экзамен», 2002. С. 51.

5 Подробнее см.: Герасимов О. А. Правовые средства обеспечения предпринимательской деятельности в горно-металлургическом секторе экономики // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права: под ред. В. Ф. Попондопуло. 2007. № 1. С. 34-43.

6 Подробнее см.: Василевская Д. В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика. М., 2007. С. 107; Подробнее см.: Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец-издат, 2000.

7 Подробнее см.: Герасимов О. А. Система внутреннего правового регулирования как основа повышения эффективности управления субъектами предпринимательской деятельности // Бизнес, менеджмент и право. 2007. № 1.; Герасимов О. А. Система менеджмента качества продукции (историко-правовой аспект) // Бизнес, менеджмент и право. 2007. № 2.

8 Шиткина И. С. Правовое регулирование деятельности коммерческих организаций внутренними (локальными) документами. Комплект внутренних документов акционерного общества. – М.: Городец-издат, 2003. С. 9.

9 Кузьмин С. Перспективы России в развитии современных мирохозяйственных тенденций // Экономист. 2002. № 1. С. 14-25.

10 Львов Д. С. Развитие экономики России и задачи экономической науки. М.: Экономика. 1999. С. 18.

11 Подробнее см.: Савчук Н. А. Конкурентоспособность – приоритетная функция НТП в черной металлургии России. М., Центральный научно-исследовательский институт информации и технико-экономических исследований черной металлургии. 2003. С. 12.

12 Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2005. С. 9-30, 32-33.

13 Белых В. С., Винниченко С. И. Правовое регулирование цен и ценообразования в Российской Федерации: Учебно-практическое пособие. М.: Издательство «Норма», 2002. С. 169.

14 Белых В. С. Теория хозяйственного права в условиях становления и развития рыночных отношений в России // Государство и право, 1995. № 11. С. 59.

15 Салиева Р. Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. С. 140.

16 Клеандров М. И. О нефтегазовом законодательстве // Государство и право на рубеже веков, М., 2001, С. 233.

17 Подробнее см.: Герасимов О. А. Государственные корпорации как новое явление в национальной экономике России // Бизнес, менеджмент и право. 2007. № 3. С.

18 См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.

19 Подробнее см.: Герасимов О. А. Правовое положение финансово-промышленных групп в Российской Федерации: Монография. Изд-во «Бизнес, менеджмент и право». 2007.

20 См.: Белых В. С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. С. 140.

21 Лаптев И. А. Правовая организация холдинга как производственно-хозяйственного комплекса. Автореф. канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11.

22 Подробнее см.: Герасимов О. А. Договорная дисциплина как основа повышения эффективности предпринимательской деятельности // Бизнес, менеджмент и право. 2008. № 1.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право