На главную Написать письмо

 

Высшее должностное лицо субъекта Российской федерации: доктрина, законодательство, судебная практика

С. Д. Хазанов, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного права УрГЮА


Понятие «высшее должностное лицо» впервые получило законодательную легитимацию в Законе РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР», согласно которого Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти РСФСР. В свою очередь это было лишь слегка модифицированное определение руководителей союзных республик, автономных областей и автономных округов, данное в ст. 127.8 Конституции СССР (в ред. Закона СССР от 26 декабря 1990 г.), в соответствии с которой они признавались высшими государственными должностными лицами республик, автономных областей и округов.

Применительно к субъектам РФ этот термин впервые появился в постановлении Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР», в котором они признавались высшими должностными лицами республик, возглавляющими правительства республик. 1 ноября 1991 года был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР», вводивший ст. 132.1 следующего содержания: «Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР является высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике в составе РСФСР». Правда, к моменту внесения этих изменений в конституцию ряд республик уже успели принять собственные законы о статусе своих президентов, в том числе признавая их высшими должностными лицами республик. В то же время, принятый 5 марта 1992 г. Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов, краевой, областной администрации» при характеристике правового положения главы администрации не воспользовался категорией «высшее должностное лицо». И только в указе Президента РФ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г., которым было утверждено Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, глава администрации определялся как высшее должностное лицо и руководитель органов исполнительной власти субъекта Федерации. Исторический анализ помогает не только понять ту со­циально-экономическую и поли­ти­ческ­ую обстановку, в которой про­исходило возникновение и формировалось содержание того или иного юридического понятия, но еще и позволяет уяснить причины, по которым законодательство республик и остальных субъектов Федерации, регулирующее систему исполнительной власти имеет существенные расхождения, прежде всего, при определении статуса высшего должностного лица. Тем не менее, мы полагаем, что и Закон от 5 марта 1992 г., и Указ от 3 октября 1994 года, хотя и не регулировали организацию исполнительной власти в республиках, вполне определенное влияние на содержание республиканских законов все же оказали.

Основы правового статуса высшего должностного лица устанавливаются, помимо конституционных основ, Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – Закон «Об общих принципах»), а также конституциями и уставами субъектов Федерации, закрепляющими его наименование, требования к кандидату, порядок вступления в должность, ограничения, связанные с ее замещением, гарантии деятельности, основные полномочия, порядок исполнения полномочий в случае временного отсутствия, условия, основания и процедуру прекращения исполнения полномочий, процедуры применения к нему мер конституционной ответственности и основы взаимодействия с иными органами государственной власти. Вместе с тем, ряд республик, краев и областей посчитали, что для комплексного регулирования статуса высшего должностного лица необходимо принятие специального закона – о президенте республики, губернаторе области, статусе главы администрации либо включили соответствующие разделы в законы о системе исполнительных органов или о статусе высшего исполнитель­ного органа. В целом надо признать, что необходимость принятия отдельного закона о статусе высшего должностного лица зависит не только того, насколько подробного конституция, устав смогли его определить, но и от того, насколько непротиворечивы имеющие нормы, учитывая, что законодательство в этой сфере складывалось постепенно и не всегда последовательно. Отдельный закон о статусе высшего должностного лица призван решить следующие задачи:

– детализировать закрепленные в конституциях и уставах процедуры вступления в должность, прекращения исполнения полномочий, временного исполнения обязанностей высшего должностного лица и другие конституционные процедуры;

– определить компетенцию выс­шего должностного лица в различных сферах и областях, произвести специализацию полномочий в зависимости от направления деятельности – дифференциации требуют прежде всего полномочия по взаимодействию с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления и полномочия по руководству системой исполнительной власти, руководству высшим исполнительным органом;

– обеспечить при помощи бланкетных предписаний взаимосвязанность правовых норм о деятельности высшего должностного лица, содержащихся в федеральном законодательстве и законодательстве субъекта Федерации;

– установить правила публично‑служебной деятельности, в том числе время труда и отдыха, порядок выплаты денежного содержания, а также социальные гарантии действующему и прекратившему исполнение полномочий высшему должностному лицу и его семье;

– установить правовое положение, структуру, функциональные задачи и полномочия аппарата (администрации) высшего должностного лица.

Полагаем, что принятие отдельного закона о статусе высшего долж­ностного лица выглядит более предпочтительным, чем довольно схематичное конституционно-уставное регулирование соответствующих правоотношений или их урегулирование множеством различных правовых актов, в том числе подзаконного характера. Тем более, если удастся отразить должную степень комплексности и системности данного правового акта.

Наибольшие сложности при характеристике правового положения высшего должностного лица возникают с таким признаком, как «высший» – в какой системе государственных органов субъекта РФ, по отношению к каким видам органов? Исходя из общеправовых и государственно-управленческих принципов, наличие признака высшего в статусе государственного органа (должностного лица) всегда означает определенный стандартный набор функций и полномочий – кадровых, организационных, регулятивных, юрисдикционных. Наиболее значимые из них реализуются высшим должностным лицом в системе исполнительной власти (при формировании органов, координации и контроле за их деятельностью, применении мер ответственности), но федеральный закон не случайно говорит о высшем должностном лице субъекта РФ, а не системы исполнительной власти, возлагая на него тем самым значительные представительские, арбитражные и координационные функции и полномочия, выводя его на «высший уровень» в межсистемных отношениях с законодательной и судебной властью, органами местного самоуправления, федеральными органами государственной власти. Поэтому содержащееся в ст. 76 Конституции Республики Марий Эл определение президента как высшего должностного лица в системе исполнительной власти является не совсем точным.

Тем не менее, на наш взгляд, высшее должностное лицо не может рассматриваться, как государственное установление, находящееся вне системы исполнительной власти, по аналогии с правовым статусом Президента РФ. Во‑первых, обращает на себя внимание необязательность наличия в системе региональной государственной власти высшего должностного лица – согласно статье 2 Закона «Об общих принципах» конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ (этот редкий пример диспозитивности демонстрирует попытку федерального законодателя обеспечить хотя бы минимальный уровень реализации принципа федерализма применительно к ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Во‑вторых, федеральный законодатель исходит из единства правового положения высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, которого, в свою очередь, никак нельзя представить вне системы исполнительной власти. В‑третьих, необоснованно не учитывать место расположения правовых норм, определяющих статус высшего должностного лица – глава III Закона «Об общих принципах…» называется «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Есть и другие аргументы, например, согласно федеральному закону о порядке формиро­вания Совета Федерации высшее должностное лицо назначает представителя от органов исполнительной власти субъекта РФ. Вряд ли стоит сбрасывать со счетов и правовую характеристику высшего должностного лица, которая сложилась с начала формирования систем госу­дарственной власти субъек­тов РФ после принятия ­новой Конституции РФ. Высшее должностное ли­цо в большинстве конституций и уставов конституируется как элемент системы исполнительной власти, стоящий во главе этой ветви власти. Именно как представителя исполнительной власти высшее должностное лицо рассматривал Конституционный Суд РФ в многочисленных своих решениях, касающихся проверки конституционности отдельных положений федеральных и региональных законов – полномочия, которыми наделяется высшее должностное лицо, всегда оценивались им с точки зрения баланса исполнительной и законодательной власти.

В то же время, новая редакция ст. 17 Закона «Об общих принципах» главой системы органов исполнительной власти субъекта РФ называет высший исполнительный орган, а положение о том, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган из этой статьи исключено. Что хотел сказать законодатель новой редакцией статьи 17 – что высшее должностное лицо отныне может не возглавлять высший исполнительный орган или что высшее должностное лицо теперь не входит в систему исполнительной власти? Нам не известны мотивы, по которым федеральный законодатель исключил п. 2 ст. 17, однако обращаем внимание на то, что сохранена редакция п. 6 ст. 19 – решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (разрядка моя – С. Х.).

Таким образом, новая редакция ст. 17 Закона «Об общих принципах» не произвела «конституционную революцию» в организации региональной исполнительной власти, да и не могли подобного рода редакционные поправки столь существенно изменить конституционно-правовой статус высшего должностного лица (кстати сказать, ни в пояснительной записке к законопроекту, ни в заключениях профильного комитета и правового управления аппарата Государственной Думы нет ни слова о мотивах новой редакции п. 1 и 2 статьи 17).

Совсем другое дело изменение порядка наделения полномочиями высшего должностного лица, который, впрочем, еще ожидает своей проверки на соответствие Конституции РФ. С большой долей уверенности можно утверждать, что такую проверку он пройдет, поскольку включение в механизм наделения полномочиями Президента РФ существенно меняет юридическую конструкцию по сравнению с той, которая рассматривалась Конституционным Судом ранее.

Анализ новейшего законодательство субъектов РФ о системе ис­полнительных органов государствен­ной власти показал, что сформировалось три основных подхода к определению субъектов (органов) этой системы. Первый представлен в законах Кемеровской области, Еврейской автономной области, Хабаровского края, Кабардино-Балкарской Республики – в этих субъектах РФ к системе исполнительных органов государственной власти отнесены: а) президент или губернатор как высшее должностное лицо; б) правительство (коллегия администрации) как высший исполнитель­ный орган государственной влас­ти; в) иные органы исполнитель­ной власти специальной компе­тенции (отраслевые, межотраслевые или функциональные, территори­альные) с указанием их видов или орга­низационно-правовых форм либо без такового. При определении места высшего должностного лица указывается, что губернатор возглавляет высший исполнительный орган или руководит его ра­ботой, если одновременно замеща­ет государственную должность председателя высшего исполнительного органа.

Второй подход можно проиллюстрировать на примере законов Московской области, Оренбургской области, Смоленской области, Красноярского края – в систему исполнительных органов государственной власти эти субъекты РФ в качестве самостоятельного элемента не включают высшее должностное лицо, однако при характеристике высшего исполнительного органа устанавливают, что губернатор возглавляет высший исполнительный орган государственной власти. Таким образом, высшее должностное лицо присутствует в системе исполнитель­ной власти не ­непосредственно, а опосредованно, как глава или руководитель высшего исполнительного органа.

Наконец, в законах о системе исполнительных органов государственной власти Республики Карелия, Республики Мордовия высшее должностное лицо вообще не упоминается в качестве субъекта (органа, государственной должности) этой системы. В то же время, согласно ст.10 Конституции Республики Мордовия Глава Республики входит в систему органов государственной власти республики как самостоятельный элемент, а в соответствии со ст.67 он возглавляет высший исполнительный орган. Согласно ст. 46 Конституции Республики Карелия исполнительную власть в республике осуществляют: Глава Республики Карелия и возглавляемое им Правительство Республики Карелия.

Какая из представленных моделей правового регулирования системы исполнительных органов государственной власти может быть признана наиболее соответствующей конституционным основам и федеральным общим принципам? Изменяется ли юридическая сущность понятия высшего должностного лица субъекта РФ в зависимости от того, упоминается оно в законе о системе исполнительных органов государственной власти или нет?

На наш взгляд, высшее должностное лицо субъекта РФ безусловно является элементом региональной системы исполнительной власти, формально, т. е. юридически, входящим в эту систему в качестве органа государственной власти, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти. Этим его статус отличается от статуса Президента РФ, который не является органом государственной власти РФ, возглавляющим Правительство РФ, а значит, не является и субъектом системы федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем, высшее должностное лицо субъекта РФ не может быть признано исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, одним из видов исполнительных органов. Два высших исполнительных органа в одной подсистеме единой системы государственной власти существовать не могут – единственным высшим является высший исполнительный орган государственной власти, который, в отличие от высшего должностного лица, является обязательным элементом системы исполнительной власти субъекта РФ.

Каким же образом в конституциях и уставах субъектов РФ теперь следует закреплять правовую характеристику высшего должностного лица? Правомерно ли определять его как главу системы исполнительных органов государственной власти? Так, например, после приведения Устава Свердловской области в соответствие с Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159‑ФЗ, редакция ст. 44 осталась неизменной – Губернатор является высшим должностным лицом Сверд­ловской области и возглавляет систему органов исполнительной власти области. Однако согласно п. 1 ст. 17 Закона «Об общих принципах» во главе системы органов исполнительной власти стоит высший исполнительный орган, то есть правительство Свердловской области. Полагаем, что для определения юридических признаков высшего должностного лица могут быть использованы следующие формулировки:

– Губернатор является высшим должностным лицом Свердловской области.

– Губернатор является высшим должностным лицом Свердловской области и главой исполнительной власти Свердловской области.

– Губернатор является высшим должностным лицом Свердловской области, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти Свердловской области.

Достоинством первого определе­ния является его лаконичность, а так­же полное соответствие Закона «Об об­щих принципах». Однако при этом вся юридическая нагрузка при раскрытии сущностных признаков дан­ного понятия ложится на федераль­ное законодательство. Второе оп­ре­деление гораздо более емкое по сво­ему значению, поскольку конста­тирует не только принадлежность выс­шего должностного лица к определенной системе государственной власти субъекта РФ, но и по­ка­зывает его место в этой системе. Недостатком этого определения явля­ется то, что оно не раскрывает со­от­ношение властных прерогатив выс­шего должностного лица и высше­го ис­полнительного органа, кото­рый воз­главляет систему исполнительных органов государственной власти. Оптимальным представляется третье определение, которое помимо того, что полностью соответствует положениям Закона «Об общих принципах», констатирует принадлежность высшего должностного лица к системе исполнительной власти и показывает соотношение полномочий высшего исполнительного органа и высшего должностного лица. И все же определенная амбивалентность юридической конструкции – «орган, возглавляющий высший исполнительный орган», остается, даже в том случае, если высшее должностное лицо не признавать в качестве самостоятельного органа государственной власти, а только лишь государственной долж­ностью субъекта РФ. Особенно в тех случаях, когда высшее должностное лицо не замещает одновременно государственную должность руководителя высшего исполнительного органа.

Таким образом, высшее должностное лицо, является органом государственной власти, входящим в систему органов государственной власти субъекта РФ, и относится к исполнительной ветви власти субъекта РФ, при этом исполнительным органом государственной власти не является. Из этого также следует, что функции и полномочия высшего должностного лица выходят за пределы системы исполнительной власти, поскольку помимо конституционно-политического или органи­зационно-административного ру­ко­водства высшим исполнительным органом высшее должностное лицо координирует деятельность всех представителей региональной публичной власти на территории субъекта РФ. Эта, и без того достаточно сложная конституционно-пра­вовая конструкция усложняется тем, что федеральный законодатель ставит знак равенства между функциями и полномочиями высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа го­сударственной власти. Вряд ли исправит ситуацию возможность субъектов РФ на основании под. «е» п. 7 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах…» наполнить статус высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа различными по характеру полномочиями.

Определение высшего должностного лица субъекта РФ в качестве органа государственной власти признается не всеми – при этом исходят из теории орган-организация, то есть совокупность государственных должностей, организованных в струк­турные подразделения, объединенных внутренним организационным единством, позволяющих персонифицировать организацию в качестве самостоятельного субъекта.

Так, прокурор Свердловской области обратился в областной суд с заявлением, в котором просил признать недействующим и не подлежащим применению пункт 2 ст. 9 Устава области, предусматривающий, что Губернатор Свердловской области осуществляет государственную власть в качестве органа государственной власти, поскольку согласно статьям 17 и 18 Закона «Об общих принципах» он является высшим должностным лицом, но не органом государственной власти. Областной суд в удовлетворении требования прокурора отказал. Верховный Суд РФ решение областного суда оставил без изменения, указав следующее: «Высшее должностное лицо субъекта РФ, в данном случае Губернатор Свердловской области, получает свои пол­номочия от народа на основе сво­бодных выборов, осуществляет го­су­дарственную власть, то есть является органом государственной власти, образуемым субъектом РФ. Такой же вывод вытекает из анализа статей 2, 17, 18, исходя из их содержания и места в системе норм Федерального закона. Статьи 17 и 18, на которые ссылается прокурор, включены в главу 111 «Органы исполнительной власти субъекта РФ». Статьи 2 и 17, определяющие, как следует из их наименования, систему органов государственной власти субъекта РФ, допускают возможность устанавливать в рамках этой системы должность высшего должностного лица субъекта РФ. Статья 18 предусматривает избрание высшего должностного лица на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, определяет его полномочия по осуществлению государственной власти. Таким образом, оснований для вывода о противоречии федеральному закону закрепленного в пункте 2 статьи 9 Устава области положения о том, что Губернатор Свердловской области осуществляет государственную власть в качестве органа государственной власти, не имеется» (Определение Верховного Суда РФ от 12 апреля 2001 г. № 45‑Г01–14).

Что же, на сегодняшний день порядок наделения полномочиями высшего должностного лица изменен. Однако мы полагаем, что для признания того или иного государственного установления органом государственной власти порядок его формирования не играет решающей роли. Прежде всего имеет значение характер компетенции и формы реализации правосубъектности, а также характер взаимоотношений с иными органами публичной власти и населением. Высшее должностное лицо, безусловно, обладает самостоятельной компетенцией в системе органов государственной власти субъекта РФ, реализует свои полномочия независимо от других государственных органов, в таких правовых и организационно-правовых формах, которые принадлежат только данному виду государственного установления. Его взаимодействие с иными системами государственной и муниципальной власти и их отдельными представителями свидетельствует о том, что выполняемая высшим должностным лицом функциональная, организационная, регулятивная нагрузка не может быть сведена к деятельности одной государственной должности. Думается, также, что признанию высшего должностного лица органом государственной власти не мешает тот факт, что высшее должностное лицо замещает государственную должность субъекта РФ. Замещение государственной должности следует рассматривать как организационные особенности наделения полномочиями данного вида государственного установления и порядка их исполнения одним физическим лицом.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право