На главную Написать письмо

 

Понятие и содержание права публичной собственности
на землю

О. В. Шихалева, преподаватель кафедры земельного и экологического права УрГЮА


К субъектам публичных форм собственности на землю относятся Российская Федерация, субъекты Российской Федерации (государственная собственность) и муниципальные образования (муниципальная собственность).

Существует мнение, что государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и органы власти по своей юридической природе являются юридическими лицами публичного права, которые могут быть наделены гражданской правосубъектностью, и вместе составляют подвид юридических лиц – «юридические лица публичного права» (публично-правовые образования). Государство, федеральные и муниципальные образования в совокупности представляют отдельную организационно-правовую форму: публично-правовых образований, «публично-территориальное образование», а по отдельности – типы данной организационно-правовой формы1. На наш взгляд, это представляет собой попытку свести все коллективные образования, наделенные властными полномочиями, к гражданско-правовой категории – «юридическое лицо», однако данные образования, за исключением некоторых органов власти (созданных в организационно-правовой форме «учреждение» и действующих на основании нормативного акта, определяющего их статус), не обладают признаками юридического лица по гражданскому праву.

Е. А. Суханов, указывая особенности участия публично-правовых образований в имущественных отношения, отмечает, что субъектами публичной собственности являются именно различные публично-правовые образования, а не их органы управления2. Следовательно, публичные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским правом, непосредственно через систему своих органов власти и косвенно, создаваемые на базе публичной собственности унитарные предприятия либо учреждения. Таким образом, комплекс имущества, включая земельные участки, рассредоточивается между властными органами, унитарными предприятиями и учреждениями, но единственным собственником продолжает оставаться публичное образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации либо муниципальное образование). Однако в природоресурсных актах встречаются следующие формулировки, в частности в ст. 39 Водного кодекса РФ установлено, что обособленные водные объекты, принадлежащие на праве собственности органам местного самоуправления, являются муниципальной собственностью. Органы власти, как правило, создаются в организационно-правовой форме – учреждение, имущество за которыми закрепляется на ограниченном вещном праве оперативного управления и никаким правом собственности они обладать не могут.

К гражданско-правовому статусу публичных образований, при участии их в имущественных отношениях, применяются нормы, регулирующие участие в данных отношениях юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов3.

И еще одна особенность этих субъектов – гармоничное сочетание и взаимодействие административно-правовых и гражданско-правовых отношений в реализации правомочий собственника публичными образованиями, следовательно можно сделать вывод, что институт права публичной собственности будет являться межотраслевым4.

По мнению С. А. Сосны5, в российской юридической науке отсутствует современная, отвечающая потребностям радикальной экономической реформы теоретико-правовая основа государственной собственности. В угоду политической конъюнктуре под сомнение ставится сама необходимость существования государственной собственности. Между тем в современной рыночной экономике и гражданском обществе государственная собственность играет очень заметную и, главное, незаменимую роль. Во всех странах с развитой рыночной экономикой государственная собственность в зависимости от объективных свойств и назначения ее объектов достаточно четко делиться на два вида: частную собственность государства и публичную собственность. К последнему виду, который в законодательстве нередко именуется национальным (народным, общественным) достоянием, повсеместно относится движимое и недвижимое имущество, отвечающее критерию общественного интереса, общественной необходимости или полезности. По своей правовой природе общественное достояние принципиально отличается от частной собственности государства. Оно неотчуждаемо и неотъемлемо, принадлежит сообща всем членам общества и никому в отдельности. Это своего рода неделимый фонд общества (нации). Но пользоваться достоянием может каждый член общества на основе равенства и общедоступности, на возмездной или безвозмездной основе. Таким образом, общественное достояние хотя и изъято из гражданского оборота, но различные пользовательские права на него могут приобретаться и уступаться в гражданско-правовом порядке. Организация пользования общественным достоянием может быть осуществлена только государством как верховным представителем корпоративных интересов членов общества, как органом публичной власти. Функция организации процесса пользования имеет государственно-политический характер и присуща государству органически. Но это не функция собственника, поскольку общественное достояние не принадлежит государству. Следовательно, можно сделать вывод, что к частной собственности государства можно отнести имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления, а также бюджетные средства и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляющее государственную казну Российской Федерации, казну республик в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Природные же объекты, находящиеся в публичной собственности будут представлять собой собственность особого рода – общественное достояние. По мнению В. К. Андреева6, достояние – это не явление, близкое к собственности, а необходимый признак, присущий государственной собственности, равно как и народ, выступающий в качестве действительного субъекта правомочий собственника. В основе государственной целостности и способности к саморазвитию Российского государства лежит собственность народа на свои земли, на свою территорию. Ценность государства для народа проявляется тогда, когда он этим государством надежно защищен и, прежде всего, защищена его, народа, земля. А ведь именно земля является естественной средой и местом исторического обитания народа, условием его жизни и основным средством производства. Именно по этим основаниям она и является национальным достоянием7. На наш взгляд, категория собственность особого рода, обладающая специальным правовым режимом, должна охватывать все природоресурсные объекты, а особенно земельные участки. У. Маттеи отмечает, что большое разнообразие правовых режимов и внушительный перечень различных видов недвижимого имущества, которые могут попасть под понятие общественной собственности, осложняют в принципе анализ причин решений о выведении определенных видов недвижимости из сферы действия рынка. «Эти решения, как правило, носят политический характер, и многие правовые системы (например, в англо-американской традиции) даже не пытаются систематизировать это сложное явление. В ряде гражданско-правовых систем самого факта принадлежности объекта имущественных отношений государству или какому‑либо органу общественного управления достаточно для выведения этого объекта из сферы действия обычного частноправового ­режима»8. Развивая эту мысль, В. А. Лапач приходит к выводу, что в правовом регулировании отношений по поводу природных объектов общие гражданско-правовые установления (в том числе и отношения собственности) вытесняются, замещаются нормами права публичного.., данные объекты лишь постольку допускают применения к себе цивилистических конструкций права собственности (пусть даже «особого рода»), поскольку они обладают объектными и, более конкретно, вещными правовыми признаками материальной ресурсной системы, обеспечивающей наиболее фундаментальные потребности общественного бытия9.

Остановимся на формах осуществления правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению земельным участком. Данные правомочия тесно взаимосвязаны (их не всегда можно разграничить) и лишь вместе они являются обобщенным выражением тех многочисленных прав, которые может осуществлять собственник. При этом понятия владение, пользование и распоряжение охватывают весьма широкий круг дозволенных действий, которые может пожелать совершить по поводу вещи ее собственник10.

Правомочие владение понимается как возможность фактического обладания вещью, но в отношении недвижимого имущества не всегда наличествует фактическая связь между владельцем и вещью. Еще К. Маркс отмечал, что «результатом капиталистического способа производства стало отделение земли как условие производства, от земельной собственности и от земельного собственника, для которого земля означает не что иное как определенный денежный налог, взимаемый им, благодаря его монополии. Земельный собственник может всю жизнь прожить в Константинополе, между тем его земельная собственность находиться в Шотландии»11. В институте владения происходит столкновение элементов права и факта, причем победа оказывается на стороне последнего. В технико-­юридическом смысле владение – специальный и самостоятельный институт вещного права, занимающий положение, с одной стороны, параллельное собственности, а с другой – служебное по отношению к защите этих прав, находящих в нем необходимое дополнение и облегчение своей защиты12. Как отмечает Л. В. Щенникова, правомочие владение в праве публичной собственности реализуется органами власти, унитарными предприятиями и учреждениями несобственниками. Между ними и распределяется имущественный комплекс на праве хозяйственного ведения или оперативного управления13. В отношении публичной собственности на землю дело обстоит следующим образом – земельные участки закрепляются на праве постоянного (бессрочного) пользования за государственными и муниципальными учреждениями, федеральными казенными предприятиями, органами государственной власти и органами местного самоуправления (ст. 20 Земельного кодекса РФ), либо передаются на титулах аренды и безвозмездного срочного пользования арендаторам и землепользователям, либо являются местами общедоступного пользования (публичный сервитут).

Правомочие пользование, по мнению Ю. К. Толстого, представляет собой извлечение из вещи полезных свойств путем ее производительного и личного потребления14, для частной земельной собственности характерно то, что правомочие пользование может быть реализовано путем непосредственного физического воздействия на земельный участок, либо получения дохода от него. Публичные собственники не осуществляют непосредственную хозяйственную эксплуатацию земельных участков, следовательно, правомочие на пользование землей для них существует лишь в одной форме – получение рентного дохода (земельный налог, арендная плата), таким образом им предоставляется лишь юридическая, а не фактическая возможность извлечения из имущества полезных свойств, так как большая часть объектов права собственности находится во владении и пользовании физических и юридических лиц несобственников. Еще одна особенность пользования – наделенные земельными участками юридические лица, созданные публичными образованиями, пользуются землей не для удовлетворения своего имущественного интереса, а для обеспечения потребностей общества и реализации функций публичных собственников. Правомочие пользования, которым обладает любой земельный собственник, следует отличать от права использования земельного участка, возникающего по воле собственника у других лиц, то есть существует необходимость в разграничении терминов «правомочие пользование собственника» и «право использования» земельного участка, причем как было показано ранее у частных собственников эти два юридических факта могут совпадать, а вот публичные собственники не являются субъектами института права использования земли. Земельный кодекс РФ также разграничивает эти два термина, в частности, в ст. 1 один из принципов земельного законодательства гласит, что при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, далее в ст. 41–41 ЗК РФ установлены права собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов на использование земельных участков, а в ст. 43 – их обязанности. При анализе данных норм нетрудно выявить их направленность именно на физическую эксплуатацию природного объекта – земли.

Третье правомочие, входящее в содержание права собственности – распоряжение, которое представляет собой возможность определения юридической судьбы имущества. Способы распоряжения земельным участком могут являться основанием для прекращения права собственности у одного лица и приобретением его у другого (сделки, связанные с отчуждением земельного участка), а могут осуществляться без такого перехода (например, аренда, безвозмездное срочное пользование). Для частного собственника осуществление данного правомочия характеризуется тем, что ему достаточно совершить волевое действие – подписать сделку, а вот для публичного собст­венника важнейшим средством осу­ществления данного ­правомочия будет являться ­индивидуальный ­административный акт15, который будет иметь самостоятельное значение, если впоследствии не требуется совершать на его основе гражданско-правовую сделку (например, решение о предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, либо данный юридический факт (административный акт) будет иметь значение, если на его основе будет заключена гражданско-правовая сделка (например, решение о предоставлении земли в аренду и заключение договора аренды), то есть необходимо наличие юридического состава – административный акт и гражданско-правовая сделка сделка.

В литературе встречается мнение, что три правомочия, рас­смотренные выше, не раскрывают до конца содержание права государственной собственности и их необходимо дополнить правомочием управления16. Ряд ученых считает, что право государственной и муниципальной собственности имеет тоже содержание, что и право частной собственности, а управление не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника, иначе говоря, управление является только одной из форм осуществления права собственности17. Это точка зрения ученых-цивилистов, однако, среди представителей земельного права встречается аналогичный подход к данной проблеме, в частности, А. А. Забелышенский отмечает, что учет земель, планирование их использования, землеустройство, земельный контроль являются функциями государственного управления земельным фондом, элементами компетенции соответствующих государственных органов, осуществляющих управление и, следовательно, нет необходимости в конструировании специального четвертого правомочия в содержании права публичной собственности на землю – права управления18. Подводя итог, скажем, что управление представляет собой вид исполнительно- распорядительной деятельности, особую форму реализации правомочий владения, пользования и распоряжения собственником, наделенным властными полномочиями. Отметим, что и в указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»19 (далее – Указ от 9 марта 2004 г.) под термином «управление» понимается деятельность государственных органов власти по осуществлению полномочий собственника в отношении федерального имущества (в отношении земли – это Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, к которому на основании выше упомянутого Указа перешли функции упраздненного Министерства имущественных отношений РФ). Однако, на наш взгляд данный подход несколько узок, так как управление – это в целом вид исполнительно-распорядительной деятельности государства, который присущ не только такому виду федерального органа исполнительной власти как агентство, но и иным, перечисленным в Указе о системе и структуре ФОИВ – министерствам, осуществляющим нормотворчество, и службам, наделенным полномочиями по контролю и надзору, представляющие собой также функции управления. Следовательно, управление публичной собственностью не охватывается правомочием распоряжения, но в некоторых случаях они могут пересекаться.


1 Костин А. В. Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права: Автореф. дис.… канд. юрид. наук.-М. 2002. С. 7.

2 Суханов Е. А. Общие положения о праве собственности и других вещных правах /  / Хозяйство и право. 1995. № 6. С. 41.

3 Гражданское право. Т. 1. Под редакцией Суханова Е. А. М.: БЕК. 1998. С. 282.

4 В частности этой проблемой занимались Гаджиев Г. А. Основные экономические права. Автореф. докт. дисс. М., 1996. С. 4–5; Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 340.

5 Сосна С. А. О новой концепции государственной собственности и общественного достояния /  / Государство и право. 1996. № 2. С. 55–64.

6 Андреев В. К. Право государственной собственности в России: Учеб. Пособие. – М.: Дело, 2004 С. 43.

7 Коловангин П. М. Собственность на землю в России. История и современность.‑СРб.: Знание, ИВЭСЭП,2003. С. 8–9.

8 Маттеи У., Суханов Е. А.. Основные положения права собственности. М. 1999 С. 142–143.

9 Лапач В. А. Система объектов гражданских прав: Теория и судебная практика.‑СПб: Издательство «Юридический центр Пресс». 2002. С. 311.

10 Корнеев С. М. Право государственной социалистической собственности в СССР. Изд. МГУ. 1964. С. 121.

11 Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Изд. 2‑е. Т.25. Ч. 2 Капитал. М. 1962. С. 166–167.

12 Гамбаров Ю. С. Вещное право. Особенная часть. М., 1997. С. 389.

13 Щенникова Л. В. Вещные права в гражданском праве России. М.: БЕК, 1996. С. 18.

14 Гражданское право. Учебник. Часть 1. Издание третье, переработанное и дополненное / Под ред. Сергеева А. В., Толстого Ю. К. М. 1999. С. 337.

15 Винницкий А. В. Административно-правовые основы управления государственной собственностью. Автореф. канд. юр. наук. Екатеринбург. 2005. С.29.

16 Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. Госюриздат. 1950. С. 196; Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. Изд-во МГУ. 1958. С. 140; Карасс А. В. Право государственной социалистической собственности. М. 1954. С. 35.

17 Хохлов С. А. Право собственности и другие вещные права. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти Хохлова С. А. / Отв. ред. Маковский А. Л. – М.: Международный центр финансово‑экономического развития. 1998. С. 389; Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс. Там же. С. 217; Тархов В. А., Рыбаков В. А. Собственность и право собственности: Монография. Уфа. 2001. С. 57.

18 Забелышенский А. А. Управление земельным фондом в СССР. Учебное пособие. Свердловск. 1974. С. 14–15.

19 Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право