На главную Написать письмо

 

Кодификация законодательства об образовании: новый взгляд концептуального осмысления

В. С. Белых, профессор УрГЮА, Т. М. Звездина, кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права УрГЮА, Д. А. Ягофаров, кандидат юридических наук, доцент


Состояние и динамика российского образовательного законодательства в настоящий период, длительность которого определяется уже не несколькими годами, а, в сущности, почти двумя десятилетиями, свидетельствуют о системном кризисе как самого законодательства, так и предмета его регулирования – системы образования в стране. Это отмечается практически всеми исследователями теоретических и отраслевых юридических наук, посвятивших свое внимание различным аспектам правового регулирования отношений в сфере образования, а также представителями образовательной практики.

Основные признаки такого кризиса уже достаточно хорошо известны: от пробельности до «внутренней» и «внешней» коллизионности образовательных нормативных правовых актов различной юридической силы, от количественной чрезмерности законодательства до низкого его технико-юридического качества, от хаотического и волюнтаристского планирования правового регулирования системы образования на ее федеральном, региональном и муниципальном уровне до отсутствия понимания и субъектов образовательно-правового нормотворчества принципов и критериев его оптимизации, от недопустимо усилившегося административного ресурса до практически полного игнорирования прав и законных интересов главных субъектов образовательных отношений – обучающихся и обучаемых…

Несомненно, работа по разрешению сложившейся ситуации ведется. Как отмечалось на заседании Совета Российского Союза ректоров (далее – РСР) в мае 2007 г., «в результате прилагаемых усилий происходит определенное развитие законодательной базы российского образования, достигаются позитивные результаты по отдельным направлениям правового регулирования. В частности, законодательно определены вопросы, касающиеся оптимизации структуры управления высшими учебными заведениями, введена должность президента вуза, совершенствуется порядок приема в вузы на основе принципов вариативности, введены законодательные нормы, поддерживающие развитие системы олимпиад и творческих конкурсов, улучшается правовое положение педагогических работников и обучающихся. В целом уменьшается количество декларативных и взаимоисключающих норм, совершенствуется юридическая техника»1.

Однако положение в этой области продолжает оставаться непростой. В том же Постановлении Совета РСР подчеркивается, что «системной модернизации образовательного законодательства, соответствующего новым перспективным задачам, поставленным руководством государства по становлению качественно новой инновационно-ориентированной экономики, основанной на знаниях, не происходит». И поиски разрешения такой ситуации в настоящее время приобретают все более активный характер.

Выходов из системного кризиса может быть несколько. С точки зрения юридической (мы оставляем в данном случае вне поля внимания политическую, идеологическую, организационную и иные стороны решения проблемы) таким выходом может и должно стать принятие такого законодательного акта, который мог бы и рассматриваться, и быть в действительности актом, оптимально регулирующим столь сложно структурированную и не менее сложно функционирующую образовательную систему. Такой акт объективно предполагает «облачение» его в кодексовую форму, но при этом он являет собой не только и не просто результат «чистой» кодификации существующего нормативного образовательно-правового массива, но искусное сочетание консолидационного и кодификационного начал (способов) систематизации законодательства.

В Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова на юридическом факультете в настоящее время выполняется научно-исследовательская работа по теме «Методологическое обоснование и формирование содержания законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням системы образования» по программе «Федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 годы». В этой сложной работе в качестве разработчиков одного из важнейших разделов, посвященного правовому регулированию отношений в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, принимают участие и авторы настоящей статьи.

Обратимся в самых общих чертах к концептуальной характеристике данного законопроекта. Прежде всего, следует подчеркнуть, что разрабатываемый законодательный акт рассматривается преимущественно как акт, который интегрирует действующее в настоящее время практически все разноуровневое образовательное законодательство. Но при этом речь идет об уровнях собственно самого образования – от дошкольного до послевузовского профессионального. Между тем, система образования в условиях федеративного устройства российского государства, дифференцируется по уровням по другим критериям: федеральный уровень и уровень субъектов РФ. Тем самым, возникает закономерный и концептуально важный вопрос: будет ли разрабатываемый законодательный акт единым (и единственным) федеральным законом или же он проектируется как модельный закон, т. е. как, в сущности, Основы законодательства об образовании, на основе которого субъекты федерации смогут (и, несомненно, будут разрабатывать собственные образовательные (базовые и текущие) законы, как это и происходит в настоящее время?

По нашему мнению, не вдаваясь во всю эту интереснейшую и сложную проблематику, разрабатываемый закон должен быть единым для всего государства. Опыт постсоветского развития образовательного законодательства (заметим, в том числе не только образовательного) дает достаточно яркие примеры того, какие социальные и правовые последствия влечет за собою возникающие, увы, с «завидными» постоянством и остротой правовые коллизии между федеральным и региональным (субъектным) законодательством. Есть и другая сторона этой проблемы: большинство норм субъектных образовательных законов фактически дублируют, воспроизводят нормы федерального законодательства, что дает лишний повод усомниться в эффективности такого регионального законотворчества. Для этого достаточно, например, обратиться к формулировке статей о системе образования в законе РФ «Об образовании» и базовых законах об образовании субъектов РФ. Уместно в с вязи с этим примеров заметить, что в этом случае мы сталкиваемся с тождественной нормативной трактовкой понятия системы образования как на федеральном, так и субъектном уровнях, т. е. ни каких принципиальных различий в понимании и составе системы образования ни на федеральном, ни на субъектном уровнях нет.

Вторым концептуальным моментом, на который нельзя не обратить внимания, является форма разрабатываемого законодательного акта. Среди членов авторского коллектива, работающего над проектом закона, нет пока единого мнения относительно того, как следует назвать будущий закон – Кодексом об образовании (вариант: Образовательным кодексом) или как то иначе? В частности, есть предложение от Государственного университета – ВШЭ назвать новый закон ««Об образовании в Российской Федерации», т. е. оставить, по сути дела, прежнее название.

На наш взгляд, новый законодательный акт должен, во-первых, иметь «кодексовую» структуру и, во-вторых, должен и именоваться как «Кодекс РФ об образовании». Такой закон (кодекс), по нашему убеждению, во первых, адекватно отражает особенности более чем сложной и заорганизованной и много- и разноуровневой системы отношений в сфере образования, и, во вторых сможет стать тем правовым инструментом, который позволит оптимально разрешить назревшие проблемы. По крайней мере, есть основания надеяться, что при таком варианте развитие правового регулирования образовательной системы пойдет по пути и упрощения (в разумных рамках) существующей сверхсложности и множественности образовательных правоотношений, и одновременно снижения более чем высокой степени напряженности организационных (в первую очередь, регламентационных) начал в управлении нынешней системой образования.
В связи с этим же обстоятельством нельзя не вспомнить, что «кодексовый» вариант модернизации образовательного законодательства уже был разработан в 2003 г.: группой разработчиков под руководством проф. В. М. Сырых был разработан проект Общей части Кодекса Российской Федерации об образовании2. В силу разных причин, к сожалению, этот проект и остался проектом, хотя очень многие его идеи и положения и могут, и должны, на наш взгляд, найти свое отражение и дальнейшее развитие в разрабатываемом законопроекте. В частности, можно и нужно говорить о том, что новый законодательный акт должен отражать в себе не только, и, может быть даже не столько собственно кодификационные способы и приемы систематизации, но и элементы консолидационного характера. Иными словами, позитивные принципы, положения, нормы действующего законодательства об образовании не утрачиваются, не отбрасываются, а при соответствующей корректировке, включаются в новый акт. Иными словами, речь идет, по сути дела, о фактически новом витке кодификационного развития образовательного законодательства.

Наконец, обратим внимание еще на один момент не менее концептуального свойства. Как уже отмечалось выше, то, что нашло свое воплощение на завершающем этапе разработки законодательного акта, позволяет утверждать, что движение мысли всей группы разработчиков происходит том направлении, который вполне можно определить как оптимизирующее. Сущностным признаком такого направления является достаточно отчетливо ощутимый вектор повышения уровня системности правового регулирования. Без обеспечения такой системности достижение оптимальных параметров как самого образовательного кодекса, так и процесса образовательного законотворчества, будет просто нереальным.

К числу таких параметров могут быть отнесены, в первую очередь, следующие:

– трактовка (и оценка) настоящего акта (кодекса) как единого целостного механизма правового регулирования отношений в сфере образования на базе уже сложившихся и имеющих авторитет институтов законодательства об образовании на основе консолидации и кодификации действующих нормы права (в данном случае приходится повторяться, но в контексте излагаемого это обоснованно);

– сохранение позитивной конструктивной преемственности в принципах, целях, задачах, формах и средствах правового регулирования образовательной деятельности с учетом особенностей современного взаимовлияния отечественного и мирового (европейского, прежде всего) образовательных пространств;

– обеспечение в новом законодательном акте принципов и механизмов оптимального соотношения норм, регулирующих непосредственно образовательные отношения (т. е. отношения, складывающие в организации образовательного процесса и в процессе его осуществления) с нормами других отраслей права, обеспечивающих качество и эффективность образовательного процесса;

– сокращение (на основе определения оптимального числа отношений в сфере образования) количества нормативных правовых актов, регулирующих эту сферу, а также определение той части отношений в сфере образования, которые требуют, безусловно, повышения уровня именно законодательного регулирования.

– обеспечение высокого технико-юридического качества кодекса посредством недопущения противоречий, дублирования, логической структурированности, грамотности в его содержании и оформлении;

– разработка, с учетом особенностей федеративного устройства РФ и взаимоотношений государственной и муниципальной властей механизма обеспечения реализации правовых установлений и предписаний настоящего кодекса.

Каждый из перечисленных параметров (очевидно, что данный перечень не является исчерпывающим) требует своего целенаправленного внимания и предметной разработки.

В заключение еще раз подчеркнем, что в настоящее время вопрос не ставится (по крайней мере, не должен остро ставиться) так, что требуется разработка совершенно новой концепции модернизации образовательного законодательства. По нашему убеждению, основные компоненты такой концепции уже существуют и нам не следует отбрасывать уже наработанное ранее. Иное дело, что все ускоряющаяся временная динамика общественной жизни, все более активное взаимопроникновение отечественного и мирового (европейского, прежде всего) образовательно-правовых пространств, обусловливают настоятельную необходимость учета этих обстоятельств и при корректировке концептуальных характеристик при разработке образовательного законодательства, соответствующего отвечающего вызовам настоящего времени и будущего.


1 Об участии Российского Союза ректоров в формировании и методологическом обосновании содержания федерального закона, интегрирующего законодательство по всем уровням системы образования: Постановление Совета Российского Союза ректоров от 30 мая 2007 г. № 1.

2 См.: Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть: (Проект. С изменениями и дополнениями) / Отв. ред. В. М. Сырых. – М.: ИЦПКПС, 2003.

 

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право