На главную Написать письмо

 

К вопросу о кодификации законодательства об образовании

Е. В. Голева, студент УрГЮА, А. С. Павлов, студент УрГЮА


На сегодняшний день важность и значимость отношений в сфере образования ни у кого не вызывает сомнений. В мире произошло осознание того, что экономические успехи государств определяются их системами образования, образованностью граждан, подготовленностью рабочей силы на всех уровнях. Экономика любой страны в XXI веке – это экономика наращивания человеческого капитала, наибольший вклад в развитие которого вносит образование. Что касается нашей страны, нужно отметить, что переход России к рыночной экономике и демократии, интегрирование ее в мировое сообщество требуют глубокой трансформации системы образования, существенных изменений в образовательном законодательстве.

Ответ на вопрос, почему российская и мировая практика до недавнего момента не знала таких понятий, как образовательное право и образовательный кодекс,по мнению ученых, стоит искать в истории. Как известно, высшая школа начиналась как частное предприятие, и каждый университет имел собственный устав, который не изменялся столетиями. Контрагентами в образовательных отношениях выступали учебное заведение и учащийся. Государство же довольствовалось ролью стороннего наблюдателя или «третейского судьи». Пожалуй, из великих университетских держав лишь во Франции вузы были государственными. Русские университеты, в отличие от западных, изначально были включены в систему российской государственности, финансировались из государственных источников, носили титул императорских и развивались под покровительством высочайших особ. И за столетие, в течение которого Россия проделала гигантский путь, войдя к концу XIX в. в число признанных университетских держав, в стране сменилось четыре университетских устава, каждый из которых утверждался императором (что придавало ему высший юридический статус) и был своего рода образовательным кодексом. Таким образом, опыта регулирования образовательных отношений было наработано в достатке. Во второй половине XX в. положение в мировом университетском содружестве коренным образом изменилось. По планете прокатилась длинная волна реформ, изменивших лицо западных университетов и университетскую картину мира в целом. В результате высшая школа Запада все более утрачивала традиционно присущие ей признаки элитарности и корпоративной узости, обретала черты истинной демократии и массовости. Вместе с тем усиливалась прослойка государственных вузов за счет сокращения доли частных. Так, в Германии, согласно закону об образовании, все университеты вошли в систему государственных организаций, и их педагогический персонал получил высокий статус государственной службы. В США доля государственных вузов значительно возросла, и к 80‑м гг. их преобладание выразилось в соотношении 4:1. И этот процесс развивается по нарастающей. Следовательно, сегодня нужда в правовом регулировании образовательных отношений резко обостряется. Поэтому проблема совершенствования нормативно-правовой базы столь важной сферы общественной жизни становится все более острой, а вопросы кодификации образовательного права все более актуальными1.

Специфичность отношений в сфере образования дает основания отдельным теоретикам констатировать факт существования самостоятельной отрасли – образовательного права2. Нужно отметить, что в настоящее время в российском законодательстве наблюдается общая тенденция «расчленения» основных, базовых отраслей права (таких как: гражданское право, административное право, уголовное право…) и «компиляция» их предписаний в нормативных образованиях, квалифицируемых учеными как «отрасли законодательства» или «комплексные отрасли». К таковым, в частности, относятся: предпринимательское право, биржевое право, банковское право, страховое право, транспортное право… Их особенностью является то, что они позволяют наиболее детально урегулировать наиболее важные общественные отношения в отдельно взятой и, как правило, достаточно узкой сфере. Вполне возможно, указанная тенденция в конечном итоге приведет к трансформации всей системы российского законодательства. Подтверждением данной мысли служит принятие в последнее десятилетие ряда комплексных кодифицированных актов: Земельного, Водного, Градостроительного, Лесного, Семейного кодексов. В настоящее время ведется работа по разработке Транспортного кодекса РФ, все чаще звучат предложения ученых о необходимости принятия кодифицированных актов в области страхования, банковского дела, предпринимательской деятельности. Следовательно, мысли о разработке Образовательного кодекса весьма удачно вписываются в указанные процессы.

Анализируя существующую ситуацию в области законодательства об образовании, можно отметить, что в этой сфере действуют более 50 федеральных законов. Положения базового закона в области образования конкретизированы и дополнены в ряде других федеральных законов. В их числе необходимо назвать Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании, Федеральные законы: «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 24 июля 1998 г., «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июня 1999 г., «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»…

Целый ряд федеральных законов устанавливает льготный доступ к профессиональному образованию для отдельных категорий граждан (военнослужащих, «чернобыльцев», ветеранов боевых действий и т. д.), формы поддержки педагогических работников, порядок организации обучения в области культуры, спорта, медицины и других областях.

Нормы, регулирующие отношения в области образования, содержат ГК РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и др.

Вместе с тем, как отмечают ученые, развитие образовательного законодательства отличают неравномерность, несбалансированность и противоречивость3. Нормы федерального и регионального законодательства об образовании не всегда способствуют реализации конституционных принципов, содержат много внутренних противоречий и коллизий с нормами других отраслей законодательства, имеют пробелы и декларативные предписания. Высок удельный вес подзаконных актов. Образовательное законодательство до сих пор не в полной мере учитывает специфику предмета правового регулирования и общественные запросы и потребности в модернизации образования. Злободневной остается задача дальнейшего согласования отечественного законодательства с прогрессивными нормами международного права, укрепления основ единого образовательного пространства в рамках СНГ4. Все вышеперечисленное является еще одним веским аргументом в пользу принятия Образовательного кодекса.

Тем не менее, отдельные исследователи демонстрируют негативное отношение к принятию такого рода актов5, но, как представляется, говорить «нет» тому, что реально существует – значит говорить «нет» уже идущему снегу. Тем более, что работа в данном направлении ведется не только на уровне национальных законодательств – 12 июня 2000 г. было принято постановление Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ «О проекте концепции Модельного образовательного кодекса для государств-участников СНГ». В нем, в частности, отмечалось, что целью принятия подобного рода акта является использование потенциала государств-участников СНГ для удовлетворения потребности граждан в образовании, содействие формированию единого (общего) образовательного пространства государств-участников СНГ. В результате достижения поставленных целей разработчики планируют добиться следующих результатов:

• формирование единого образовательного пространства государств-участников СНГ;

• гармонизация законодательной и нормативной базы в области образования государств-участников СНГ;

• обеспечение личных запросов граждан в области образования, доступ и профессиональная мобильность всех граждан государств- участников СНГ;

-повышение качества образования на всех его уровнях и во всех типах учебных заведений государств-участников СНГ;

• стимулирование стремления граждан к совершенствованию своего образования

• и ряд других.

Предполагается, что на базе Модельного образовательного кодекса для СНГ должны быть разработаны национальные образовательные кодексы. В силу ст. 15 Конституции РФ, международные договоры являются частью правовой системы нашей страны. Следовательно, необходимость принятия Образовательного кодекса согласуется также с нормами международного договора.

Учитывая все вышеперечисленные обстоятельства, полагаем, что принятие Образовательного кодекса – лишь вопрос времени.

Отдельно следует остановиться на вопросах соотношения кодекса с иными отраслями права и законодательства. Следует сказать, что на этот счет существуют две точки зрения – один из подходов состоит в том, что образовательное законодательство должно включать в основном нормы, регулирующие образовательные отношения в чистом виде. Из него следует исключить нормы смежных отраслей законодательства. Сторонники данного подхода предлагают перейти от принципа «максимизации» к принципу «минимизации» в правовом регулировании отношений в сфере образования. Это означает регламентацию только тех отношений, которые не регулируются и не могут регулироваться другими федеральными законами, установление только тех гарантий, которые могут быть обеспечены имеющимися у государства ресурсами, а также минимальное государственное вмешательство посредством установления запретов и ограничений. Из других отраслей законодательства в образовательное законодательство могут быть включены только нормы, которые устанавливают особенности правового регулирования отношений, смежных с образовательными.

Второй подход предполагает насыщение законодательства в области образования нормами трудового, административного, гражданского и других отраслей законодательства. На сегодняшний день результатом такого подхода является то, что базовые федеральные законы в сфере образования включают избыточные нормы, касающиеся порядка создания образовательных учреждений как юридических лиц, отношений собственности в системе образования, порядка финансирования образовательных учреждений, их предпринимательской деятельности6.

Как нам представляется, в силу особого статуса отношений в сфере образования необходимо сконцентрировать в рамках кодекса нормы, касающиеся всех сторон образовательной деятельности. При этом большинство существующих норм должны быть подвергнуты существенной корректировке, так как многие из них в ступают в коллизии с действующим гражданским, трудовым, административным законодательством. В частности, необходимо особенно подробно остановиться на вопросах предпринимательской деятельности образовательных организаций, режима их имущества, вопросах налогообложения и др.

Актуальность вопроса о принятии Образовательного кодекса подтверждает и стремительно возрастающее внимание к этому вопросу представителей научного сообщества. Так, например, еще в 2001 г. вышел в свет труд, озаглавленный «Положения концепции Кодекса Российской Федерации об образовании» (под ред. В. М. Сырых, Ю. А. Кудрявцева). Авторы предлагают стуктуру кодекса, состоящую из двухсот статей, двадцати глав и пяти разделов. Данная работа, как и следовало ожидать, вызвала немалый ажиотаж среди ученых. Было исчерпывающим образом обосновано выделение образовательных отношений в качестве самостоятельного вида общественных отношений, которые существенно отличаются от гражданско-правовых, административных и иных отношений, образующих предметы традиционных отраслей права. Значительную часть работы авторы посвятили характеристике правовых статусов обучающихся, воспитанников, педагогических и иных работников образовательных учреждений и организаций, других участников образовательных отношений. Безусловно, ряд предложенных положений нуждаются в дополнительной аргументации, однако авторы работы заложили основу для активного обсуждения проблемы подготовки кодифицированного акта в области образования7.

Чем закончится активное обсуждение рассмотренной проблемы- покажет время. Однако вступление нашей страны в Болонский процесс, несомненно, повлечет за собой многочисленные реформы в области образования. Хотелось бы, чтобы российский Образовательный кодекс стал образцом для формирования аналогичных актов на всем постсоветском пространстве и получил поддержку как отечественных, так и зарубежных ученых и правоприменителей.


1 Педагогика 2002 № 8.

2 См., н-р, Е.А. Киримова «Об образовательном праве» // Право и образование, 2005 № 4 стр. 17–22.

3 См., н-р, Кванина В. В. «Коллизии в современном образовательном законодательстве: теоретико – методологические аспекты исследования и преодоления»// Право и образование. 2005. № 4; Теплякова О. А. «Коллизии в регулировании права на образование»// Право и образование. 2005. № 4.

4 См. Социальное законодательство. под ред. Ю.А. Тихомирова, В.Н. Зенкова. М. 2005 г. (источник – СПС «Консультант-Плюс»).

5 См. Суханов Е. А. «О концепции Кодекса об образовании «самостоятельного» образовательного права» // Юридическое образование и наука. 2001.№ 3.

6 См. Социальное законодательство. под ред. Ю.А. Тихомирова, В.Н. Зенкова. М. 2005 г. (источник – СПС «Консультант-Плюс»).

7 Педагогика 2002 № 8.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право