На главную Написать письмо

 

К вопросу о приватизации земельных участков субъектами предпринимательской деятельности земель особо охраняемых территорий

В. В. Круглов, заведующий кафедрой земельного и экологического права УрГЮА, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор


В настоящее время, в условиях осуществления в Российской Федерации земельной реформы, ликвидации исключительной государственной собственности на землю и другие природные ресурсы и перехода к многообразию форм хозяйствования и форм собственности на землю в земельном законодательстве важное значение приобретает право граждан и юридических лиц как субъектов предпринимательской деятельности на приватизацию земельных участков1, в том числе и относящихся к землям особо охраняемых территорий в составе земельного фонда, которое носит конституционный характер.

Указанное право вытекает из ч. 2 ст. 9 и ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, в соответствии с которыми граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Переоформив в частную собственность земельный участок, субъекты предпринимательской деятельности реализуют принадлежащее им конституционное право на приватизацию земли, а в случае сохранения своего прежнего правового титула на земельный участок, в частности, постоянного (бессрочного) пользования и аренды земли, сохраняют и право на приватизацию земельного участка.

Проводимая в современный период российским государством земельно-правовая политика направлена на совершенствование имеющихся и создание новых механизмов регулирования земельных отношений, характерных для рыночной экономики и способствующих развитию предпринимательской деятельности; создание условий, обеспечивающих нормальное функционирование и развитие всех форм собственности на землю и всех форм хозяйствования в сфере землепользования; осуществление приватизации земли субъектами предпринимательской деятельности.

В связи с этим, характеризуя правовой режим земель особо охраняемых территорий, следует отметить, что в соответствии с федеральным гражданским и земельным законодательством земельные участки в пределах особо охраняемых территорий относятся к недвижимому имуществу и на них распространяется общий правовой режим объектов недвижимости, но с учетом отдельных особенностей2.

Под оборотом земельных участков в соответствии с законодательством понимается переход земельных участков от одного лица к другому посредством заключения договоров и иных сделок, осу­ществляется в соответствии с ГК РФ и земельным законодательством. Правовое регулирование приватизации земель особо охраняемых природных территорий гражданами и юридическими лицами как субъектами предпринимательской деятельности и оборота земель осуществляется преимущественно нормами земельного законодательства, которые обладают приоритетом в данной сфере.

Так, согласно земельному законодательству, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (ч. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ).

Более того, в соответствии с ч. 3 ст. 29 ГК РФ, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той ­мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Иначе говоря, с учетом требований земельного, водного, лесного, фаунистического, природоохранного законодательства, а также законодательства о недрах и атмосферном воздухе Российской Федерации.

В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предпринимательская деятельность юридических лиц и граждан, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддерживается государством и стимулируется посредством установления налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Все это соответствует конституционным нормам. Так, Конституция РФ предусматривает необходимость учета при приватизации земель гражданами и юридическими лицами правовых экологических требований. Согласно ч. 2 ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Это связано прежде всего со спецификой земли как основы жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ), триединства земли как объекта природы (основного элемента природного комплекса), хозяйствования (пользования) и объекта собственности, а также связано с существующим в Российской Федерации земельно-правовым строем и формами собственности на землю и участием земли в гражданском обороте. Правовое регулирование вопросов приватизации гражданами и юридическими лицами земель особо охраняемых территорий осуществляется в соответствии с:

Во-первых, главными задачами земельного законодательства, такими как обеспечение рационального использования и охраны земель, охрана окружающей среды, защита прав на землю граждан и юридических лиц;

Во-вторых, основными принципами водного законодательства, закрепленными в ст. 3 Водного кодекса РФ как:

а) значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяй­ственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав;

б) приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;

в) сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;

г) целевое использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей;

д) приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов;

е) равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с настоящим кодексом могут находиться в собственности физических лиц или юридических лиц.

В-третьих, основными принципами земельного законодательства, закрепленными в ст. 1 Земельного кодекса РФ как:

а) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждому гражданину на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком;

б) единство судьбы земельных участков и прочих связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

в) разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель;

д) государственного регулирования приватизации земли.

В-четвертых, одному из основных принципов охраны окружающей среды, сформулированному в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» как научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.

Согласно ст. 36 Земельного кодекса РФ, исключительное право на приватизацию земельных участков имеют собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены настоящим кодексом, федеральными законами. Следует отметить, что в данном случае речь идет не о предоставлении нового земельного участка под строительство объектов и сооружений, а об оформлении земельных прав у собственника объекта недвижимости на имеющийся земельный участок, обслуживающий данный объект.

Более того, согласно п. 7 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» со дня введения в действие Земельного кодекса РФ приватизация зданий, строений, сооружений без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте. Статья 28 (п. 4) Земельного кодекса РФ не допускает отказ в предоставлении в собственность организаций земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В качестве исключения предусмотрены только: изъятие земельных участков из оборота; установленный федеральным законом запрет на приватизацию этими юридическими лицами земельных участков и резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.

Указанные ограничения не касаются приватизации земельных участков, занятых объектами недвижимости в пределах земель особо охраняемых территорий. Речь идет только о случаях предоставления в установленном порядке субъектам предпринимательской деятельности в частную собственность земельных участков, предназначенных под новое строительство объектов и сооружений, то есть незастроенных.

В соответствии с действующим земельным законодательством, если земельный участок согласно данным государственного земельного кадастра относится к землям особо охраняемых территорий (ч. 1 ст. 97 Земельного кодекса РФ), которые полностью или частично изъяты из оборота (ч. 4 и ч. 5 ст. 27 и ч. 1 ст. 94 Земельного кодекса РФ), то его приватизация имеет определенную специфику, обусловленную принадлежностью к данной категории земельного фонда Российской Федерации.

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность и быть объектами сделок, а отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Следовательно, приватизация относящихся к государственной и муниципальной собственности земель особо охраняемых территорий, которые ограничены в обороте, возможна только в случаях, прямо установленных в законе.

В соответствии с ч. 3 ст. 27 Земельного кодекса РФ, содержание ограничений оборота земельных участков, относящихся к землям особо охраняемых территорий, устанавливается Земельным кодексом РФ (ч. 4 и ч. 5 данной статьи, а также ч. 1 ст. 94) и федеральными законами, в частности лесным, водным и иным специальным законодательством. Согласно ч. 1 ст. 94 Земельного кодекса РФ, земельные участки в границах особо охраняемых природных территорий как составной части земель особо охраняемых территорий полностью или частично изъяты из оборота (ч. 4 и ч. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ). Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 97 Земельного кодекса РФ, земельные участки, относящиеся к землям природоохранного назначения как составной части земель особо охраняемых территорий, ­имеют определенные ограничения в приватизации и обороте, в частности они касаются запрета на их выкуп у собственников. Прежде всего это относится к земельным участкам природоохранного назначения, находящимся в государственной и муниципальной собственности.

Следует отметить: в соответствии с ч. 8 ст. 27 Земельного кодекса РФ запрещены приватизация и, соответственно, оборот земельных участков в пределах береговой полосы водных объектов, которая устанавливается в соответствии с требованиями ст. 65 Водного кодекса РФ. Она имеет специфический правовой режим использования и охраны земель и других природных ресурсов, определяемый действующими нормами земельного, водного, лесного, фаунистического и природоохранного и иного законодательства в целях охраны водных и иных природных объектов и комплексов, а также охраны окружающей среды в целом. Поэтому в пределах границ береговой полосы водного объекта приватизация субъектами предпринимательской дея­тельности земельного участка, в том числе занятого объектом недвижимости, недопустима и противоречит действующему земельному законодательству Российской Федерации.

При приватизации земельного участка, расположенного в пределах границ водоохраной зоны водного объекта, необходимо учитывать следующие нормативные положения. Так, согласно ч. ст. 65 Водного кодекса РФ, водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Соответственно, правовой режим земель в границах водоохранных зон водных объектов имеет свои специфические черты и включает дополнительные ограничения, касающиеся их приватизации субъектами предпринимательской деятельности и участия земельных участков в гражданском обороте.

Если земельный участок согласно государственного земельного кадастра имеет категорию земель «земли особо охраняемых территорий», а его разрешенное использование – «рекреационного назначения», то он в соответствии с земельным законодательством не относится к землям, которые изъяты или ограничены в обороте. Согласно ч. 1 ст. 98 Земельного кодекса, к землям рекреационного назначения как составной части земель особо охраняемых территорий относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровитель­ной и спортивной деятельности граждан.

Федеральным законом № 73 от 3 июня 2006 г. «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» были внесены важные изменения в Земельный кодекс РФ, касающиеся, в частности, и правового режима земель особо охраняемых территорий. Так, земельные участки в границах водоохранных зон водных объектов были исключены из состава земель природоохранного назначения (ст. 97 Земельного кодекса РФ) и, соответственно, земель особо охраняемых территорий, а также из земель водного фонда (ст. 102 Земельного кодекса РФ).

В связи с этим земельные участки в границах водоохранных зон водных объектов могут входить в состав любых категорий земельного фонда Российской Федерации (кроме земель запаса и земель особо охраняемых территорий). Так, например, Земельный кодекс РФ (ч. 9 ст. 85) и Градостроительный кодекс РФ (ч. 11 ст. 35) выделяют в составе земель населенных пунктов земли рекреационных зон, к которым относятся земельные участки, занятые прудами, озерами и водохранилищами, включая их водоохранные зоны.

Нормативные положения о запрещении или ограничении приватизации земельных участков содержатся в Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года, федеральный закон регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, в частности и при отчуждении земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, а также имущественные комплексы.

К числу таких ограничений в приватизации земельных участков субъектами предпринимательской деятельности относится предусмотренное в п. 8 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» нормативное положение о том, что отчуждению не подлежат земельные участки, которые имеются в составе земель водоохранного и санитарно-защитного назначения.

В ч. 1 ст. 7 Земельного кодекса РФ в составе земельного фонда не выделены такие виды земель как земли водоохранного и санитарно-защитного назначения, однако в п. 5 ч. 1 ст. 97 Земельный кодекс РФ среди земель природоохранного назначения выделяет иные земли, выполняющие природоохранные функ­ции, не раскрывая при этом их содержание. Важно отметить, что:

а) термин «водоохранное назначение и санитарно-защитное назначение земельного участка» ранее не использовался и сейчас не используется в действующем земельном, водном и экологическом законодательстве Российской Федерации для характеристики правового режима и определения отдельных категорий земель. Кроме того, земли водоохранного назначения и земли санитарно-защитного назначения не предусмотрены как самостоятельный вид в составе земель природоохранного назначения, которые перечислены в ст. 97 Земельного кодекса РФ;

б) указанное в аб. 4 п. 8 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» нормативное положение не стыкуется с нормами Земельного кодекса РФ о приватизации субъектами предпринимательской деятельности земельных участков, занятых объектами недвижимости (с учетом изменений, внесенных в Земельный кодекс РФ Федеральным законом № 73 от 3 июня 2006 г. «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»), хотя должно им соответствовать, исходя из того, что Земельный кодекс РФ является головным законом земельного законодательства.

Земли водоохранного и санитарно-защитного назначения предусмотрены в законодательстве о приватизации государственного и муниципального имущества (Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества) и используются в практике арбитражных судов при рассмотрении споров, касающихся приватизации земельных участков субъектами предпринимательской деятельности.

Например, отдельные арбитражные суды исходят из того, что в силу п. 8 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»:

а) отчуждению в порядке приватизации не подлежат земельные участки в составе земель водоохранного и санитарно-защитного назначения;

б) земли водоохранного назначения относятся к землям природоохранного назначения, и для приватизации таких земельных участков должен быть установлен иной порядок;

в) если земельные участки относятся к водоохраной зоне, то они не подлежат приватизации.

Таким образом, приватизация земельных участков субъектами предпринимательской деятельности-собственниками недвижимости осуществляется в соответствии с целевым назначением земельного участка, исходя из его принадлежности к землям особо охраняемых территорий земельного фонда, разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями земельного, экологического и градостроительного законодательства, а также при условии, что земельные участки не изъяты из оборота или ограничены в обороте. 


1 См.: Власов В. А. Кадастровый учет земельных участков.//Стратегия развития Российской Федерации в период рыночных реформ: правовой и экономический аспекты. Екатеринбург, 2002. С. 39–45; Волков Г. А. Принципы земельного права. М.,2005. С. 65–90; Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь М. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации/Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2002. С. 1–24; Круглов В. В. Земельный кодекс Российской Федерации и развитие законодательства о приватизации земли предприятиями как этап формирования рынка земли.//Стратегия развития Российской Федерации в период рыночных реформ: правовой и экономический аспекты. Екатеринбург, 2002. С. 16–22; Королев С. Ю. Государственный контроль за охраной и использованием земель в Российской Федерации. Автореф. дисс. кандидат юридических наук Саратов, 2002.

2 См.: Забелышенский А. А. Правовое регулирование земельных отношений в РФ и США. Екатеринбург. 1996; Колов А. Ю. Вещные права на земельный участок в России. Томск, 2004. С.81–156; Максимова Е. В. Единство земельных участков и прочно связанных сними объектов.//Актуальные проблемы современного гражданского и предпринимательского права. / Отв. ред. Белых В. С. 2004. С. 128–132; Шихалева О. В. Земельная недвижимость. Там. же. С. 132–136; Кучина Н. Ю. К вопросу о взаимодействии правовой охраны земель с правовой охраной лесов и других объектов природы. // Природопользование. М. 2006. С. 59–62.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право