На главную Написать письмо

 

Экологические требования при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидротехнических сооружений

В. В. Абрамов, директор по безопасности и режиму ООО «УГМК Холдинг», кандидат юридических наук


В России насчитывается около 3 млн гидротехнических сооружений (ГС) – в основном это водохранилища и накопители различного назначения. Большая часть гидротехнических сооружений принадлежит различным субъектам хозяйствования (65 % водохранилищ объемом 1 млн кубометров и 62 % – объемом более 1 млн кубометров). В государственной собственности находится немногим более 3 % водохранилищ объемом менее 1 млн кубометров, около 8 % водохранилищ объемом более 1 млн кубометров и свыше 29 % накопителей жидких отходов. Более 400 сооружений находятся в аварийном состоянии, 300 из них вообще не имеют собственника, представляя реальную угрозу населению и объектам экономики. Однако российское законодательство о гидротехнических сооружениях не отвечает в полной мере современным требованиям, не может эффективно противостоять существованию «бесхозных» гидросооружений. Все это приводит к значительному экономическому ущербу, особенно в период паводков, при прорыве дамб.

При строительстве ГС нередко наносится вред окружающей среде, поскольку часть земель затопляется, прибрежные леса вырубаются. Вред причиняют и многие действующие гидротехнические сооружения. Большинство аварийных ГС эксплуатируются с нарушением требований законодательства о декларировании безопасности гидротехнических сооружений1.

Все это требует совершенствования правового режима гидротехнических сооружений, четкой правовой регламентации вопросов собственности на ГС, обязанностей собственников и организаций, эксплуатирующих ГС, возмещения вреда, причиненного в результате нарушений законодательства о безопасности ГС. Весьма важными, с точки зрения правового регулирования, являются вопросы проектирования, строительства ГС, их эксплуатации и др.

Экологические требования при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидротехнических сооружений содержатся как в федеральном, так и в региональном специальном законодательстве.

В Водном кодексе РФ (ст. 94) записано: «При использовании водных объектов граждане и юридические лица обязаны осуществлять производственно-тех­но­ло­ги­ческие, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов. Использование водных объектов должно осуществляться с минимально возможными негативными последствиями для водных объектов». В силу ст. 105 Водного кодекса РФ при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов и окружающую природную среду.

В п. 3 ст. 1 Земельного кодекса РФ сказано, что настоящий кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются в том числе на следующем принципе: «приоритет охраны жизни и здоровья человека», согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.

Как видно, правила Водного кодекса РФ и Земельного кодекса РФ содержат общие (в какой‑то степени декларативные) экологические требования.

Напротив, в ст. 1 Закона об охране окружающей среды дано определение требований в области охраны окружающей среды (далее – природоохранные требования) – это «предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды». Здесь надо обратить внимание на следующие моменты. Во-первых, экологические (природоохранные) требования представляют собой обязательные условия, ограничения или их совокупность. Во-вторых, соответствующие требования могут быть установлены законами, иными нормативными правовыми актами, а также природоохранными нормативами, государ­ственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Следовательно, с точки зрения закона экологические требования есть, с одной стороны, обязательные предписания, с другой – правовые ограничения21, включающие собственно ограничения, обременения и запреты.

Экологические требования можно обнаружить и в региональном законодательстве. Так, к числу законов, предъявляющих природоохранные требования к хозяйственной деятельности, следует отнести Закон Курганской области от 2 октября 1998 г. № 163 «Об охране окружающей среды Курганской области». В соответствии со ст. 6 закона нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной дея­тельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Указанное нормирование заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды. При этом нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе со­временных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

1. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Глава V Закона об охране окружающей среды посвящена нормированию в области охраны окружающей среды. В соответствии со ст.19 названного закона указанное нормирование осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Нормирование есть установление нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном правительством Российской Федерации.

В этой связи необходимо сделать следующие выводы. 1. Любое нормирование, в том числе нормирование в области охраны окружающей среды, есть управленческая деятельность, в рамках которой осуществляется разработка, согласование и утверждение нормативов. 2. Процесс нормирования – это преимущественно сфера административно-правового регулирования. 3. Нормативы (включая экологические) – результат процесса нормирования. В законодательстве выделяют нормативы и нормы, представляющие собой разработанные заранее и утвержденные в установленном порядке величины потребления основных фондов, природных и материальных ресурсов, допускаемых вредных выбросов и других подлежащих обязательному применению условий хозяйствования1. В отличие от норм, нормативы – не простые, а синтетические величины, отличающиеся сложным измерением многофакторных слагаемых (например нормативы допустимого воздействия на окружающую среду). 4. Соблюдение нормативов является обязательным для всех лиц, кому они адресованы. За превышение установленных нормативов в зависимости от причиненного окружающей среде вреда виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством. 5. Наряду с нормативами применяются также государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды. Однако надо иметь в виду, что государственные стандарты, а также иные нормативные документы, утрачивают силу в связи с принятием Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184‑ФЗ «О техническом регулировании»2. В настоящее время применяются технические регламенты – документы, которые приняты международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением правительства РФ и устанавливают обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). В соответствии с п.1 ст.6 Закона о техническом регулировании технические регламенты принимаются в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается. В силу п.1 ст.7 закона технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие, в частности: безопасность излучений; биологическую безопасность; взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность; промышленную безопасность; термическую безопасность; электрическую безопасность.

2. В силу ст. 3 Закона об охране окружающей среды, хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов: а) презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; б) обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Статья 32 названного закона посвящена оценке воздействия на окружающую среду. Такая оценка проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйст­венной и иной деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений. Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

В настоящее время действует Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Минприроды от 18 июля 1994 г. № 222 (в ред. приказа Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372)31. Согласно Положению об ОВОС, оценка воздействия на окружающую среду – процедура учета экологических требований законодательства РФ при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества. ОВОС организуется и осуществляется с целью выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности. Проведение ОВОС при подготовке документации, обосновывающей развитие видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, перечень которых приведен в приложении, является обязательным. В частности, в упомянутом приложении наряду с прочими объектами перечислены:

– объекты и / или полигоны термической, химической переработки, утилизации и захоронения нерадиоактивных отходов;

– крупные плотины высотой 15 м и более, водохранилища с площадью поверхности 2 кв. км и более, магистральные каналы, гидромелиоративные системы и системы водоснабжения крупных городов;

– сооружения по очистке промышленных и коммунальных сточных вод с годовым стоком более 5 % от объема стока бассейна реки.

Таким образом, практически все гидротехнические сооружения, о которых идет речь в данной работе, подпадают под действие Положения об ОВОС.

В результате проведения ОВОС заказчик делает вывод о допустимости воздействия намечаемой им деятельности на окружающую среду. После чего обосновывающая документация представляется инициатором / заказчиком на государственную экологическую экспертизу в соответствии с Законом об охране окружающей среды (ст. 33). Обосновывающая документация по реализации видов и объектов деятельности, перечень которых приведен в приложении к Положению, без результатов проведения ОВОС на государственную экологическую экспертизу в Минприроды России и / или его территориальные органы не принимается. Согласно Положению, ОВОС организуется и проводится при подготовке следующих видов обосновывающей документации: 1) концепций, программ (в том числе инвестиционных) и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития; 2) схем комплексного использования и охраны природных ресурсов; 3) градостроительной документации (генеральных планов городов, проектов и схем детальной планировки и т. д.); 4) документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ; 5) предпроектных обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и / или проектов строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих хозяйственных и / или иных объектов и комплексов.

При подготовке хозяйственных и иных решений, включающей разработку нескольких видов обосновывающей документации, ОВОС проводится поэтапно с учетом детализации видов, источников и уровней воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.

Для выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых последствий в процессе анализа и оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду разработчиком обосновывающей документации должны быть рассмотрены: 1) цели реализации замысла или предполагаемого проекта; 2) разумные альтернативы намечаемой деятельности; 3) характеристика проектных и иных предложений в контексте существующей экологической ситуации на конкретной территории с учетом ранее принятых решений о ее социально-экономическом развитии; 4) сведения о состоянии окружающей среды на территории предполагаемой реализации намечаемой деятельности в соответствующих пространственных и временных рамках; 5) возможные по­следствия реализации намечаемой деятельности и ее альтернатив; 6) меры и меро­приятия по предотвращению неприемлемых для общества последствий осуществления принимаемых решений; 7) предложения по разработке программы мониторинга реализации подготавливаемых решений и плана послепроектного экологического анализа.

С учетом требований Положения об ОВОС, а также других документов, постановлением Минстроя России от 30 июня 1995 г. № 18‑63 принят и введен в действие Свод Правил «Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений» СП 11‑101‑95, в котором имеется специальный раздел «Оценка воздействия на окружающую среду». Оценка воздействия на окружающую среду предназначена для выявления характера, интенсивности, степени опасности влияния любого вида планируемой хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды и здоровье населения. Такая оценка воздействия на окружающую среду при обосновании инвестиций в строительство проводится для определения негативных последствий намечаемой хозяйственной деятельности и их предупреждения на предпроектной стадии путем разработки определенных меро­приятий возможной деградации окружающей среды под воздействием проектируемого объекта и должна предшествовать принятию решения об осуществлении проекта хозяйственной деятельности. Ответственность за организацию и проведение оценки при разработке обоснования инвестиций возлагается на заказчика (инвестора) проекта.

Заказчик (инвестор) обеспечивает финансирование оценки воздействия объекта на окружающую среду и связанного с ее проведением сбора необходимых исходных данных. Финансирование оценки должно быть предусмотрено при разработке обоснований инвестиций. Сбор необходимых данных, проведение оценки и оформление результатов осуществляет разработчик предпроектной документации с привлечением в необходимых случаях специализированных организаций. Разработчик несет ответственность за полноту, качество оценки и достоверность используемой при ее проведении информации. Разработка оценки воздействия выполняется в соответствии с требованиями природоохранного законодательства, нормативных документов, утвержденных Госкомэкологией России и Госстроем России, а также нормативных актов местной администрации, регулирующих природоохранную деятельность в намечаемом районе размещения объекта.

Для проведения оценки воздействия объекта строительства на окружающую среду разработчик выявляет:

– существующие характеристики состояния окружающей среды в районе расположения объекта;

– виды, основные источники и интенсивность существующего техногенного воздействия в рассматриваемом районе;

– характер, объем и интенсивность предполагаемого воздействия проектируемого объекта на компоненты окружающей среды в процессе строительства и эксплуатации;

– возможность аварийных ситуаций на объекте и их последствия;

– изменения параметров окружающей среды под воздействием проектируемого объекта (намечаемой хозяйственной деятельности);

– экологические к социальные последствия строительства и эксплуатации объекта.

При проведении оценки воздействия объекта на окружающую среду для обоснования инвестиций проводят анализ:

– различных способов осуществления хозяйственной деятельности, требований к строительству производственных объектов, применяемым технологиям и издер­жкам производства по вариантам намечаемой деятельности;

– характера использования и объемов (количества) природных ресурсов, вовлекаемых в хозяйственный оборот, условий их транспортировки и хранения;

– количества отходов производства, степени их токсичности, условий складирования, захоронения или утилизации;

– возможности использования полуфабрикатов и отходов в других отраслях хозяйства.

При проведении оценки воздействия должны рассматриваться альтернативные варианты размещения объекта и технические решения, снижающие негативные последствия намечаемой деятельности. К последним относят замену отдельных технологий на другие, более совершенные, применение нового оборудования и агрегатов, улучшение условий складирования отходов и т. п. Рассмотренные варианты и решения должны быть увязаны с эколого-эко­но­ми­че­ской оценкой осуществления различных вариантов инвестиционного проекта.

Результаты проведения оценки должны быть подкреплены экономическими расчетами. При этом следует учитывать затраты на реализацию различных вариантов проекта, компенсационные выплаты, размер платежей и выплат за использование природных ресурсов и сброс загрязняющих веществ в окружающую среду, затраты на производство и сбыт продукции, на содержание объектов социально-бытовой сферы и другие расходы, связанные с осуществлением намечаемой деятельности.

По всем вариантам намечаемой деятельности должна быть рассчитана в соответствии с требованиями нормативных документов экономическая эффективность затрат, связанных с реализацией инвестиционного проекта, а также рассмотрен вариант отказа от проекта. По результатам оценки воздействия также разрабатывается система экологического мониторинга проектируемого объекта для последующей реализации в составе раздела проектной документации «Охрана окружающей природной среды».

3. Экологическая экспертиза. Эколого-экономическая эффективность инвестиций в природоохранные мероприятия при осуществлении проекта строительства определяется сопоставлением затрат на их реализацию с величиной предот­вращенного хозяйственного ущерба. Ущерб от воздействия проектируемого объекта на окружающую среду является комплексной величиной и представляет собой потери и затраты от техногенного воздействия объекта на компоненты среды, социальные условия жизни и здоровье населения. Если оценка воздействия на окружающую среду позволяет обеспечить учет экологических требований при планировании и проектировании новой хозяйственной деятельности и составляет основу подготовки экологически значимых хозяйственных решений, то экологическая экспертиза, прежде всего государственная, создает правовые предпосылки для их принятия.

Несмотря на некоторые черты экологической экспертизы, сходные с ОВОС, государственная экологическая экспертиза не является стадией ОВОС, а представляет собой самостоятельную стадию проектирования объектов строительства71. Экологическая экспертиза – логическое продолжение оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и обеспечения учета экологических требований при ее проектировании и планировании. Задача государственной экологической экспертизы – гарантировать, что в процессе ОВОС предусмотрены меры по охране окружающей среды, адекватные требованиям действующего законодательства.

«Экологическая экспертиза занимает особое место в механизме действия экологического права России, – полагает руководитель Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН М. М. Бринчук. – Она проводится в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Таким образом, экологическая экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля. По некоторым оценкам, предот­вращение загрязнения природной среды обходится в четыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений. Экспертиза является также инструментом поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду, источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров»81. Теперь обратимся к положениям законодательства.

В ст. 33 Закона об охране окружающей среды говорится, что экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174‑ФЗ «Об экологической экспертизе»92 экологическая экспертиза есть установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Согласно ст. 3 Закона об экологической экспертизе экологическая экспертиза основывается на принципах: а) презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; б) обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; в) комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; г) обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; д) достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении им своих полномочий в области экологической экспертизы; е) научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; ж) гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; з) ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы. Эти принципы экологической экспертизы и служат стержнем всей системы права в данной сфере.

Закон (ст.4) предусматривает два вида экологической экспертизы: государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза101. При этом порядок проведения государственной экологической экспертизы относится законодателем к полномочиям федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, а утверждение порядка проведения государственной экологической экспертизы – к полномочиям правительства РФ. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области экологической экспертизы на соответ­ствующих территориях относится получение от тех или иных органов информации об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, а также делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ информируют население о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах.

Государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.

Кроме государственной экспертизы, Законом об экологической экспертизе предусмотрена и общественная экологическая экспертиза. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу в установленном законом порядке, имеют право: получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в п. 1 ст. 14 настоящего федерального закона; знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам. И, наконец, заказчики документации, подлежащей экологической экспертизе, обязаны осуществлять намечаемую хозяйственную и иную деятельность в соответствии с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.

После того как проектная документация прошла государственную и, в отдельных случаях, общественную экспертизу, может быть принято решение о «предоставлении земельного участка для строительства» в соответствии с п. 8 ст. 31 Земельного кодекса РФ, или же в соответствии с п. 9 той же статьи «решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд. В случае признания в судебном порядке недействительным решения о предварительном согласовании места размещения объекта исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего кодекса и принявшие такое решение, возмещает гражданину или юридическому лицу расходы, понесенные ими в связи с подготовкой документов, необходимых для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта».

4. Экологический мониторинг. Мониторинг – это система долгосрочных наблюдений, оценки и прогноза состояния окружающей среды и его изменений1. Существует два вида мониторинга: государственный и частный.

Закон об охране окружающей среды (ст.63) устанавливает правила о государственном экологическом мониторинге. Государственный экологический мониторинг осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.

Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды устанавливается правительством РФ.

Инструкция о мониторинге безопасности ГС – специальный нормативный акт в сфере правового регулирования мониторинга безопасности ГС. Согласно п. 1.2 Инструкции, мониторинг безопасности гидротехнических сооружений промышленных предприятий, организаций – это совокупность постоянных (непрерывных) наблюдений за состоянием безопасности гидротехнических сооружений и характером их воздействия на окружающую среду.

Мониторинг безопасности осуществляется в пределах границ земельного участка, предоставленного для возведения гидротехнического сооружения (земельного отвода). В случаях, когда вредное влияние сооружения распространяется за границы земельного отвода, сфера действия мониторинга должна быть расширена до границ влияния. Основа мониторинга безопасности – ведущиеся на промышленных предприятиях, организациях наблюдения за состоянием безопасности и характером влияния гидротехнических сооружений на окружающую среду, осуществляемые службой геотехконтроля, маркшейдерскими, геологическими, природоохранными и иными службами.

Мониторинг осуществляется с целью обеспечения постоянного контроля за состоянием безопасности гидротехнических сооружений и их воздействием на окружающую среду, предотвращения возникновения аварийных ситуаций и создания условий для безопасной эксплуатации.

К объектам мониторинга безопасности относятся:

– промышленные гидротехнические сооружения (накопители промышленных отходов: хвостохранилища, шламохранилища, гидроотвалы, пруды-отстойники, накопители технических, дренажных и шламовых вод, технологические водохранилища, выведенные из эксплуатации накопители жидких промышленных отходов, используемые как техногенные месторождения полезных ископаемых или находящиеся в нестабильном состоянии), включающие: намывные и насыпные ограждающие и подпорные дамбы и плотины; грунты основания гидротехнического сооружения в зоне влияния; системы гидротранспорта и оборотного водоснабжения, включая пруды-отстойники; основное технологическое оборудование; природоохранные сооружения, предназначенные для предотвращения вредного влияния накопителя.

– проектная и эксплуатационная документация вышеуказанных объектов;

– состояние процесса подготовки и порядка обучения эксплуатационного персонала.

Основные функции системы мониторинга безопасности гидротехнических сооружений предприятий включают в себя: наблюдения за уровнями воды, глубиной, мутностью, химсоставом и объемами воды в прудах-отстойниках; наблюдения за фильтрацией из накопителя; учет сбросов (баланс) дренажных вод и выбросов загрязняющих веществ (в том числе пыли) в окружающую среду; учет нарушенных (деградированных, загрязненных) и рекультивированных (восстановленных) земель; наблюдения за состоянием (загрязнением) подземных и по­верхностных вод в районе накопителя, а также грунтов прилегающих территорий.

5. Экологические требования при строительстве ГС изложены в ст. 37 Закона об охране окружающей среды, а также в ст. 105 Водного кодекса РФ. Строительство ГС должно осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительные заключения государственной экологической экспертизы, с соблюдением требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных требований, норм и правил. Запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до отвода земельных участков в натуре, а также утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды. При осуществлении строительства и реконструкции должны приниматься меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий. Кроме того, при строительстве должно учитываться влияние ГС на состояние водных объектов и окружающую среду. Важное значение при строительстве также имеют требования, учитывающие специфику территорий, специфику ГС1.

Целый набор экологических требований установлен для ввода в эксплуатацию ГС. Так, согласно ст. 38 Закона об охране окружающей среды ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме требований в области охраны окружающей среды, предусмотренных проектами, и в соответствии с актами комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, в состав которых включаются представители федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды. Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.

Запрещается ввод в эксплуатацию гидротехнических сооружений без рыбозащитных устройств, а также устройств для пропуска паводковых вод и рыбы, водозаборных и иных гидротехнических сооружений без установления зон санитарной охраны и создания пунктов наблюдения за показателями состояния водных объектов. Решение о запрещении ввода в эксплуатацию ГС принимает правительство РФ.

Ввод в действие объектов, не отвечающих требованиям законодательства, охраны труда и техники безопасности, строительных, санитарных, экологических и других норм, не допускается.

Резюмируя результаты, полученные в процессе научного исследования, можно отметить следующее:

1. Только системный, комплексный подход может обеспечить оптимальные условия для установления рациональных экологических требований в области охраны окружающей среды, а также при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидротехнических сооружений. Все законы, нормативные правовые акты и другие документы должны основываться в этих сферах на приоритете охраны жизни и здоровья человека.

Экологические требования представляют собой обязательные предписания, правовые ограничения, включающие собственно ограничения, обременения и запреты. В этом качестве экологические требования направлены на ограничение объема прав собственников ГС, а также эксплуатирующих организаций.

2. Государственная экологическая экспертиза является не только логическим продолжением оценки воздействия на окружающую среду. Правовое значение экологической экспертизы значительно шире, поскольку ее задача – гарантировать, что в процессе ОВОС предусмотрены меры по охране окружающей среды, адекватные требованиям законодательства.

3. Общественная экологическая экспертиза необходима при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, модернизации и эксплуатации ГС. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу и обязательно для исполнения после утверждения его специально уполномоченным органом в области экологической экспертизы.


1 Тимофеев Л. А. Правовые проблемы водоснабжения населения в Российской Федерации. Саратов: Изд-во ФГОУ ВПО Саратовский ГАУ, 2003. С. 13.

2 Виноградов В. П. Деятельность Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды /  / Экологическое право. 2001. № 2. С. 37.

3 О правовых ограничениях и запретах см.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989; Оськин И. Н. Правовые ограничения в предпринимательской деятельности гражданина (физического лица), действующего без образования юридического лица: Автореф. канд. юрид. наук. Волгоград, 2002.

4 Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник. В 2 т. Т. 1 / отв. ред. О. М. Олейник. М.: Юристъ, 1999. С. 19 (автор раздела – О. М. Олейник).

5 Собрание законодательства РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140. Далее – Закон о техническом регулировании.

6 БНА. 2000. № 31. Далее – Положение об ОВОС.

7 См.: Воронин Б. А. Правовое регулирование охраны окружающей природной среды при проектировании предприятий, сооружений и иных объектов: Автореф. канд. юрид. наук. Уфа, 1994. С. 7.

8 См.: Бринчук М. М. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы / Журнал российского права. 1998. № 9.

9 Первоначальный текст документа опубликован: Собрание законодательства РФ.1995. № 48. Ст. 4556. Далее – Закон об экологической экспертизе.

10 В литературе было высказано мнение о существовании также ведомственной, научной и коммерческой экологической экспертизы (см.: Петров В. В. Экологическое право России: Учебник. М.: Изд-во БЕК, 1995. С.252–253). Конечно, можно проводить и такие виды экспертиз. Но они не предусмотрены законом, а потому не имеют юридического значения.

11 Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. С.274–275.

12 См.: Круглов В. В. Современные организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности России. Екатеринбург, 2000. С. 86–87.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право