На главную Написать письмо

 

Правовое регулирование ограничений прав на земельные участки

Е. В. Максимова, старший преподаватель кафедры земельного и экологического права УрГЮА, заместитель начальника управления Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области


С развитием права собственности на земельные участки возрастает потребность регулировать отношения между собственниками или иными владельцами соседних земельных участков, а также отношения между владельцами сооружений, коммуникаций и собственниками или иными владельцами земельных участков по поводу пользования чужими (соседними) земельными участками. Кроме того, появляется необходимость в нормативном регулировании ограничений прав на землю собственников земельных участков в публичных интересах и установлении пределов государственного, общественного вторжения в границы осуществляемого права собственности на землю.

Права собственника, так же как и обладателей иных вещных прав не могут быть не ограничены. Определение границ вещных прав на земельные участки диктует современная действительность.

Определение пределов и ограничений собственнических прав отмечается в современной литературе как тенденция в развитии гражданского законодательства. Установить ограничения обязан законодатель.

Статья 55 Конституции РФ установила, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом. Статья 209 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что право собственности может быть ограничено законом, а также иными правовыми актами. В постановлении Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 г. № 8 определено, что поскольку согласно Конституции РФ гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона, следует иметь в виду, что иные нормативные акты, изданные после введения в действие части первой Гражданского кодекса РФ и ограничивающие права собственника, не подлежат применению.

Впервые в современном российском законодательстве понятие ограничение (обременение) появилось в ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122‑ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1 (далее – Закон № 122‑ФЗ). Названным Законом установлено, что ограничение (обременение) – наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и других). Понятия, содержащиеся в Законе № 122-ФЗ, в том числе и понятие «ограничение (обременение)» как указано в ст. 1, используются для целей названного закона, который по своей сути является процедурным, определяющим порядок государственной регистрации, в том числе порядок внесения записей в Единый государственный реестр прав. Именно для целей государственной регистрации объединены под термином «ограничения (обременения)» такие понятия как сервитут и ипотека (залог), аренда и арест, доверительное управление и заявление о праве требования в отношении объекта недвижимого имущества. В абз. 6 ч. 6 ст. 12 данного Закона указано, что в подраздел III Единого государственного реестра прав вносятся записи об ограничениях (обременениях) права собственности и других прав на недвижимое имущество. Кроме того, необходимо отметить, что в Законе № 122-ФЗ термины «ограничения» и «обременения» представляются как тождественные.

Как было уже указано выше, в действующем российском законодательстве понятие «ограничение (обременение) права» содержится только в законе, определяющем процедуру государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Не существует в настоящее время и единого мнения среди ученых – юристов относительно понятия ограничения.

В составе института вещных прав, предусмотренного современным гражданским правом Российской Федерации, ограничение права собственности является наименее изученным юридическим феноменом, представляющим несомненный теоретический и практический интерес2.

Право собственности нельзя определять как неограниченное право собственности, так как «в действительности оно всегда является правом ограниченным во владении, пользовании или распоряжении по закону или вследствие интересов третьих лиц»3.

Право собственности немыслимо без пределов. Эти пределы устанавливает закон. Законодатель, когда устанавливает непосредственно ограничения права собственности, должен исходить из определенных подходов и критериев, а именно, ­исходить из интересов общества и государства и прав третьих лиц.

Пределы осуществления права собственности обозначены наиболее ёмко в п. 2 ст. 209 Гражданского кодекса РФ. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадалежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Например, не допустимо использование земельного участка способами, ведущими к его загрязнению. Собственник не может произвольно, исключительно по своему волеизъявлению прекратить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Собственник при использовании земельного участка должен обеспечить возможность прохода по участку в случае установления сервитута.

Некоторые ограничения права собственности на земельный участок.

1. Вещные права лиц, не являющихся собственниками (ограниченные (производные) вещные права на земельный участок).

Ограниченное вещ­ное право на чужую вещь является нормативным и фактическим ограничением права собственности.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком зависят от воли собственника и приобретаются, как правило, по воли собственника. Вместе с тем одновременно с возникновением у какого‑либо лица ограниченного вещного права на земельный участок сокращаются полномочия у субъекта права собственности этого земельного участка.

Права государственной и муниципальной собственности на земельные участки при принятии решения о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования ограничиваются в той мере, в какой соответствующие права предоставлены субъекту вещного права, производного от права собственности.

Ограничения в этом случае определяются законом.

Среди вещных прав на чужую вещь отдельно можно выделить право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). Статья 274 Гражданского кодекса РФ и статья 23 Земельного кодекса РФ рассматривают эти понятия.

2. Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным федеральными законами. Так, например, ст. 56 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно – защитных зонах;

2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Рассмотрим подробнее некоторые ограничения.

Сервитут

Право пользования чужой вещью, институт сервитута, был известен еще римскому праву.

Так называемый римский период развития отношений характеризуется свободой собственности. Обладатель права собственности в Риме имел всестороннюю возможность пользоваться и распоряжаться вещью, исключая вмешательство всех прочих лиц. Римское право определяло собственность как неограниченное и исключительное господство лица над вещью. Право собственности в Риме было по существу свободным. Свобода ­собственника предполагалась. Что же касается ограничений, то всякое ограничение собственности должно было быть доказано4. Для установления ограничения права собственности необходимо было серьезное основание, как – то интересы соседей, благо общества.

Римское право оставило нам достаточно разработанную систему сервитутов.

В современном же российском законодательстве только в 1994 г., в Основных положениях программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, когда уже шел процесс приватизации, появилось упоминание о публичных сервитутах. В п. 4.10. Основных положений, утвержденных указом Президента РФ от 22.07.1994 г. № 1535 указывалось на обязанность ­собственников земельных участков обеспечить использование объектов общественного пользования, возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков, возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры. Введение новых сервитутов могло быть осуществлено только федеральным законом или принятым в соответствии с ним нормативным актом.

Земельный кодекс РСФСР вообще не содержал такого понятия как сервитут и не вел речь о каких‑либо ограничениях прав на земельные участки.

В Земельном кодексе РФ, который был принят в октябре 2001 г., как мы видим, уже существует перечень целей установления публичных сервитутов.

Нормы, регулирующие частный сервитут, появились только в конце 1994 г., когда была принята ч. 1 Гражданского кодекса РФ, но гл. 17, которая, содержит соответствующие статьи, вступила в силу с 28 апреля 2001 г.

Таким образом, развитие сервитутного права в Российской Федерации еще только начинается.

Другие права на чужие вещи – право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения – сами в силу своей сущности и определения являются уже ограниченными правами. Согласно п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве ­постоянного (­бессрочного) пользования, не вправе ­распоряжаться этими участками. Схожая норма содержится в п. 2 ст. 21 Земельного кодекса РФ. Распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. В тоже время указанные ограниченные права предоставляют и определенные возможности их обладателю. В п. 1 ст. 269 Гражданского кодекса РФ указано, что лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование.

Право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения, так же как и рассмотренное выше вещное право (сервитут), при появлении у какого-либо субъекта порождают уменьшение господства над вещью со стороны собственника. Права у собственника сужаются. Например, гражданин обладает правом постоянного (бессрочного) пользования земельным участком с разрешенным использованием садоводство. Орган местного самоуправления, приняв решение о предоставлении такого земельного участка, одновременно ограничил себя на право распоряжения таким участком. Названный земельный участок уже не может быть предоставлен иному лицу, не может орган власти и разместить на таком земельном участке какие-либо объекты недвижимости. При необходимости прокладки дороги через земельный участок необходимо будет пройти определенную процедуру с целью прекращения права постоянного (бессрочного) пользования. Согласно п. 2 ст. 269 Гражданского кодекса РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая ­возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное ­недвижимое имущество, созданное этим лицом для себя, являются его собственностью.

Можно отметить, что право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения настолько ограничивают право собственности, что правомочия собственника сводятся к нулю. По сути, объем правомочий у владельца рассматриваемых вещных прав даже больше, чем у собственника.

К сожаленью, законодатель не показывает соотношение ограниченных вещных прав с правом собственности. Учитывая, что практически всегда собственником земельного участка, находящегося у гражданина или юридического лица на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения, является государство или орган местного самоуправления, где как не в законе определить соответствующие понятия ограниченных вещных прав и их соотношение с правом собственности. В настоящее время право пожизненного наследуемого владения не предоставляется. Право же постоянного (бессрочного) пользования предоставляется государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. В связи с этим требуется пересмотр имеющихся норм в Гражданском кодексе РФ, в том числе по вопросу прекращения права постоянного (бессрочного) пользования.

Непонятно зачем законодатель ввел в Земельный кодекс Российской Федерации норму о том, что граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками. До вступления в силу Земельного кодекса РФ действовала норма ст. 270 Гражданского кодекса, в которой говорилось, что лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка. Норма была признана утратившей силу. В настоящее время большое число граждан и ряд юридических лиц не только указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ обладают право постоянного (бессрочного) пользования, и возможность распорядиться такими земельными участками пусть и с согласия собственника несколько бы оживило хозяйственный оборот. Например, сельскохозяйственное предприятие, обладающее правом постоянного (бессрочного) пользования, временно не использующее земельный участок, могло бы сдать его в аренду для получения оборотных средств. Гражданин, который владеет земельным участком на праве постоянного (бессрочного), для целей садоводства мог бы передавать земельный участок в безвозмездное пользование другому гражданину на период своего временного длительного отсутствия. Распоряжение при этом могло бы происходить с согласия собственника и документы о правах третьих лиц подлежали бы в соответствии с законодательством государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество. Это, в свою очередь, сделало бы более прозрачными отношения по использованию земли. В законе можно было бы оговорить и случаи, когда распоряжение может происходить и без согласия собственника. Запрет на какое-либо распоряжение, который содержится в действующем законодательстве, скорее касается лиц указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ. Законодатель одновременно установив запрет лицу, которое обладает правом постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на распоряжение им, предоставляет по сути право распоряжения лицу, которое использует земельный участок на праве аренды. Так, в п. 5 ст. 22 Земельного кодекса РФ указано, что арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного не предусмотрено иное. Пункт 9 ст. 22 Земельного кодекса РФ, который регулирует вопросы связанные с правами арендатора земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, при сроке аренды более, чем пять лет, предоставляет еще большие права арендатору, согласие собственника на действия по распоряжению вообще не требуются. При аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет, арендатор земельного участка имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в соответствующих пунктах ст. 22 Земельного кодекса РФ, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления.

Абсолютно не решен вопрос, как быть с правом постоянного бессрочного пользования на земельный участок в случае раздела (выдела) земельного участка. Например, в процессе приватизации государственного имущества юридическое лицо приобрело право на здание, которое расположено на земельном участке, находящемся на праве постоянного (бессрочного) пользования. В случае раздела земельного участка на два самостоятельных (один, на котором расположено здание, второй – свободный), сохранит ли юридическое лицо право на свободный от построек земельный участок или нет. С вопросом распоряжения ясно – нельзя распоряжаться даже при наличии согласия собственника. Думается, что в условиях, когда еще сохраняется большое число лиц, обладающих земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, необходимо было сохранить право распоряжения такими земельными правообладателями ограниченных вещных прав.

Таким образом, с выходом Земельного кодекса право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и право пожизненного наследуемого владения стали еще более ограниченными правами.

Рассматривая вопрос ограничения права собственности при ­наличии права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения нельзя не отметить вопросы прекращения указанных ограниченных вещных прав.

Основания для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования указаны в ст. 45 Земельного кодекса РФ. Их три вида. Первый зависит от воли самого правообладателя, второй – оснований зависит от установления компетентными органами виновных действий правообладателя, и третий вид основания – иные случаи предусмотренные законом. Первый случай понятен, второй, хотя и зависит от воли собственника, но процедура прекращения достаточно сложная и длительная и для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования необходимо решение суда. Следовательно, закон защищает от воли собственника земельного участка обладателя права ограниченного пользования, тем самым ограничивая правомочия собственника на распоряжение земельным участком. До внесения в Земельный кодекс РФ изменений, которые предусмотрены Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и прекращение права постоянного (бессрочного) пользования по воле самого правообладателя было достаточно сложным, процедура не была оговорена в законодательстве, и подача заявления собственнику земельного участка или лицу обладающему полномочиями по предоставлению прав на земельные участки не влекло автоматического прекращения права. В настоящее время процедура отказа правообладателя от права постоянного (бессрочного) пользования достаточно четко прописана в п. 3 ст. 53 Земельного кодекса РФ, в которой оговорены действия собственника, его обязанности по прекращению права и сроки. Законодатель, описав как действовать при отказе от права, породил новые проблемы, а как их решать не обозначил. Происходит ли при прекращении права на участок одновременно его изъятие? Например, лицо, являющееся собственником здания, обратилось с заявлением о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования. Собственник участка обязан действовать только так, как указано в законе, то есть в течение месяца прекратить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. При этом собственник здания, безусловно, сохраняет какие-то права на земельный участок, но какие? Кто при этом и как будет осуществлять платежи за земельный участок. Логичнее было бы закрепить норму о том, что собственник здания, строения или сооружения при подаче заявления об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования должен выбрать иное право, предусмотренное действующим законодательством. Орган государственной власти или местного самоуправления в решении о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования обязаны были предоставлять иное право собственнику объекта недвижимости.

Вызывает недоумение норма п. 9 ст. 3.2 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137‑ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» по поводу возможности прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком принудительно исключительно по воле уполномоченного органа.

Итак, соотношение права собственности и ограниченных вещных прав требует более детального правового регулирования, необходимо более четко обозначить критерии возможного и допустимого вмешательства уполномоченных органов в пределы осуществления вещных прав лиц, не являющихся собственниками. Кроме того, необходимо урегулировать в законе вопросы ограничения права собственности на вещь при возникновении вещных прав на эту же вещь у иных лиц. 


1 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 5394.

2 Аккуратов И. Ю., Коршунов Н. М., Хореев А. А. К вопросу об ограничениях и обременениях права собственности /  / Государство и право. 2000, № 10. С. 68.

3 Калинин Н. А. Общедоступный очерк русского гражданского права. СПб., (б. г.) с. 48.

4 Римское частное право. М., 1994. С. 178.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право