На главную Написать письмо

 

Новая модель разграничения государственной собственности на землю

О. В. Шихалева, кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права УрГЮА


Вопрос разграничения государственной собственности на землю в условиях существования неразграниченной государственной собственности в некоторых субъектах Российской Федерации является достаточно актуальным в настоящее время, особенно в свете законодательного закрепления новой модели указанного процесса. Земельный кодекс РФ предусмотрел разграничение государственной собственности как одно из оснований приобретения права собственности на землю у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, посредством которого земельные участки прейдут в собственность конкретных субъектов – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленным законом. Процесс законодательного и фактического разграничения государственной собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями вызвал необходимость установления четкой системы критериев и процедур ее разделения, однозначного и исчерпывающего определения видов имущества, право на которое исключительно закрепляется либо за Федерацией, либо за ее субъектами. Это требует, в свою очередь, закрепления в федеральных законах норм полной ответственности субъектов Федерации и органов местного самоуправления за решение всех хозяйственных, финансовых, социальных, экологических и других проблем, связанных с владением государственной и муниципальной собственностью, а также норм межбюджетных взаимоотношений по поводу этой собственности (включая получение дотаций и субвенций)1.

Первый нормативно-правовой акт, подробно регламентирующий процесс разграничения государственного имущества на основе обновленного российского законодательства о собственности, – постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-11 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»2. Вопрос о разграничении государственной собственности в сфере природоресурсных отношений регулировался указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах»3, а затем в законодательных актах, принятых по поводу компонента природной среды (в частности Лесной кодекс, Водный кодекс и др.). В отношении земли – это Земельный кодекс РФ и федеральные законы. Поскольку специализированный нормативный акт – Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101‑ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»4 был отменен, соответствующие изменения были внесены в Земельный кодекс РФ Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. № 53‑ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»5.

В соответствии с п. «г» ч.1 ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности – предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В научной литературе ставится вопрос: идет ли речь о разграничении конкретного имущества, являющегося государственной собственностью, или же о том, что общей задачей является совместное правовое регулирование отношений, возникающих при разграничении государственной собственности?6. Существуют следующие позиции ученых: разграничение государственной собственности как предмет совместного ведения «охватывает вопросы определения собственника, передачи объектов госсобственности из ведения Федерации ее субъектам, порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных органов и субъекта федерации, органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия в этой сфере иным государственным органам (министерствам, ведомствам и т. д.)7. Отмечается, что «совместное ведение – это сфера, где происходит разделение между федерацией и субъектами и полномочий по правовому регулированию общественных отношений, и применения актов, т. е. практической деятельности»8. На наш взгляд, разграничение собственности – это именно практическая правоприменительная деятельность.

Хочется подчеркнуть, что зачастую процесс разграничения государственной собственности ограничивается лишь отношениями между Российской Федерацией и ее субъектами, а муниципальные образования не рассматриваются его участниками, однако в соответствии с Земельным кодексом РФ земельные участки при разграничении передаются и им. 

Согласно ранее действовавшему (до 1 июля 2006 г.) земельному законодательству разграничение государственной собственности на землю на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществлялось на основании перечней конкретных земельных участков, на которые возникало право собственности у соответствующих публичных образований. Эти перечни подготавливались специально ­уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по имущественным отношениям – Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом. Основанием внесения земельных участков в указанные перечни являлось разделение Земельным кодексом РФ данных земельных участков по категориям, следовательно, категории и подкатегории земельных участков являлись основой системы критериев отнесения их к соответствующему виду публичной собственности. Эти перечни формировались Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом в соответствии с правилами, указанными в Законе о разграничении собственности, и согласовывались с органами государственной власти субъектов РФ либо органами местного самоуправления. Процедура процесса была закреплена в утвержденных Постановлением Правительства РФ от 4 марта 2002 г. № 140 «Правилах подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов и муниципальных образований возникает право собственности»9 (утратило силу). В соответствии с п. 3 указанных Правил в основе комплектования перечней лежал административно-территориальный критерий, то есть по каждому муниципальному образованию подготавливались перечни земельных участков, находящихся на его территории отдельно по собственности соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и самого муниципального образования.

Следовательно, согласно Правилам выделялись следующие этапы (стадии) разграничения государственной собственности на землю: формирование соответствующих пе­речней земельных участков, их согласование с субъектами РФ или органами местного самоуправления и, наконец, утверждение Правительством РФ. Этап формирования соответствующих перечней земельных участков по сути являлся процессом отнесения объектов к тому или иному уровню собственности, в литературе называемый «правовой дифференциацией»10. Этап согласования перечней являлся гарантией для учета интересов субъектов РФ и муниципальных образований. Например, в проекте федерального закона от 14 декабря 2000 г. «О разграничении государственной собственности на землю»11 отсутствовала норма о согласовании перечней с субъектами РФ. По этой причине Свердловская областная Дума обратилась к Федеральному Собранию Российской Федерации с предложением (п.4 Приложения к Постановлению Свердловской областной Думы от 14 февраля 2001 г.)12 внести в законопроект норму об обязательном согласовании сформированных перечней земельных участков с субъектами РФ; эта инициатива была поддержана Московской областной Думой. Указанное предложение дало положительный эффект, и была установлена норма, что органы государственной власти субъектов РФ рассматривают предоставленные перечни и принимают решение об их согласовании либо в отказе в согласовании всех перечней либо конкретных земельных участков, входящих в них. В случае отказа перечни направлялись со спорными земельными участками в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Эти споры между Российской Федерацией и ее субъектами решались с помощью согласительных процедур, предусмотренных гражданским законодательством.

И, наконец, существовал третий этап – согласованные перечни передавались в Правительство Российской Федерации для окончательного утверждения, где происходила проверка легальности предыдущих этапов.

Следовательно, разграничение государственной собственности на землю до 1 июля 2006 г. выглядело как совокупность взаимосвязанных этапов, представляющих собой общественные отношения, возникающие между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерацией, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов в процессе совместного решения вопросов юридической дифференциации земельных участков, находящихся в не разграниченной государственной собственности и их последующее отчуждение в соответствии с произведенной дифференциацией с изменением вида государственной собственности (федеральная или собственность субъекта Российской Федерации) либо ее формы (муниципальная).

Однако Закон о внесении изменений в Земельный кодекс РФ от 17 апреля 2006 г. внес существенные корректировки в процедуру разграничения государственной собственности на землю. Как уже было отмечено, названный Закон признал утратившим силу Закон о разграничении собственности на землю. Одним из критериев разграничения государственной собственности (первый критерий) этот закон признает нахождение на земельном участке здания, строения, сооружения, находящихся соответственно в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. То есть прослеживается производность права от определенных видов недвижимого имущества на земельный участок. Но в этом случае проявляется несогласованность со ст. 130 Гражданского кодекса РФ, которая не определяет такой объект как строение, а упоминает об объектах незавершенного строительства. На наш взгляд, в законе следовало бы не перечислять определенные виды объектов, а установить производность права от антропогенных объектов недвижимости, прочно связанных с землей, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (объектный критерий).

Второй критерий при разграничении собственности зависит от того, кому предоставлен земельный участок – государственному или муниципальному органу, казенному предприятию, унитарному предприятию или некоммерческой организации соответственно федерального, регионального или местного значения (субъектный критерий).

Третьи критерий – предусмотренные федеральными законами земельные участки и земли. Это ничто иное как территориальный критерий, зависящий от роли земельного участка на той или иной территории; так земли особо охраняемых природных территорий разграничиваются в зависимости от того, какое значение они имеют – федеральное, региональное или местное.

Основанием для государственной регистрации права собственности являются не акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, а заявление о государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования на земельный участок, содержащее указание на нормативный акт, являющийся основанием для регистрации права собственности на земельный участок. Основанием же возникновения права собственности, как указано в Постановлении Правительства РФ от 30 июня 2006 г. № 404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю»13, являются правоустанавливающие документы на земельный участок (в основе – субъектный критерий) правоустанавливающие документы на объекты недвижимого имущества (объектный критерий), либо иные документы – в случаях, установленных федеральными законами (применительно к территориальному критерию). 

Разграничение государственной собственности на землю представляет собой первоначальный способ возникновения права собственности на земельные участки у Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, вне зависимости от того, какой критерий мы бы не положили в его основу – правопреемства либо волеизъявление. Основанием возникновения будут являться правоустанавливающие документы. 

Итак, можно сформулировать следующее определение процесса разграничения государственной собственности на землю. Это первоначальный способ возникновения федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальных образований на земельные участки, представляющий собой юридическую дифференциацию земельных участков, находящихся в неразграниченной государственной собственности в зависимости от права собственности на объекты недвижимости, расположенные на этих земельных участках, от субъектов землепользования, которым предоставлены эти земельные участки или от значимости земельных участков для определенной территории с последующим изменением вида государственной собственности (федеральная или региональная) либо сменой ее формы (муниципальная).


1 Лексин В. С., Мильнер Б., Швецов А. К. Экономические отношения и управление. № 9. С. 22–23.

2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1992. №3. Ст. 89.

3 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 51. Ст. 4932.

4 Собрание законодательства РФ. 2001. № 30. Ст. 3060. Далее – Закон о внесении изменений в Земельный кодекс от 17 апреля 2006 г. 

5 Собрание законодательства. 2006. № 17. (1 часть). Ст. 1782.

6 Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: учеб. пособие. М., 1998. С. 80. 

7 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Кудрявцева Ю. В. С. 329. 

8 Авакьян С. А. Проблемы законодательной деятельности в сферах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт. Тез. докл. Барнаул, 1996. С. 7.

9 Собрание законодательства РФ. 2002. № 11. Ст. 1001. 

10 Пятков Д. В. О понятии разграничения государственной собственности // Государство и право.2000. № 3. С. 18. 

11 СПС «КонсультантПлюс». 

12 Областная газета.2001. № 43. 

13 Собрание законодательства РФ. 2006. № 28. Ст. 3074.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право