На главную Написать письмо

 

Статус органов власти как участников гражданских правоотношений

Т. И. Крылосова, студентка УрГЮА


ГК РФ, как известно, признает за публично-территориальными образованиями (Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями) право быть участниками гражданских правоотношений на равных началах с гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 2, ст. 124 ГК РФ). При этом от имени РФ, субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти, а от имени муниципальных образований – органы местного самоуправления, в рамках компетенции, которая установлена актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ). 

Какой вывод мы можем сделать, исходя из системного толкования норм ГК РФ? Одним из трех видов субъектов гражданского права, непосредственных участников гражданских правоотношений наряду с гражданами и юридическими лицами являются публично-территориальные образования, в качестве «законных представителей» которых выступают их органы – органы государственной власти или органы местного самоуправления. ГК РФ не требует от публично-территориальных образований приобретения статуса юридического лица и формального запрета на это также не содержит. Однако статус юридического лица, если он присваивается, должен присваиваться, по логике ГК РФ, именно публично-территориальному образованию, а не его органу. На практике, как мы знаем, все с точностью до наоборот. Можно, конечно, довести ситуацию до абсурда и сказать, что в данном случае используется конструкция представительства, предусмотренная Главой 10 ГК РФ. Однако и здесь имеется контраргумент: институт представительства по ГК РФ касается исключительно совершения сделок, в то время как публично-территориальное образование в перечне субъектов, имеющих право быть стороной по сделке, не фигурирует (ст. 153 ГК РФ). 

На сегодняшний день, как уже было упомянуто, практически все органы власти и на федеральном, и на региональном, и на местном уровне признаны юридическими лицами. На федеральном уровне только в Положении о Министерстве культуры и массовых коммуникаций (утв. постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г.1) нет подобного указания. Насколько это соответствует действующему законодательству? ГК РФ содержит императивную норму о том, что юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 51 ГК РФ). С этим же моментом связывается и возникновение правоспособности юридического лица (п. 3 ст. 49 ГК РФ). В силу приведенных императивных норм вполне обоснован вывод о том, что государственная регистрация в данном случае – правоустанавливающий, правообразующий факт, при отсутствии которого говорить о возникновении коллективного субъекта права, такого как юридическое лицо, нельзя. Между тем, для государственных органов власти внесение в реестр юридических лиц прямо не предусмотрено. Не установлена для них ни законом, ни положениями о конкретном органе государственной власти и организационно-правовая форма. На практике, конечно, все органы власти (и государственные, и местные) создаются в качестве учреждений и даже регистрируются, однако это, скорее, нарушение действующего законодательства. Еще больше неопределенности в данном вопросе породили изменения Федерального Закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г., связанные с принятием Закона от 10 января 2006 г. В частности, ст. 1 Закона «О некоммерческих организациях» была дополнена п. 5, согласно которому действие данного Закона не распространяется на органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, а также на государственные и муниципальные учреждения, если иное не установлено Законом. Специальных указаний Закона на этот счет нет. Думается, что изъятие органов государственной власти из‑под действия вышеназванного закона может свидетельствовать о намерении законодателя что‑либо предпринять в дальнейшем для устранения противоречий в законе, четкого оформления статуса органа власти как участника гражданских правоотношений. 

В решении этого вопроса столь же непоследовательна и практика Высшего Арбитражного Суда. К примеру, в постановлении Президиума ВАС РФ от 30 октября 2001 г. № 74 / 01 признан несостоятельным довод суда апелляционной инстанции об отсутствии у Управления юстиции администрации Кемеровской области статуса юридического лица. По мнению Президиума, поскольку Управление юстиции относится к территориальным органам исполнительной власти, то исходя из смысла ст. 125 ГК РФ может своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках своей компетенции, установленной нормативными актами, определяющими его статус, а также обладает всеми признаками юридического лица, предусмотренными ст. 48 ГК РФ2. Фактически суд признал за государственным органом статус юридического лица «по определению». Есть, однако, и прямо противоположная практика, когда суд ставит государственную регистрацию в ряд существенных признаков юридического лица и при ее отсутствии отказывает субъекту в наличии подобного статуса3

К органам власти, в том числе к федеральным министерствам, не может быть применена также ст. 52 ГК РФ, которая устанавливает обязательные требования, предъявляемые к учредительным документам юридического лица. Такими документами являются устав, учредительный договор либо общее положение об организациях данного вида, в то время как деятельность государственных органов ­регулируется соответствующими положениями, утверждаемыми постановлениями Правительства РФ или указами Президента РФ, что само по себе не соответствует требованиям ГК РФ. В этих положениях не указываются предмет и цели деятельности органов власти в качестве юридических лиц, так как их хозяйственная деятельность играет второстепенную, вспомогательную роль и направлена исключительно на обеспечение их функционирования в качестве государственных органов4.

Существуют и другие не менее важные в теоретическом плане противоречия и вопросы. В частности, для государственных и муниципальных органов не подходит установленный ГК РФ порядок реорганизации и ликвидации юридических лиц. Очевидно, что статус органов государственной власти и органов местного самоуправления как участников гражданских правоотношений законодательно не определен. Он не вписывается ни в одну из конструкций, предусмотренных ГК РФ. 

Хотелось бы остановиться и на проблемах практического характера, связанных со своеобразием статуса органа власти как участника гражданских правоотношений, а именно с двоичностью этого статуса. С одной стороны, орган власти осуществляет административную деятельность и существует в рамках отношений власти и подчинения. С другой стороны, ему дается право участвовать в гражданских правоотношениях. Такое право предопределяется наличием публичного интереса и необходимостью его реализации. Под «публичным интересом» при этом понимается «принявшая форму сознательного побуждения и проявляющаяся в жизни в виде желаний, намерений и стремлений общая и ничья в отдельности потребность всего народа государства»5. Однако, вступая в гражданские правоотношения, органы власти очень часто нарушают базовые принципы гражданского права (равенство участников, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела), не стесняясь пользоваться принадлежащими им a priori властными полномочиями для достижения публичных целей, которые иногда таковыми не являются. 

Каким же образом можно устранить существующие противоречия и проблемы? Есть как минимум 2 возможных варианта: 

1. Не признавать государственные и муниципальные органы юридическими лицами, включив при этом публично-правовые образования в круг субъектов, имеющих право быть стороной по сделкам. В данном случае исчезают многие противоречия, связанные, в частности, с регистрацией юридических лиц. Однако возникают проблемы иного характера, например налогового. На орган государственной власти, местного самоуправления возлагаются обязанности налогового агента по исчислению и уплате в бюджет налога на доходы физических лиц, налогоплательщика в отношении единого социального налога. В свою очередь, налоговый агент должен быть по смыслу НК РФ юридическим лицом. Кроме того, налоговые органы на сегодняшний день придерживаются мнения, что на орган власти возлагаются обязанности по уплате и иных налогов, как на любое другое юридическое лицо. При таком положении вещей, лишив органы власти статуса юридического лица, мы автоматически исключим их из числа налогоплательщиков, налоговых агентов, что породит новые споры. 

2. Ввести в гражданское законодательство категорию «публичное юридическое лицо», «юридическое лицо публичного права». Действительно, во многих зарубежных государствах такой субъект права имеется уже давно. Юридическое лицо публичного права создается по воле публично-правового образования (государства, муниципального образования) на основании специального акта, определяющего цели и задачи деятельности данного лица, полномочия. 

Публичные юридические лица, по мнению Ю. Кондрашева, «имеют общую с частными юридическими лицами основу – статус юридической личности, но существенно отличаются в деталях в силу именно их публично-правовой природы»6. В российском законодательстве на сегодняшний день наблюдаются лишь отдельные элементы статуса публичных юридических лиц. К примеру, органы государственной власти и органы местного самоуправления освобождаются от несвойственных им обязанностей. Так, согласно п. 3 ст. 161 НК РФ при аренде государственного или муниципального имущества, когда в качестве арендодателей выступают органы государственной власти либо органы местного самоуправления, обязанности налогового агента возлагаются на арендатора. В упрощенном варианте этот подход выглядит следующим образом: орган власти фактически «наделяется правами юридического лица» без обязательного соблюдения процедуры создания юридического лица, предусмотренной гражданским законодательством. Однако перспектива введения категории «публичное юридическое лицо» в российское законодательство требует тщательных научных разработок. Следует определить, в частности, какими правами будет обладать данный субъект, участвуя в гражданских правоотношениях, какие обязанности он будет нести. 

И в заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть следующее. Термин «гражданские правоотношения» говорит сам за себя. Это отношения между гражданами, одноранговыми субъектами. Орган власти, будь то государственный или местный, – все‑таки нетипичный, «инородный» субъект применительно к гражданским правоотношениям в силу наличия у него властных прерогатив.


1 Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2571. 

2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002, № 2. 

3 Постановление Президиума ВАС РФ от 15 октября 1996 г. № 2625 / 96 // Вестник ВАС РФ. 1997. № 1. 

4 Щербакова Ю. В. к вопросу о министерстве как юридическом лице // Законодательство и экономика. № 10. 2003. С. 15. 

5 Костин А. В. Интерес публично-территориальных образований в гражданском праве // Законодательство. № 3. 2002. С. 15. 

6 Кондрашев Ю. Обладать или являться // «ЭЖ-юрист». № 15. апрель 2004. С. 10.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право