На главную Написать письмо

 

Проблемы существующего механизма участия государства как кредитора в оздоровлении экономики посредством проведения процедур банкротства

Г. П. Царик, председатель Третейского суда при Торгово‑промышленной палате Тюменской области


Роль государства как кредитора в проведении процедур банкротства трудно переоценить. Судебно-арбитражная практика свидетельствует, что в 90 % процедур государство является основным кредитором, имеющим более 50 % голосов для целей участия в собрании кредиторов и принятии решений по ключевым вопросам финансово‑хозяйственной деятельности должника.

Таким образом, от позиции уполномоченных и других государственных органов зависит экономическая политика государства в сфере антикризисного управления.

Процесс банкротства – процесс многоплановый, многоуровневый, затрагивающий самые разные государственные органы и субъекты предпринимательства. Поэтому, представляется, и подходы к нему должны быть системные с учетом опыта, накопленного государством, при проведении процедур банкротства.

Первоначально государственным органом по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению Постановлением Правительства РФ от 17.02.1998 г. № 202 была назначена Федеральная служба России по делам о несостоятельности (ФСДН РФ), впоследствии переименованная в Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России).

В период с 1998 года ФСДН РФ, а с 04.04.2000 г. – ФСФО России – выполняла, помимо функции уполномоченного органа, представляющего интересы государства в процедурах банкротства, также функции органов:

регулирующего – причем в гораздо более широком диапазоне, чем сегодня;

лицензирующего и образовательного – по отношению к арбитражным управляющим;

экспертного – подготовка заключений о наличии (отсутствии) признаков фиктивного и преднамеренного банкротства;

нормотворческого – в части издания «обязательных разъяснений по вопросам реализации процедур банкротства»;

государственного финансового контрольного органа – предусмотренного п. 3 ст. 77 Федерального закона от 26.12.1995 г. № 208‑ФЗ «Об акционерных обществах» – в соответствии с разъяснениями п. 12 Ука­за Президента РФ от 18.08.1996 г. № 1210 «О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционера», а также ст. 111, 130 Федерального Закона РФ от 08.01.1998 г. № 6‑ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

Итак, можно констатировать тот факт, что существовал единый центр, через деятельность которого осуществлялась экономическая политика государства в сфере несостоятельности. Этот центр позволял системно отслеживать позицию государства как кредитора, координировать деятельность других ведомств, участвующих в процедурах. Государство начало работать консолидированно по взысканию недоимок по налогам и другим обязательным платежам в бюджет, а ФСФО, как представитель государства, активно участвовало в процессе банкротства, последовательно отстаивая его интересы, что, в свою очередь, было, безусловно, положительным фактором.

За четыре с половиной года реализации положений вышеназванного закона был накоплен необходимый опыт проведения процедур банкротства с целью координации усилий государственных органов, либо проведения конкурсных процедур с минимальными потерями для гражданского оборота. Видимо, этот положительный опыт и должен был лечь в основу разрабатываемой концепции нового законопроекта «О несостоятельности (банк­ротстве)». Но в новом Законе о несостоятельности законодателем была принята иная модель построения отношений между лицами, участвующими в деле о банкротстве. Разработчиками законопроекта было предложено изменить систему банкротства с «прокредиторской» на «продолжниковскую». Данная концепция и нашла отражение в Федеральном законе № 127‑ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», вступившем в силу 26.10.2002 г. (далее – Закон).

Указанный Закон изменил функции и полномочия государственных органов, участвующих в банкротстве, разбив их на несколько разных сегментов: функции уполномоченного органа были переданы ФНС России; функции регулирующего органа – Федеральной регистрационной службе (далее – Росрегистрация); часть функций – саморегулируемым организациям арбитражных управляющих и т. д. ФСФО, как государственный орган, осуществлявший вышеперечисленные функции в отношении предприятий – банкротов, была упразднена.

Единый центр по антикризисному управлению, решению вопросов финансового оздоровления предприятий – банкротов, был ликвидирован. В целом это решение ослабило позицию государства как кредитора в сфере банкротства, создало массу проблем. Автор полагает, что эти проблемы – многослойные, и основные слои, если возможно провести некую качественную характеристику, подразделяются на технические, структурные, процессуальные, приоритетные, законодательные и др.

1. Технические проблемы.

Это – наиболее легкие, лежащие на поверхности проблемы, которые, безусловно, мешают работе государственных органов, но которые могут быть легко устранимы. В качестве аргумента можно привести следующий пример:

03.07.2005 г. центральные аппараты уполномоченного и регулирующего органов заключили «Соглашение об информационном обмене». По недоработке исполнителей действие Соглашения не распространяется на их территориальные органы. При этом информация, которую ФНС России предполагает направлять в Росрегистрацию, обширнее той, что направляется территориальными органами ФНС России в ее центральный аппарат в соответствии с ведомственными нормативными актами. Так, например, Соглашением предусмотрено направление ФНС России в Росрегистрацию судебных актов об отстранении арбитражных управляющих за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а территориальные органы ФНС России такого предписания не имеют. Между тем, такие судебные акты есть. Когда их получит Росрегистрация и когда примет по ним меры – соглашением не предусмотрено.

Таким образом, отстраненные арбитражным судом арбитражные управляющие будут продолжать назначаться на следующие предприятия, совершая те же нарушения действующего законодательства РФ, что и прежде.

2. Структурные проблемы.

Данный слой проблем связан со структурными изменениями в полномочиях государственных органов в сфере банкротства и заключается в упразднении специального органа, осуществляющего функции уполномоченного органа, представляющего интересы государства в процедурах банкротства, и передаче данных функций структуре, не имевшей опыта работы в данной сфере. Реабилитационные процедуры, предусмотренные Законом, поручено осуществлять фискальному органу, у которого совершенно иные задачи и функции. Налоговая служба не заинтересована в применении мер по восстановлению платежеспособности должника. У нее иная задача: взыскать налоги. И это – не ее уровень понимания, ей поручили, и она пытается исполнить. Как может. В результате подобного подхода со стороны государства происходит ликвидация предприятий – производителей, уничтожаются мелкие и средние производства, создающие новый продукт, изделия, товары.

Государство в лице уполномоченного органа при проведении процедур банкротства избрало лишь одну процедуру – конкурсное производство, т. е. распродажу последнего имущества должника. Финансовое и прочее оздоровление забыто полностью. И это не вина нового уполномоченного органа: ему просто не свойственна такая функция.

Второй слой проблем находится уже внутри ФНС России и сводится к попытке делегировать часть полномочий инспекциям ФНС России в соответствии с приказами ФНС России от 18.10.2004 г. № САЭ‑3‑19 / 2@ «Об утверждении порядка разграничения полномочий уполномоченного органа по представлению интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства между центральным аппаратом ФНС России и территориальными органами ФНС России» и от 03.12.2004 г. № САЭ‑3‑19 / 146@ «О разграничении полномочий, установленных порядком выбора уполномоченным органом в делах о банкротстве и в процедурах банкротства саморегулируемой организации арбитражных управляющих при подаче в Арбитражный суд заявления о признании должника банкротом, между центральным аппаратом ФНС России и территориальными органами ФНС России» (оба – с изменениями от 28.12.2004).

Данная попытка обречена на провал даже в свете возможного увеличения штатной численности «банкротчиков» на местах вследствие узкой специфики предмета, отсутствия опыта проведения подобных процедур, а также специалистов в данной области в районных налоговых инспекциях либо их невысокой квалификации, территориальной удаленности арбитражного суда от районных налоговых инспекций.

Иначе говоря, в недрах самого уполномоченного органа происходит размывание его полномочий в деле о банкротстве.

3. Приоритетные проблемы.

По нашему мнению, в настоящее время в корне неправильно расставлены приоритеты в экономике государства: высокие налоги, как ­следствие, неплатежеспособность, затем – банкротство и, как итог, уничтожение предприятий, которые могли еще функционировать, сохранять рабочие места и платить разумные налоги. В результате окончания конкурсного производства предприятие ликвидируется, налоговые поступления в бюджет от него больше не поступят.

Подводя некоторые итоги, можно сделать вывод о том, что государство как кредитор должно определиться с экономической политикой в отношении предприятий – банкротов: либо применять в отношении них реабилитационные процедуры, либо вводить процедуру конкурсного производства. Для решения этой задачи, безусловно, нужна отдельная структура, позволяющая системно, на всех этапах отслеживать проведение процедур, анализировать складывающуюся ­практику, вносить предложения по совершенствованию законодательства в области несостоятельности (банкротства).

4. Процессуальные проблемы. Остановлюсь на некоторых из них.

Постановлением Правительства РФ от 29.05.2005 г. № 257 (далее – Постановление) было утверждено «Положение о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства» (далее – Положение).

Именно данный нормативный правовой акт установил особенности представления уполномоченным органом интересов государства, нашедшие свое развитие и разъяснение в приказах Минэкономразвития РФ и ФНС России.

В соответствии с п.4 Постановления «решение о голосовании на собрании кредиторов оформляется приказом уполномоченного органа или его территориального органа, который должен содержать обоснование этого решения». Данная норма, закрепленная позднее в приказе Минэкономразвития РФ от 03.08.2004 г. № 219 «О Порядке голосования уполномоченного органа в делах о банкротстве и в процедурах банкротства при участии в собраниях кредиторов», вошла в прямое противоречие с положениями Закона о банкротстве в отношении самых распространенных процедур – наблюдение и конкурсное производство.

Для подготовки приказа о порядке голосования сотрудники уполномоченного органа по всей России, получив уведомление арбитражного управляющего о проведении собрания кредиторов, начинают звонить или писать арбитражному управляющему о необходимости представить в уполномоченный орган до собрания все документы, которые будут на нем рассматриваться: финансовый анализ, заключение о наличии (отсутствии) признаков фиктивного или преднамеренного банкротства, отчет арбитражного управляющего, порядок продажи имущества и т. д. Между тем, из п. 2 ст. 67, п. 2 ст. 70, ст. 73 (наблюдение) и ст. 143 (конкурсное производство) Закона четко следует, что вся указанная информация представляется арбитражным управляющим собранию кредиторов (комитету кредиторов), а не заблаговременно до того одному или всем кредиторам. Следствием этой нестыковки является отложение (объявление перерыва) значительного числа собраний кредиторов, где большинство голосов принадлежит уполномоченному органу, что зачастую приводит к затягиванию процедуры банкротства, либо, если документы попадают к исполнителю накануне собрания, – к некачественной их проработке. В случае, если уполномоченный орган обладает на собрании меньшинством голосов, сотрудник уполномоченного органа вынужден в проекте приказа о голосовании по данным вопросам закрепить позицию «против», что приводит к блокированию продолжения процедуры банкротства. Причем этот вопрос никак и никем не решается уже полтора года, а процедуры банкротства, между тем, проводятся.

Вторая и самая принципиальная проблема, вытекающая из реализации норм Положения, заключается в том, что в налоговой инспекции отсутствует структура, определяющая целесообразность подачи в арбитражный суд о признании должника банкротом. Ранее эту функцию выполняла Межведомственная комиссия, которая пунктом 8 Постановления была упразднена.

Более того, подзаконные нормативные акты юридически обязывают уполномоченный орган подать в арбитражный суд заявление о несостоятельности предприятия-должника.

Так, согласно п. 2 Положения в случае неисполнения должником требований Российской Федерации в размере, установленном Законом, уполномоченный орган не ранее чем через 30 дней, но не позднее чем через 90 дней с даты направления судебному приставу-исполнителю постановления налогового органа о взыскании налога (сбора) за счет имущества должника или соответствующего исполнительного листа, либо по истечении 30 дней с даты получения уведомления (уведомлений) о наличии задолженности по обязательным платежам или уведомления (уведомлений) о задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией от федеральных органов исполнительной власти, выступающих кредиторами по денежным обязательствам (их территориальных органов), принимает решение о направлении в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом. Заявление о признании должника банкротом должно быть направлено в арбитражный суд в 5‑дневный срок со дня принятия решения о его направлении.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что подзаконные нормативные акты, принимаемые Минэкономразвития РФ и ФНС РФ во исполнение положений Закона, не согласуются с ним, а иногда и прямо противоречат Закону, что, безусловно, влияет на эффективность охраны интересов и имущественных прав кредиторов.

Нововведения коснулись и взаимодействия уполномоченного органа со службой судебных приставов в случае, если они арестовали принадлежащее должнику имущество третьей очереди, а именно, объекты недвижимого имущества, а также сырье и материалы, станки, оборудование, другие основные средства, предназначенные для непосредственного участия в производстве – в терминологии ст. 59 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 119‑ФЗ «Об исполнительном производстве». И раньше, и сейчас, в соответствии со ст. 60 указанного Федерального закона, судебный пристав‑исполнитель, произведя арест, направляет об этом уведомление в уполномоченный орган. Но раньше ФСДН (ФСФО) РФ в соответствии с распоряжением ФСДН РФ от 27.12.1999 г. № 48‑р «Об утверждении Положения о производстве по делам организаций, в отношении которых приняты решения об обращении взыскания на имущество» проводило оценку возможных последствий обращения взыскания на имущество организации-должника. В случае, если в соответствии с заключением ФСФО России, организация-должник после обращения взыскания на имущество могла исполнить обязанность по уплате обязательных платежей и выплате заработной платы, а также могла продолжать основную хозяйственную деятельность, ФСФО России сообщало приставу о неосуществлении действий по обращению в арбитражный суд с заявлением о признании организации-должника банкротом, что фактически являлось разрешением реализовать арестованное имущество, либо приставу сообщалось о подаче в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом. В противном случае продажа арестованного имущества запрещалась.

Это был очень разумный подход: если выяснялось, что без арестованного и проданного имущества организация не сможет продолжать основную хозяйственную деятельность (то есть однозначно «свалится» в банкротство), то запрет продажи являлся благом как для предприятия – оставался шанс выкарабкаться из банкротства, либо быть проданным как единый имущественный комплекс, так и для кредиторов, поскольку после продажи приставами за бесценок арестованного имущества требования взыскателя так и не удовлетворялись. Организация же однозначно оказывалась в банкротстве, но уже практически без самого лучшего имущества, и требования кредиторов в результате процедуры банкротства так же не погашались.

Теперь же в соответствии с п. 10 Положения уполномоченный орган при получении уведомления о произведенном аресте односложно сообщает судебному приставу-исполнителю об осуществлении или неосуществлении им действий по возбуждению в арбитражном суде производства по делу о несостоятельности (банкротстве) должника не позднее чем в 2‑недельный срок с даты получения указанного уведомления.

При подаче в арбитражный суд заявления о несостоятельности упол­номоченный орган должен запросить мнение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Порядок учета этого мнения установлен Положением, тем самым Положением определяется взаимодействие уполномоченного органа с органами исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Однако мнение указанных органов учитывается формально и не влияет на решение налогового органа о подаче заявления о банкротстве.

В соответствии с п. 16 Положения в целях обеспечения учета мнения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при определении позиции федеральных органов исполнительной власти, уполномоченный орган перед участием в собрании кредиторов, в повестку дня которого внесен вопрос о выборе процедуры банкротства, запрашивает мнение соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в отношении применения процедур банкротства и хода процедуры банкротства.

Согласно этому же пункту Положения «по ходатайству органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо органов местного самоуправления о введении финансового оздоровления или внешнего управления, либо о заключении мирового соглашения (при соблюдении порядка, установленного настоящим Положением) уполномоченный орган голосует за введение соответствующей процедуры банкротства при условии предоставления гарантии (поручительства) третьих лиц по требованиям об уплате обязательных платежей в бюджет Российской Федерации и требованиям Российской Федерации по денежным обязательствам, а также по требованиям об уплате обязательных платежей в бюджет муниципального образования (по ходатайству органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации) либо требованиям об уплате обязательных платежей в бюджет муниципального образования (по ходатайству органов местного самоуправления)».

Данная норма декларативна и не имеет практического содержания, т. к. ни одно третье лицо не станет брать на себя дополнительные долговые обязательства по предоставлению гарантии за должника по просьбе органа исполнительной власти субъекта или местного самоуправления для налоговой инспекции.

Следующее требование просто невозможно выполнить в силу существующего в данной области налогового законодательства и практики его применения. Имеется в виду п. 17 Положения, в котором предусмотрено следующее условие: «уполномоченный орган голосует за предложенную соответствующими органами процедуру банкротства в случае, если у должника имеется задолженность только перед бюд­жетом субъекта Российской Фе­дерации и соответствующего муниципального образования, при условии предоставления гарантии (поручительства) в порядке, установленном пунктом 16 настоящего Положения».

Таким образом, данным нормативным актом созданы такие условия, при которых органы государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления практически отстранены от участия в процедурах банкротства в качестве лиц, которые могут повлиять на формирование позиции государства как кредитора при решении вопроса о банкротстве субъектов предпринимательства или восстановлении платежеспособности должника.

Проведя анализ Положения, мож­но сделать вывод о том, что оно в части регулирования взаимодейст­вия между налоговой инспекцией и ины­ми государственными органами, задействованными в процедуре приз­нания должника банкротом, про­тиворечит самой идее Закона: мак­симальное применение реабили­та­цион­ных процедур, направленных на восстановление платежеспособности должника. При принятии указанного Положения не был учтен положительный опыт участия государства в процедурах банкротства в соответствии с положениями предыдущего закона.

На практике часто складываются ситуации, когда у должника, который уже не осуществляет свою деятельность, имеется только один кредитор – государство (в лице уполномоченного органа). Закон однозначно указывает на то, что его необходимо банкротить по полной процедуре с введением процедуры наблюдения и т. д. В некоторых случаях такой подход, безусловно, оправдан, а в ряде – нет. Например, при отсутствии у должника бухгалтерской отчетности (находится на упрощенной системе налогообложения либо баланс не сдавался в инспекцию) – что свидетельствует об отсутствии финансово‑хозяйственной деятельности, при сумме активов должника менее 100 000 руб.

Представляется, что уполномоченный орган, решая вопрос в отношении конкретного предприятия, мог бы применить упрощенную процедуру банкротства как при банкротстве отсутствующего должника согласно ст. 227–230 Закона. В настоящее время Закон такой возможности уполномоченному органу не предоставляет. Между тем, распространение положений указанных статей на подобный случай могло бы серьезно сократить срок проведения процедур и затраты государства на их проведение. Само проведение процедуры видится следующим образом. Уполномоченный орган от имени государства по правилам ст. 227 Закона подает заявление о признании должника банкротом и открытии конкурсного производства. Арбитражный суд в течение месяца с даты принятия к производству заявления о признании должника с единственным кредитором банкротом принимает решение о признании его банкротом и об открытии конкурсного производства.

Наблюдение, финансовое оздоровление и внешнее управление при банкротстве должника с единственным кредитором не применяются. Конкурсный управляющий публикует в соответствующем издании информацию о банкротстве должника с единственным кредитором для неопределенного круга лиц, которые в течение месяца со дня опубликования могут предъявить свои требования конкурсному управляющему. По ходатайству конкурсного управляющего при обнаружении им иных кредиторов арбитражный суд может вынести определение о прекращении упрощенной процедуры банкротства и переходе к процедурам банкротства, предусмотренным Законом. Дело о банкротстве отсутствующего должника рассматривается судьей единолично.

Представляется, что в рассматриваемом случае конкурсным управляющим мог бы выступить государственный служащий, имеющий соответствующие знания и квалификацию (административный управляющий). Тогда и сумма расходов, связанных с проведением процедур банкротства, будет на порядок ниже.

Итак, можно сформировать общие выводы

1. В связи с принятием и реализацией положений Закона, государство как кредитор, декларируя политику оздоровления предприятий-банкротов, фактически этой проблемой не занимается. Оно свело свое участие в процедуре банкротства к процедуре конкурсного производства, т. е. распродаже активов должника.

2. Разделение функций регулирующего и уполномоченного органа, введение в процесс других организаций и ведомств внесло дополнительный хаос и неразбериху в действия государственных органов, что, безусловно, сказалось на представлении интересов государства как кредитора в процедурах банкротства в отрицательную сторону. Разделив функции, государство как кредитор недополучило от процедур банкротств обязательных и других платежей в бюджет на порядок больше, чем при действии прежнего закона.

3. Подзаконные акты министерств и ведомств, которыми обязаны руководствоваться территориальные органы, вступают в противоречие с нормами Закона, а иногда прямо нарушают его установления.

4. Государству как кредитору, проводящему единую государственную политику в области несостоятельности, необходим орган, координирующий усилия уполномоченных и других органов для целей оздоровления предприятий и вывода их из кризиса, получения налогов и других обязательных платежей в бюджет при наступлении конкурсного производства. По мнению автора статьи, в деятельности государственных органов отсутствует основной показатель деятельности любого хозяйствующего субъекта – эффективность работы при банкротстве субъектов предпринимательства.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право