На главную Написать письмо

 

Заявление о выборе земельного участка при предварительном согласовании места размещения объекта

М. В. Попов, старший юрист «Пепеляев, Гольцблат и партнеры», кандидат юридических наук


Как известно, земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий: земли сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности и др. Для их застрой­ки торговыми, офисными, промышленными, складскими и иными коммерческими объектами наиболее пригодны земли двух категорий: земли поселений и земли промышленности и иного специального назначения.

Однако для определения возможности строительства конкретного объекта недостаточно только отнесения данного земельного участка к землям поселений или промыш­ленности. Для этого необходимо учесть экологические, экономические, социальные и иные факторы, обеспечить сочетание частных и общественных интересов, проверить, соответствует ли возможное раз­мещение объекта градостроитель­ным, экологическим, противопожарным, санитарным и иным обязательным требованиям, выяснить мнение населения на этот счет, осуществить иные мероприятия.

В оптимальном варианте такая работа проводится уполномоченными органами власти в процессе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории. Поскольку органы власти затрачивают при этом свои силы и средства, распоряжение земельными участками в таких случаях должно происходить наиболее эффективным и справедливым образом, т. е., по общему правилу, на торгах.

Однако такое «массовое» зонирование территории в России пока не произведено, поэтому в большинстве случаев выбор каждого но­вого участка для строительства про­исходит в «индивидуальном» по­рядке – с предварительным согла­сованием места размещения объ­екта. Такое предварительное согласование необходимо для того, чтобы лицо приобретало права на земельный участок только после того, как убедится, что он пригоден для строительства запланированного объекта недвижимости. Предоставление земельного участка происходит по заявлению заинтересованного лица без проведения торгов. Исключительное право лица на получение участка является своеобразным вознаграж­де­нием за его предприимчивость, ­намерение развивать территорию и время, потраченное на выбор земельного участка.

Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ), принимая во внимание отмеченные различия, устанавливает два различных порядка предоставления земельных участков для строительства из земель, находящих­ся в государственной или муниципальной собственности – с предварительным согласованием места раз­мещения объекта и без такового (ст. 30).

В этой связи рассмотрим ниже основные положения законодательства, связанные с первым этапом про­цедуры предоставления земельных участков для строительства с пред­варительным согласованием мес­та размещения объекта – направлением заявления заинтересованного лица. Закон не устанавливает форму такого заявления, но определяет требования к адресату и содержанию заявления.

В какой орган власти подавать заявление. Из п. 1 ст. 31 ЗК РФ следует, что заявление о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта направляется в орган власти, уполномоченный на распоряжение публич­ными землями. В условиях многообразия субъектов публичной соб­ственности, продолжающегося раз­граничения государственной собственности на землю достаточно сложно определить, какой орган государственной власти или местного самоуправления распоряжается данным земельным участком.

Попытки выяснения этого (путем обращения с запросами в ЕГРП, местные земельные органы) вряд ли целесообразны на этом этапе. Представляется, что заявление следует направлять в два органа власти:

– в орган власти, уполномоченный в данном субъекте федерации на распоряжение публичными землями до разграничения государственной собственности на землю;

– в орган местного самоуправления, на территории которого расположен участок. Именно этот орган в любом случае будет обеспечивать выбор земельного участка, информирование населения и воз­мож­ных правообладателей.

Возможно, в процессе выбора земельного участка выяснится, что данным участком должен распоряжаться иной орган власти (например, заявление подано в орган государственной власти субъекта федерации, а земельный участок, как оказалось, находится в федеральной собственности). При этом очевидно, что «переписывать» заявление или направлять его в «правильный» орган не нужно. В любом случае решение о предварительном согласовании места размещения объекта будет принимать уполномоченный орган власти, и именно ему впоследствии заинтересованное лицо будет адресовать заявление о предоставлении участка.

Если заявление о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта отвечает обязательным требованиям, установленным федеральным законодательством, орган власти, уполномоченный на распоряжение публичными землями, обращается к органу местного самоуправления с предложением обеспечить выбор земельного участка. Если же орган местного самоуправления и является органом власти, уполномоченным на распоряжение публичными землями, он приступает к выбору земельного участка без какого‑либо дополнительного поручения.

Содержание заявления и прилагаемые к нему документы. В соответствии с п. 1 ст. 31 ЗК РФ определяются обязательные требования к содержанию заявления:

1) назначение объекта. Под назначением объекта следует понимать основной вид деятельности, который будет осуществляться в планируемом здании или сооружении.

Точное определение назначения объекта принципиально важно для выбора земельного участка, поскольку от этого зависит решение вопроса, будет ли размещение такого объекта соответствовать градостроительным, санитарным и иным нормам. Например, одни объекты могут размещаться в водоохранных зонах, другие – нет, для одних объектов требуется установление санитарно-защитной зоны, для других – нет. Поэтому указание абстрактного назначения типа «для производственной деятельности» или «для выполнения уставных задач» некорректно, поскольку не позволяет произвести выбор земельного участка. В рассмотрении такого заявления может быть обоснованно отказано. Кроме того, информация, содержащаяся в заявлении, будет доводиться до сведения населения, имеющего право на точную и достоверную информацию о будущей постройке.

Наконец, важность указания назначения объекта заключается ещё и в том, что на этой стадии закладывается будущее разрешенное использование участка. Оно будет отражено в акте о выборе земельного участка, решении о предварительном согласовании места размещения объекта, кадастровом плане и иных документах.

2) предполагаемое место размещения объекта. Предполагаемое место размеще­ния объекта может определяться заявителем на основании визуального осмотра площадки, подходящей, по его предварительной оценке, для строительства будущего объекта. К примеру, заявитель видит, что участок земли достаточной площади не застроен, вблизи него проходит автомобильная и железная дороги, линия электропередач. На основе этой информации в заявлении указываются адресные ориентиры участка. Вполне возможно также приложить к за­яв­лению копию карты местности, на которой схематически изобразить границы испрашиваемого участка.

Следует отметить, что наличие на предполагаемом участке каких­либо объектов недвижимости или имеющаяся у заявителя информация о том, что весь испрашиваемый участок или его часть уже закреплена за кем‑либо, само по себе не может препятствовать обращению с заявлением. Так, при рассмотрении кассационной жалобы Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа справедливо отметил, что «исходя из смысла статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации решение о пред­варительном согласовании мес­та размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, может приниматься относительно не только свободного, но и используемого земельного участка»1. Такая позиция полностью соответствует главной цели выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта – выяснить с технической точки зрения, можно ли на данном ­участке построить данный объект. На этой стадии вопрос о правах на земельный участок пока не решается.

Не должно также служить основанием для отказа в рассмотрении заявления размещение промышленного объекта на землях сельскохозяйственного назначения. Материалы выбора земельного участка в этом случае могут служить в качестве обоснования изменения целевого назначения земель.

Принимая во внимание требование ЗК РФ об указании предполагаемого места размещения объекта, можно сделать вывод, что встречающиеся на практике неопределенные заявления лиц в органы власти с просьбой подобрать где‑нибудь земельный участок для размещения определенного объекта не могут считаться заявлениями о выборе в смысле п. 1 ст. 31 ЗК РФ.

3) обоснование примерного размера земельного участка. ЗК РФ требует указания примерного, а не точного размера земельного участка. Это означает, что проводить межевые работы перед подачей заявления не нужно. Достаточно указать приблизительную разумную площадь участка, которая соответствует общей площади будущего объекта. В любом случае площадь земельного участка будет уточняться в процессе его выбора и дальнейшего формирования.

4) испрашиваемое право на земельный участок. В соответствии с п. 3 ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется, как правило, в аренду. Исключения установлены для следующих организаций:

государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также органов государственной власти и местного самоуправления, которым участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование;

религиозных организаций, которым участки для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения предоставляются в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, стро­ений, сооружений.

Поэтому испрашиваемое право на земельный участок должно указываться в зависимости от указанных особенностей правового статуса заявителя. В заявлении о выборе земельного участка срок аренды можно не указывать, это мож­но сделать позднее, в заявлении о предоставлении земельного участка.

5) просьба о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. Данная просьба логически завершает заявление и служит основанием для уполномоченных органов власти начать выбор земельного участка и предварительное согласование места размещения объекта.

Документы, прилагаемые к заявлению. ЗК РФ рекомендует (но не обязывает) прилагать к заявлению о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты. Очевидно, что на этом этапе достаточно небольшого бизнес-плана, поскольку разработка дорогостоящей предпроектной и тем более проектной документации в отсутствие какой‑либо точной информации об участке нецелесообразно и преждевременно. Предоставление краткой информации о будущем объекте весьма желательно для целей обоснования площади испрашиваемого земельного участка. Например, если заявитель просит выбрать земельный участок площадью 4 га для размещения склада, то можно указать, что общая площадь объек­та составит приблизительно 20 000 кв. м. Вполне разумно также указать возможную потребность объекта в нагрузках к сетям инженерно-технического обеспечения.

Помимо Земельного кодекса РФ, некоторые вопросы предоставления земельных участков для строительства регулируются также в Правилах распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю2. В частности, в соответствии с ними, граждане и юридические лица при предоставлении им в соответствии с законодательством Российской Федерации земельных участков представляют (помимо документов, предусмотренных ЗК РФ) документы, удостоверяющие личность ­гражданина или подтверждающие государственную регистрацию юридического лица. Из данной нормы напрямую не следует, что указанные документы следует прилагать к заявлению о выборе. В то же время уполномоченный орган власти и орган местного самоуправления, начиная выбор участка, вправе убедиться в том, что заявитель обладает правоспособностью.

Перечень требований к заявлению о выборе, предусмотренных федеральным законодательством, является исчерпывающим. Это означает, что органы власти, уполномоченные на распоряжение публичными землями, не вправе требовать иные документы или указывать в заявлении иную информацию, нарушающую права и законные интересы заявителя. Об этом прямо говорится в п. 3 Правил распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю. Тем не менее, на практике органы власти, уполномоченные на распоряжение публичными землями, часто нарушают это правило. Например, в Челябинске прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействительным абзаца второго установленной формы заявления на предоставление земельного участка для строительства (приложение № 1 к постановлению гла­вы г. Челябинска от 18.02.2003 г. № 244‑п). Оспариваемая часть заявления представляла собой текст следующего содержания: «В связи с тем, что строительство объекта влечет за собой необходимость комплексного развития территории, готов принять участие на договорных началах в социально-экономическом развитии города». Заявление по установленной форме должно было подаваться в канцелярию администрации города лицом, обратившимся за предоставлением земельного участка для строительства, как в случае предварительного согласования места размещения объекта, так и в случаях, когда такое согласование не проводится.

Арбитражный суд Челябинской области признал недействующим указанный абзац, указав при этом следующее. Участие собственников или владельцев недвижимости в обеспечении развития и эксплуатации систем инженерной инфраструктуры на основе соглашения с органами местного самоуправления допускается, если такие соглашения соответствуют действующему законодательству (п. 6 ст. 14 Градостроительного кодекса РФ). Однако принятие решения о выборе земельного участка и его предоставлении для строительства не может быть обусловлено возложением на приобретателей или арендаторов каких‑либо дополнительных обязанностей, в том числе и по участию на договорной основе в социально-экономическом развитии города, поскольку иное нормами земельного законодательства не предусмотрено.

Предписание, выраженное в абзаце втором формы заявления, утвержденного оспариваемым актом, устанавливает вопреки законодательству единый образец заявки для различных порядков предоставления земельных участков и понуждает заявителей к выражению согласия на заключение договора об участии в социально-экономическом развитии города. По существу, установленная форма заявления является элементом сложившейся в городе практики, при которой проведение торгов подменяется применением не предусмотренных законодательством соглашений, обременяющих инвесторов дополнительными имущественными обязанностями.

Несмотря на предложение суда, администрацией не были представлены данные, с достаточной полнотой характеризующие формы и объем участия застройщиков в социально-экономическом развитии города. Однако отдельные примеры (строительство троллейбусной остановки, организация фонтана во дворе жилого дома, строительство дошкольных и школьных учреждений, ямочный ремонт дорожного полотна) свидетельствуют о том, что обязанности застройщиков в ряде случаев устанавливались вне связи с конкретными особенностями строящегося объекта и участка, предоставляемого для строительства. При отсутствии правовой регламентации, определяющей порядок, формы и степень имущественного участия инвесторов в развитии городской территории применительно к местоположению земельного участка и характеру объектов предполагаемого строительства, установленная форма заявления создает основания для произвольного определения условий предоставления земельных участков»3.

Позднее Постановление главы г. Челябинска от 18.02.03 № 244‑п было отменено 25 июня 2004 г. Постановлением главы города Челябинска № 1199‑п.

Из приведенного и иных примеров следует, что суды обоснованно придерживаются принципа, согласно которому умолчание федерального законодателя по поводу взимания с будущего арендатора земельного участка каких‑либо платежей нельзя расценивать как дозволение органу власти, уполномоченному на распоряжение публичными землями, восполнять этот «пробел».


1 Постановление Федерального Арбитражного Суда Северо-Западного округа от 10.02.2003 г. по делу № А42–6321 / 02‑С4 [3].

2 Утверждены постановлением Правительства РФ от 7 августа 2002 г. № 576.

3 Решение Арбитражного суда Челябинской области от 10 сентября 2003 г. по делу № А76–10167 / 03‑31‑45 («Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ», 2004, № 2).

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право