На главную Написать письмо

 

Сравнительная характеристика институтов административной юстиции в гражданском и арбитражном процессах

И. А. Афанасьев, студент УрГЮА


Административная юстиция на се­годняшний день реализуется в рамках гражданского процесса и арбитражного процесса. Есть основания вы­делить три направления, инсти­тута административной юстиции: 1) нормоконтроль (гл. 23 АПК РФ и гл. 24 ГПК РФ); 2) оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 24 АПК РФ и гл. 25 ГПК РФ); 3) обжалование постановлений о привлечении к административной ответственности (параграф 2 главы 25 АПК РФ и гл. 30 КоАП РФ). Остановлюсь на втором из названных институтов. Поскольку в науке не дано ему краткого обозначения, в статье буду называть его оспариванием действий публичных образований.

Отметим принципиально новый подход новых ГПК и АПК в терминологическом обозначении указанного института: он называется «оспариванием», тогда как в иных источниках он обозначается как «обжалование» (Конституция РФ, Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», налоговый кодекс, Таможенный Кодекс, новый КоАП). К тому же оспаривающий подает заявление, а не жалобу, следовательно является заявителем, а не жалобщиком. Хотя по сложившейся практике суды, арбитражные суды принимают к рассмотрению жалобы, расценивая их как заявления и ориентируясь на содержание, а не на формальное обозначение документа.

Подведомственность дел по оспариванию решений, действий (бездействия) публичных образований в гражданском и арбитражном процессах является множественной и смешанной в силу положений иных законодательных источников. К тому же оспаривание решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц в соответствии с ч. 1 ст. 46 Таможенный кодекс РФ и налоговых органов и их должностных лиц в соответствии с ч. 1 ст. 138 НК РФ возможно одновременно в вышестоящий орган или вышестоящему долж­ностному лицу и по подведомственности в суд (хотя ч. 1 ст. 254 ГПК РФ использует конструкцию «или»), или арбитражный суд, следовательно, по одному делу может быть принято два решения. Однако нет нормы, разрешающей вопрос о конкуренции обозначенных решений, можно лишь сделать вывод на основе анализа действующего законодательства, что решение суда имеет приоритетное значение по отношению к решению административного органа. Но как быть в случае, когда решение административного органа более благоприятно для гражданина, организации, нежели решение суда, арбитражного суда?

В силу универсальной подведомственности судам общей юрисдикции подведомственны дела об оспаривании по заявлениям граждан и организаций, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (арбитражных судов), что вытекает из положений статей 22 и 245 ГПК РФ (причем в ст. 245 есть порок юридической техники). В ст. 255, 256, 258 ГПК РФ нет понятия организации, есть только понятие гражданин, поэтому суды какое‑то время отказывали в принятии заявлений от организаций (юридических лиц). По данной проблеме есть Определение Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2004 г. № 213‑О, в котором Конституционный Суд РФ определил, что под гражданином в указанных стать­ях ГПК, а также в ст. 2 и 5 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и реше­ний, нарушающих права и свободы граждан» понимаются еще и организации.

Относимость дел к подведомственности арбитражных судов определяется по двум критериям: 1) характеру правоотношения (в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности); 2) субъектному составу правоотношения (юридические лица, индивидуальные предприниматели) – что вытекает из статей 27 и 29 АПК РФ. К тому же на основании п. 3 ч. 1 ст. 33 АПК РФ арбитражным судам в любом случае подведомственны дела по спорам об отказе в государственной регистрации, уклонении от государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и некоторые другие.

По отношению к указанным положениям ГПК и АПК ч. 2 ст. 138 НК РФ устанавливает специальное правило, в соответствии с которым субъектами оспаривания актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц в суд общей юрисдикции могут быть только физические лица. Как это соотносится с приведенным выше Определением Конституционного суда РФ?

Статья 199 АПК РФ устанавливает требования к заявлению о признании решений и действий (бездействия) незаконными. Так, в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 199 в заявлении должны быть указаны законы и иные нормативные правовые акты (конституция прямо не называется), которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие), что корреспондирует ч. 1 ст. 198. Тогда как в соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить, если считают, что нарушены их права и свободы, и как следствие этого условия, при обращении в суд общей юрисдикции гражданин в заявлении не должен указывать законы и иные нормативно-правовые акты, которым не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие). Поэтому бремя доказывания правомерности решения, действия (бездействия) в гражданском процессе полностью ложится на соответствующий орган, должностное лицо в отличие от арбитражного процесса. Таким образом, в арбитражном процессе задействуется формальный критерий: должен быть нормативно-правовой акт, которому не соответствует оспариваемое решение, действие (бездействие), на оспаривающее лицо де-факто возлагается обязанность доказать незаконность решений и действий (бездействия), что не соответствует ч. 5 ст. 200 АПК РФ, – а в гражданском процессе – содержательный критерий: достаточно только убеждения гражданина, что решение, действие (бездействие) нарушают его права и свободы, а также решением суда общей юрисдикции не решение, действие (бездействие) публичной администрации признается незаконными, а заявление признается обоснованным.

В соответствии с ч. 2 ст. 199 АПК РФ к заявлению прилагаются документы, указанные в ст. 126 АПК, а также текст оспариваемого решения. Однако за отсутствие текста оспариваемого решения де-юре АПК РФ санкций не предусматривает, равно как и за отсутствие ссылки в заявлении на законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответст­вуют оспариваемый акт, решение и дейст­вие (бездействие). Лишь за несоответствие заявления соответствующим пунктам ст. 125 АПК РФ и (или) если не приложены документы, предусмотренные ст. 126 АПК РФ, заявление может быть оставлено без движения в соответствии со ст. 128 АПК РФ, причем не предусматривается возможность обжаловать, она лишь вытекает из ч. 1 ст. 188 АПК РФ, которая, в отличие от АПК РФ 1995 г., предусматривает возможность обжалования определений не только в случаях, когда это прямо предусмотрено соответствующей нор­­мой АПК РФ, но и если определение препятствует дальнейшему дви­жению дела.

В ГПК РФ не содержится требования прилагать к заявлению текст оспариваемого решения, достаточно просто указать его в заявлении, ГПК РФ не обязывает приводить заявление в соответствие с требованиями, предъявляемыми ст. 131 и 132 ГПК РФ к исковому заявлению и к документам, прилагаемым к исковому заявлению. Лишь в случае, если судом будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК РФ. Прямо предусматривается воз­можность обжалования определения об оставлении заявления без дви­жения. Таким образом, ГПК РФ представ­ляет заявителю большую свободу в оформлении заявления нежели АПК РФ, что, наверное, вытекает из особого вида деятельности, предпринимательской, которую ведут субъекты оспаривания по АПК РФ, и к их познаниям права предъявляются особые требования.

Что в арбитражном, что в граждан­ском процессах к заявлению дол­жен быть приложен документ, подтверждающий уплату государственной пошлины. В арбитражном процессе может быть приложено хо­да­тайст­во о представлении отсроч­ки, рассрочки уплаты государст­венной пошлины, об уменьшении ее размера. Сумма государственной пошлины в арбитражном ­процессе ­составляет 100 руб. для физических лиц, 2000 руб. для организаций; в гражданском процессе – 100 руб. для физических лиц и организаций.

АПК, ГПК, НК, ТК, Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» устанавливают одинаковый срок обращения с заявлением: в течение трех месяцев со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав и свобод. Однако АПК РФ предусматривает возможность введения иного срока обращения с заявлением соответствующим федеральным законом, а ГПК РФ такой возможности не предусматривает. В соответствии с ч. 6 ст. 152 ГПК в предварительном судебном заседании может рассматриваться возражение относительно пропуска срока обращения в суд, при неуважительности причин пропуска судья принимает решение об отказе в заявлении без исследования иных фактических обстоятельств по делу, после назначения дела к судебному разбирательству возражение относительно пропуска срока обращения исследуется наряду с иными доказательствами по делу. В АПК РФ подобного правила нет, это пробел, поскольку четко не ясно, какие последствия может породить возражение относительно пропуска срока обращения в арбитражный суд на разных стадиях производства.

Срок рассмотрения заявления в судах общей юрисдикции в соответствии с ч. 1 ст. 257 ГПК составляет десять дней, к сожалению, не определено начало течения срока, однако, если придерживаться положений ст. 154 ГПК, указанный срок начинает течь со дня поступления заявления в суд. Срок рассмотрения заявления в арбитражных судах в соответствии с ч. 1 ст. 200 не может превышать двух месяцев со дня поступления соответствующего заявления, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятия решения по делу, если иной срок не установлен федеральным законом; дела об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя рассматриваются в срок, не превышающий десяти дней. Хотя по делам искового производства общий срок рассмотрения дела не должен превышать месяца со дня вынесения определения суда о назначении дела к судебному разбирательству (ст. 152 АПК РФ), а принимается исковое заявление к производству в пятидневный срок с момента его поступления в суд (ч. 1 ст. 127 АПК РФ), итого максимальный срок ожидания рассмотрения дела – один месяц и пять дней со дня поступления заявления в суд. Видимо, чтобы как‑то сгладить эту ситуацию со сроками, Президиум Высший Арбитражный Суд РФ в Информационном письме от 13 августа 2004 г. № 83, в п. 9 закрепил: «Поскольку дела об оспаривании актов, решений, основанных на необходимости защиты интересов третьих лиц и публичных интересов имеют большое социальное значение, рассматривать такие дела следует в первоочередном порядке и в возможно короткие сроки».

Неявка в судебное заседание участвующих лиц (заявителя и органа или должностного лица, которые приняли оспариваемое решение, совершили оспариваемые действия (бездействие) при условии их надлежащего извещения в гражданском процессе не является препятствием к рассмотрению заявления, в арбитражном процессе также не является препятствием для рассмотрения дела, но, если арбитражный суд не признал их явку обязательной. Что это – принципиальная разница или лишь текстовое несоответствие однородных норм АПК и ГПК? Неужели в гражданском процессе суд не имеет право не рассмотреть дело, если не явилось надлежащим образом извещенное лицо, от которого не поступило ходатайства о переносе времени слушания дела, а в арбитражном процессе – имеет такое право?

Сложен и спорен вопрос о правовой природе приостановления судом оспариваемого решения. Арбитражный суд в соответствии с ч. 3 ст. 199 АПК РФ может приостановить действие оспариваемого решения только по ходатайству заявителя. Какое‑то время правовая природа названной меры в арбитражном процессе была не ясна (что учитывать при удовлетворении ходатайства, в каком порядке рассматривать и т. д.), прояснил ее правовую природу Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в информационном письме от 13 августа 2004 г. № 83. В абз. 2 п. 1 письма Президиум пояснил, что в главе 24 АПК не установлены особенности рассмотрения ходатайств о приостановлении действия ненормативного правового акта, решения, в связи с чем в указанном случае необходимо учитывать соответствующие положения главы 8 АПК РФ, в том числе об основаниях обеспечительных мер и о порядке рассмотрения заявления об обеспечении иска. Следовательно в арбитражном процессе приостановление судом оспариваемого решения является разновидностью обеспечительной меры, не обозначенной в ст. 91 АПК РФ.

В соответствии с ч. 4 ст. 254 ГПК РФ суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда. Приостановить может как по своей инициативе, так и по ходатайству заинтересованного лица. Правовая природа названной меры в гражданском процессе не ясна по настоя­щий момент, молчит по этому вопросу Пленум Верховного Суда РФ. Таким образом, судьи судов общей юрисдикции в своей деятельности не связаны положениями гл. 13 ГПК РФ, к тому же в соответствии со ст. 139 ГПК РФ обеспечительная мера может быть принята судом только по заявлению лица (лиц), участвующего (их) в деле, тогда как ч. 4 ст. 245 ГПК РФ допускает инициативу суда в этом вопросе. Есть два варианта решения этой проблемы. Первый: ориентируясь на содержание названной меры, а также на то обстоятельство, что в практике редко суды по своей инициативе приостанавливают дейст­вие оспариваемого решения, можно просто эту меру признать особой разновидностью обеспечительных мер и распространить на нее действие главы 13 ГПК РФ. Второй: не смешивать эту меру с обеспечительными мерами главы 13 ГПК РФ, а разработать необходимые механизмы для нее и внести соответствующие изменения в ГПК РФ, усилив тем самым следственные начала в процедуре оспаривания действий публичных образований в гражданском процессе.

Статья 190 АПК предусматривает возможность примирения сторон путем заключения соглашения или с использованием других ­примирительных процедур, предусмотренных главой 15 АПК РФ. Это новелла, поскольку в ранее действовавшем АПК РФ не было прямо закреплено возможности примирения сторон путем заключения мирового соглашения или с использованием других примирительных процедур по делам, возникающим из публичных правоотношений, а Пленум ВАС считал недопустимым мировое соглашение по делам из административно-правовых отношений. Ст. 190 нового АПК уточнил Пленум Высшего Арбитражного Суда в Постановлении от 9 декабря 2002 г. № 11, закрепив в абзаце 3 п. 17 правило: «При применении указанной нормы арбитражным судам необходимо исходить из того, что государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность».

В главе 15 АПК РФ, помимо мирового соглашения, предусмотрены «дру­гие примирительные процедуры», статьи 139–142 АПК РФ регламентируют порядок заключения, утверждения, исполнения мирового соглашения.

В ГПК РФ прямо не предусмотрено возможности примирения сторон путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, однако в силу положений ч. 1 ст. 246 ГПК, в соответствии с которой дела, возникающие из публичных правоотношений, разрешаются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главами 23 и 25 ГПК, учитывая, что указанные главы не устанавливают запрет на заключение мирового соглашения, оно может быть заключено, однако в каждом конкретном случае возможность заключения мирового соглашения будет зависеть от судьи. Поэтому условия заключения мирового соглашения, процедуру, особенности заключения мирового соглашения по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также право на заключение мирового соглашения по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует разъяснить в постановлении Пленума Верховного Суда РФ и внести соответствующие поправки в ГПК РФ.

Получается интересная ситуация, по делам об административных правонарушениях (в том числе об ос­паривании постановлений о привле­че­нии к административной ­ответствен­ности), разрешаемых в арбитраж­ных судах, допускается заклю­чение мирового соглашения, так­же использование других прими­ритель­ных процедур, а по делам об ад­ми­нистративных правонарушениях, разрешаемых в судах общей юрисдикции, не допускается.

Выше обозначена принципиальная разница между решением арбитражного суда и решением суда общей юрисдикции: в первом – решение, действие (бездействие) признается незаконным, во втором – признается заявление. Помимо того, между данными решениями существенная разница в их реализации, исполнении. Так, решения арбитражного суда на основании ч. 7 ст. 201 АПК РФ, ч. 2 ст. 182 АПК РФ подлежат немедленному исполнению (следует учитывать Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 июля 2003 г. №73), а решения суда общей юрисдикции в соответствии с ч. 2 ст. 206 ГПК РФ – в установленный в решении срок, но в силу ст. 212 ГПК РФ суд при наличии установленных в статье условий по просьбе заявителя может обратить решение к немедленному исполнению, но это лишь исключительная мера. Далее, в соответствии с ч. 6 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд лишь может указать на необходимость сообщения суду соответствующим органом или должностным лицом об исполнении решения суда, в соответствии же с ч. 3 ст. 258 суду общей юрисдикции должно быть сообщено об исполнении решения.

В большинстве зарубежных стран процесс по такой категории дел носит розыскной, следственный характер. Например, в Германии функционирует ветвь специализированных административных судов, деятельность которых регламентируется Законом об административных судах от 1960 г. Данный закон устанавливает принцип исследования, в соответствии с которым административный суд в силу своих обязанностей исследует обстоятельства дела, он не связан объяснениями и доказательствами, представленными участниками. Прин­цип исследования служит контролю за законностью деятельности администрации. Если гражданин начал административный судебный процесс, то затем уже не в его силах ограничить судебную проверку лишь некоторыми конкретными областями.

Однако в российской правовой системе розыскных начал в процессе по данной категории дел немного. Так, суд общей юрисдикции не связан основаниями и доводами заявленных требований, что закреплено в ч. 3 ст. 246 ГПК (вялый повод для поиска истины). Но данной нормой на суд не возлагаются обязанности привлекать и исследовать дополнительные доказательства, когда стороны об этом не ходатайствуют, но у суда возникли определенные сомнения в доказанности объективной истины, то есть установление объективной истины не стало целью и при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, в судах общей юрисдикции. В АПК РФ подобной нормы нет, следовательно в силу принципа состязательности он не должен выходить за рамки предъявленных требований и исходить не из доводов сторон.

Таким образом, усматриваются некоторые розыскные начала в гражданском процессе по делам, возникающим из публичных правоотношений (в т. ч. по делам об оспаривании действий публичных образований), это и содержательный критерий возникновения права на оспаривание, положение ч. 3 ст. 246 ГПК РФ. Арбитражный же процесс по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, далек от розыскной формы. Это идет вразрез с практикой развитых стран, порождает ситуации «несправедливых» решений, несоответствующих объективной истине, вплоть до курьезов, когда в самом решении признается и доказывается объективная истина, но по формальным основаниям принимается несоответствующее ей решение.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право