На главную Написать письмо

Анотация

Статья содержит анализ состояния правового регулирования отношений в сфере утилизации попутного нефтяного газа. Автор отмечает, что в этой области принято достаточно много нормативных правовых актов, при этом эффективное правовое регулирование отсутствует. В настоящее время на законодательном уровне установлены необходимые положения, которые должны способствовать улучшению ситуации в сфере добычи и утилизации попутного газа.

Ключевые слова

Попутный нефтяной газ; утилизация; недра; Киотский протокол.

 

Правовое регулирование в сфере использования попутного нефтяного газа

Р. Н. Салиева, доктор юридических наук, профессор, заведующая лабораторией правовых проблем недропользования и экологии Академии наук Республики Татарстан

Одной из стратегических задач нефтяного комплекса является максимально полная утилизация и сбережение ресурсов попутного нефтяного газа.

В Энергетической стратегии России до 2030 года предусмотрено, что уже к окончанию первого этапа ее реализации будет эффективно использоваться 95 % извлекаемого попутного нефтяного газа.

Для достижения указанной цели предполагается использовать основные механизмы государственной энергетической политики:

1) Создание благоприятной экономической среды, в том числе:

– формирование необходимого законодательного обеспечения, регламентирующего вопросы приоритетного доступа на оптовый рынок электрической энергии (мощности), произведенной за счет попутного нефтяного газа, а также приоритетного права доступа к свободным мощностям газотранспортных сетей поставщиков продукта его переработки – сухого (отбензиненного) газа;

– содействие использованию при осуществлении проектов утилизации попутного нефтяного газа финансовых механизмов гибкости Киотского протокола;

– освобождение от обложения таможенными пошлинами машин и оборудования, не имеющих российских аналогов, для утилизации попутного нефтяного газа;

– обеспечение возможности ускоренной амортизации оборудования для утилизации попутного нефтяного газа.

2) Установление системы перспективных регламентов, стандартов и норм:

– введение дополнительных коэффициентов при расчете платы за выбросы вредных (загрязняющих) веществ, образующихся при сжигании попутного нефтяного газа на факельных установках;

– организация контроля за рациональным использованием и учетом объемов сжигаемого и рассеиваемого попутного нефтяного газа;

– определение требований к уровню эффективного использования попутного нефтяного газа при предоставлении в пользование участков недр, содержащих нефтяные и нефтеконденсатные месторождения.

3) Поддержка стратегических инициатив:

– мониторинг фактических и ожидаемых результатов реализации программ нефтяных компаний по повышению степени утилизации попутного нефтяного газа и своевременное принятие необходимых синхронизирующих мер, в том числе с использованием принципов частно-государственного партнерства;

– отражение вопросов повышения степени утилизации попутного нефтяного газа в программных документах федерального и регионального уровня, в частности в разрабатываемой государственной программе энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

– государственная поддержка созданию технологий нового поколения для утилизации попутного нефтяного газа и реализации соответствующих пилотных проектов;

– содействие развитию малого и среднего предпринимательства в сфере утилизации попутного нефтяного газа;

– развитие и поддержка международного сотрудничества в сфере применения и совершенствования лучших практик утилизации попутного нефтяного газа.

Сегодняшнее состояние утилизации попутного нефтяного газа по данным, опубликованным в статистическом бюллетене Росстата в 2009 г. «Основные показатели охраны окружающей среды», выглядит следующим образом:

4.11. Добыча нефтяного (попутного) газа 1) (миллиард кубических метров)
Годы Добыча газа Расход газа на собственные нужды Технологические потери при очистке, осушке и транспортировке газа Сожжено в факелах
2004 40,6 6,3 0,9 12,5
2005 42,2 5,6 0,9 13,1
2006 44,0 6,4 0,9 13,3
2007 44,8 7,5 0,8 16,4

 1)Без субъектов малого предпринимательства

Вместе с тем на сайте Счетной палаты РФ содержится информация о том, что «установить точный объем добычи в России НПГ в рамках данного аналитического мероприятия не представляется возможным, так как переданная министерствами и ведомствами информация не опирается на точные инструментальные замеры объемов добычи НПГ и его утилизации. Все данные носят расчетный, приблизительный характер в связи с отсутствием приборов учета на практически всех нефтепромыслах. По той же причине невозможно точно установить реальные объемы потерь НПГ при его добыче. Учитывая, что государственное регулирование по ценообразованию на НПГ с февраля 2008 г. отменено, а также в силу того, что ставка НДПИ на попутный газ принята равной «0», оценить размер потерь федерального бюджета при существующем уровне утилизации НПГ также не представляется возможным.»1

По информации РИА Новости2, «Исследование «Утилизация попутного нефтяного газа в России» провела крупная консалтинговая компания в сфере ТЭКа PFC Energy от имени и при содействии Глобального партнерства по сокращению объемов сжигания попутного нефтяного газа под эгидой Всемирного банка. Согласно оценкам авторов исследования российские нефтедобывающие компании ежегодно сжигают около 38 миллиардов кубометров попутного нефтяного газа или около 45% от общего объема добываемого в стране ПНГ. Кроме того, еще около 10 миллиардов кубометров сжигается при добыче газового конденсата. «Это исследование свидетельствует о том, что увеличение утилизации попутного газа в России может обеспечить значительные экономические и экологические выгоды. То, что российское правительство приступило к решению проблемы сжигания газа, является важным шагом к повышению общей энергоэффективности российской экономики».

Состояние правового регулирования выглядит следующим образом. Специальный закон в сфере использования попутного нефтяного газа пока не принят. Хотя, надо отметить, что в целях регулирования государством использования нефтяного попутного газа в 2000 г. на обсуждение выносился проект закона «О государственном регулировании использования нефтяного (попутного) газа».Однако рассмотрение названного проекта не увенчалось принятием закона.

В ст. 337 Налогового кодекса РФ для целей налогообложения содержится определение попутного нефтяного газа, как газа горючего природного (растворенного газа или смеси растворенного газа и газа из газовой шапки) из всех видов месторождений углеводородного сырья, добываемого через нефтяные скважины.

В ст. 2 Закона о газоснабжении нефтяной (попутный) газ определяется как разновидность газа, добываемого и собираемого нефтедобывающими организациями.

В ст. 46. Закона об охране окружающей среды предусмотрено, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.

В Постановлении Правительства РФ от 3 марта 2010 г. №118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами» предусмотрено, что в соответствии со ст. 23.2 Закона РФ о недрах в проектную документацию на разработку месторождений углеводородного сырья должны включаться наряду с другими положениями, также и мероприятия по обеспечению использования и утилизации попутного нефтяного газа.

В настоящее время пока не предусмотрена плата за сжигание попутного нефтяного газа. В Постановлении Правительства РФ от 8 января 2009 г. № 7 «О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках» предусмотрено установить целевой показатель сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках на 2012 г. и последующие годы в размере не более 5% объема добытого попутного нефтяного газа.

Плата за выбросы вредных и загрязняющих веществ, образующихся при данном виде негативного воздействия на окружающую среду, будет рассчитываться с учетом отдельных норм Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». В частности, для объема, превышающего значение целевого показателя, к нормативам платы применяется дополнительный коэффициент, стимулирующий хозяйствующих субъектов к сокращению загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках, равный 4,5, а при отсутствии средств измерения и учета, подтверждающих фактический объем образования, использования и сжигания этого газа, значение дополнительного коэффициента принимается равным 6. Нормативы платы утверждены Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» (в ред. от 08.01.2009).

Необходимо отметить действующий порядок учета попутного нефтяного газа. Так, в соответствии с Постановлением Государственного комитета РФ по статистике от 29 мая 1996 г. № 44 (в ред. приказов Росстата от 23.09.2008 № 235, от 14.10.2009 № 226) объем извлеченного на поверхность растворенного в нефти попутного газа (ресурсы) определяется расчетным путем по каждому объекту разработки и месторождению, исходя из количества добытой нефти и газовых факторов, определяемых в соответствии с действующей инструкцией.

Добыча нефтяного (попутного) газа определяется по объему фактической его реализации за отчетный период и слагается:

– из расхода собственного газа нанужды промысла;

– технических потерь собственного газа при очистке, осушке и тран спор тировке;

– сдачи собственного газа газоперерабатывающим заводам, организациям РАО «Газпром», прочим внешним потребителям, бурению и прочим своим организациям.

В объем добычи нефтяного (попутного) газа не включаются:

– природный газ, закачиваемый в скважину как рабочий агент для газлифтной (эрлифтной) эксплуатации и извлекаемый вместе с нефтью. Этот объем природного газа в случае его добычи данным юридическим лицом учитывается в отчете по форме № 2-ТЭК (газ);

– нефтяной газ, сожженныйв факелах.

В графе «Расход газа на собственные нужды разработки месторождения» показывается фактический расход нефтяного (попутного) газа непосредственно:

– на нужды энергетических установок (используемого как топливо газомоторных, газотурбинных и иных установок, для промысловых котельных и печей);

– на технологические нужды, предусмотренные проектным решением разработки месторождения (для установок для подготовки нефти, на закачку в пласт для поддержания пластового давления и повышения нефтеотдачи пластового давления и повышения нефтеотдачи пластов и расхода газа (не улавливаемого) как рабочего агента при газлифтной эксплуатации нефтяных скважин и др.).

В графе «Технологические потери при добыче газа» показываются технологические потери нефтяного (попутного) газа, технологически связанные с принятой схемой и технологией месторождения.

В графе «Сожжено в факелах» показывается количество нефтяного (попутного) газа, сожженного в факелах. Его количество определяется средствами измерения и регистрации.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 20.08.2001 № 593, от 09.02.2008 № 59) в Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 гг. (Одобрено Правительством РФ 25 мая 2009 г.) в рамках повышения эффективности использования природных ресурсов в Российской Федерации предлагается продолжить работу по созданию налоговых и финансовых стимулов для утилизации попутного нефтяного газа, а также рассмотреть вопрос об отмене нулевой ставки с фактических потерь нефти и налогообложении добытой нефти на устье скважины с созданием соответствующих систем учета нефти и попутного газа.

Следует отметить и такую сторону проблемы, что при сжигании попутного нефтяного газа выделяется углекислый газ, являющийся парниковым газом.

Правовое регулирование деятельности, связанной с эмиссией и поглощением парниковых газов в Российской Федерации осуществляется в соответствии с ратифицированным Киотским протоколом к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата от 11 декабря 1997 г., подписанный от имени Российской Федерации в г. Нью-Йорке 11 марта 1999 г.

Протокол определяет для каждой из подписавших его Сторон обязательства по количественным показателям сокращений эмиссии парниковых газов в атмосферу в первый период его действия – с 2008 по 2012 гг.

Обязательства Сторон Протокола по количественным показателям сокращений эмиссии парниковых газов в атмосферу во второй и последующие периоды действия Протокола, то есть после 2012 г., будут определяться в ходе переговоров со Сторонами Протокола. По итогам этих переговоров Российская Федерация примет решение о своем участии в Протоколе во второй и последующие периоды его действия.

Приказом Минэкономразвития РФ от 23.11.2009 г. № 485 утверждены Правила конкурсного отбора заявок, подаваемых в целях утверждения проектов, осуществляемых в соответствии со статьей 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. В соответствии с этими правилами конкурсный отбор осуществляется в целях утверждения проектов, реализуемых в секторах (категориях) источников парниковых газов и (или) поглотителей парниковых газов. Плата за участие в конкурсе не взимается. Правила устанавливают требования к составу, содержанию и срокам подачи заявок, определяют порядок осуществления экспертизы заявок и критерии их отбора. В приложениях к Правилам приведены: перечень секторов (категорий) источников парниковых газов и (или) поглотителей парниковых газов; требования к составу и содержанию заявки; правила определения общего оценочного балла заявки.

В целом можно констатировать, что нормативных правовых актов принято достаточно много в сфере регулирования отношений по утилизации попутного нефтяного газа. Однако нельзя утверждать пока о том, что сложилось эффективное правовое регулирование в этой сфере отношений.

03 марта 2010 г. Совет Федерации РФ одобрил закон, обеспечивающий приоритетный доступ на оптовый рынок электроэнергии, произведенной за счет попутного нефтяного газа (ПНГ) или продуктов его переработки. Как сообщил, представляя документ, глава комитета СФ по промышленной политике Валентин Завадников, «документ направлен на включение в хозяйственный оборот нефтяного попутного газа, который получают на нефтяных месторождениях. Вблизи месторождений планируется строить газотурбинные и газопоршневые тепловые электростанции. Необходимость внесения изменений в действующее законодательство была вызвана нерациональным использованием значительных объемов попутного нефтяного газа путем сжигания его в факелах и ухудшением вследствие этого экологической обстановки. Новый закон является одной из предпринимаемых органами власти мер по увеличению эффективности утилизации попутного нефтяного газа».3

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 09 марта 2010 г. № 26-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «Об электроэнергетике» данный документ вступает в силу по истечении 183 дней после дня официального опубликования.

Правовое регулирование отношений по использованию попутного нефтяного газа осуществляется также на региональном уровне. Так, например, в Законе Республики Татарстан от 23 марта 2006 г. № 24-ЗРТ (ред. от 31.07.2009, с изм. от 15.12.2009) «Об утверждении Программы «Энергоресурсоэффективность в Республике Татарстан на 2006–2010 годы» определено, что использование в качестве моторного топлива сжиженного газа актуально для Республики Татарстан, располагающей собственными запасами попутного нефтяного газа. Установлено также, что для снижения техногенного воздействия отраслей промышленности на окружающую среду необходимо провести комплекс мероприятий, включающий в себя строительство товарных и технологических нефтепроводов, реконструкцию установок подготовки нефти, утилизацию попутного газа, улавливание паров легких нефтепродуктов и др. Таким образом будут созданы условия для решения двуединой задачи: снижения экологической напряженности и достижения долгосрочной энергообеспеченности республики.

В связи с исполнением распоряжения Кабинета Министров Республики Татарстан от 10 декабря 2007 г. № 1991-р в рамках Программы Распоряжение КМ РТ от 11.02.2009 № 181-р «О Ведомственной целевой программе «Геологическое изучение недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы Республики Татарстан на 2009 год» предполагается разработать: предложения и изменения в проекты законов Российской Федерации «О недрах», «Об утилизации попутного нефтяного газа» и о мерах государственной поддержки нефтегазодобывающих компаний, реализующих инвестиционные проекты по повышению уровня использования попутного нефтяного газа; предложения по использованию попутного нефтяного газа с целью их включения в Национальный стандарт Российской Федерации «Месторождения нефтяные и газонефтяные. Правила проектирования разработки»; классификатор попутного нефтяного газа на основе определения компонентного состава и объемов попутного нефтяного газа различных месторождений; предложения по использованию механизма финансирования в рамках Киотского протокола с целью внедрения технологий, обеспечивающих более полное использование попутного нефтяного газа. Также предполагается провести комплексный анализ состояния использования попутного нефтяного газа в Республике Татарстан и дать рекомендации по его дальнейшему рациональному применению.

Анализ состояния правового регулирования отношений в сфере утилизации попутного газа показал, что на законодательном уровне установлены необходимые положения, которые должны способствовать улучшению ситуации в сфере добычи и утилизации газа.

На сегодняшний день актуальными в этой сфере являются организационно-управленческие вопросы: создание эффективной системы управления и контроля в сфере недропользования, в частности, в сфере контроля за соблюдением условий лицензий, проектной документации на разработку месторождений углеводородного сырья, в которые включены наряду с другими положениями и мероприятия по обеспечению использования и утилизации попутного нефтяного газа.

_____________________________

1www.ach.gov.ru (09.02.2010 г.)
2www.rian.ru
3www.rian.ru

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право