На главную Написать письмо

Анотация

Проектом закона о внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и другие законодательные акты намечена модификация состава особо охраняемых природных территорий, правового режима отдельных их категорий, и прежде всего государственных природных заповедников и национальных парков. Предлагаемые законопроектом нововведения анализируются в аспекте соответствия законодательству Российской Федерации.

Ключевые слова

Особо охраняемые природные территории; законодательство об особо охраняемых природных территориях; государственный природный заповедник; национальный парк.

 

Последние направления в развитии законодательства об особо охраняемых природных территориях

И. А. Игнатьева, доктор юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова

Процессы развития законодательства мотивируются самыми разнообразными факторами как объективного, так и субъективного характера. В общем ряду предпринимаемых в этих рамках мер не последнее место отводится периодическому сопоставлению ранее принятых нормативных правовых актов с более поздними. Однако анализ проведенных за последние годы изменений в законодательстве об охране окружающей среды, природоресурсных отраслях законодательства заставляет во многом с повышенной осторожностью относиться к любым попыткам «обновления» законодательства, приведения его «в соответствие…» и пр. Так уж получается, что кодификация в современных условиях чревата потерей качества правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования1, пренебрежением правилами юридической техники, разрушением пусть хрупкого, но все же в определенной степени сложившегося баланса в обществе между экономическими его запросами и потребностью в благоприятной окружающей среде. Новые законодательные акты в рассматриваемой области и их проекты, к сожалению, нередко демонстрируют отход от завоеванных в правовом регулировании экологических отношений позиций, все чаще отвечают сиюминутным экономическим интересам общества и даже отдельных его групп в ущерб экологическим и иным перспективным общественным интересам.

В связи с этими тенденциями вторжение в ранее созданную правовую ткань, апробированную и действующую систему правовых норм должно иметь веские основания, достаточные для того, чтобы запустить процессы пересмотра законодательства. В то же время предпринимаемые в настоящее время действия, направленные на кардинальную переработку текста ФЗ от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»2 (далее – Закон) путем внесения в него изменений и дополнений, изложения отдельных статей и правоположений в новой редакции, подобными серьезными обоснованиями оказались во многом не подкреплены. Как следует из пояснительной записки к проекту ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – проект закона, законопроект), причина внесения этих изменений состоит в том, что «многие положения Закона стали вступать в противоречие с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и целого ряда других федеральных законов»3. Однако предлагаемые изменения в названном Законе существенно выходят за рамки поставленной задачи.

Несомненно, некоторые нововведения законопроекта вполне обоснованы; в действующий Закон вводятся современные правовые конструкции, совершенствуется его стиль; нормы Закона согласовываются с нормами иных действующих законодательных актов. Некоторые предлагаемые изменения и дополнения позитивны с точки зрения совершенствования законодательства об охране окружающей среды в целом и об особо охраняемых природных территориях (ООПТ) в частности.

К таким положительным сторонам законопроекта относятся все изменения и дополнения, направленные на поднятие уровня правового регулирования отношений в области организации, охраны и функционирования (в законопроекте настойчиво применяется термин «использование») ООПТ с подзаконного на законодательный. Такие изменения в законодательстве согласуются с одним из основных принципов правового государства, предполагающим формулирование всех первичных правовых норм в законодательном акте. Так, нормы, ранее изложенные в Положении о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. № 48, предлагается перенести непосредственно в ст. 6, 9 Закона.

Следует отметить работу по подготовке текста данного законопроекта, связанную с обобщением ряда правоположений, ранее разрозненных в законодательстве. Это правовые нормы об обязательности разработки положения о каждой ООПТ, об обязательных позициях в содержании этих положений, об унифицированном порядке утверждения таких положений (для этого законопроектом предлагается новая статья – ст. 51). В то же время за рамками обобщения остались нормы об охранных зонах ООПТ, между которыми также есть много сходного и которые в силу этого могут получить правовое закрепление в специально выделенной статье или ее части применительно ко всем ООПТ, в отношении которых предусмотрено создание охранных зон.

Актуальна попытка упорядочить в Законе систему ООПТ (ст. 2 в редакции законопроекта). В настоящее время Закон допускает возможность установления Правительством РФ, соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления иных категорий ООПТ – тех, наименование, порядок создания и правовой режим которых не определен Законом, причем в Законе дан только примерный их перечень.

Очевидно, что четкость в данном вопросе будет способствовать устранению неустойчивости и неопределенности положения субъектов прав на земельные участки, включаемые в границы вновь вводимых категорий ООПТ, лиц, ведущих предпринимательскую деятельность на этих территориях, исключению злоупотреблений и проявлений коррупции в случае образования ООПТ, не предусмотренных Законом, а также при неполном или противоречивом правовом регулировании соответствующих отношений или других «особенностях» законодательства4. Такие изменения в Законе позволят, наконец, судебным органам аргументировать свои выводы по оценке законодательства субъектов РФ в части образования новых категорий ООПТ, до сей поры довольно шаткие5.

Однако при этом законопроект наметил сокращение возможных категорий ООПТ, олностью исключил из процесса создания ООПТ органы местного самоуправления. Согласно ст. 12 законопроекта ранее образованные ООПТ должны быть преобразованы в соответствии с вводимой системой их категорий либо… ликвидированы (!).

Сроки, в которые намечено преобразование существующих ООПТ представляются нереально короткими (в течение одного года с момента вступления закона в силу). Между тем действующее законодательство предписывает проведение определенных процедур, нередко весьма емких по времени, для решения вопроса о состоянии окружающей среды в случае действий, способных подобным существенным образом нарушить сложившийся баланс в окружающей среде конкретного региона. Так, в ст. 70 ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» предусматривается проведение научных исследований в области охраны окружающей среды в установленных целях, ряд из которых очевидно возникает при ликвидации или преобразовании ООПТ, так как данные акции значительно влияют на состояние окружающей среды. Если принимается решение о преобразовании ООПТ, то материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ООПТ, требуют получения положительного заключения государственной экологической экспертизы федерального или регионального уровня (ст. 11, 12 ФЗ от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»). В связи с данными требованиями законодательства предлагаемые проектом закона сроки малоубедительны, они приведут к существенному сокращению числа ООПТ.

Трудно считать эти правоположения аргументированными в условиях нарастания экологического кризиса, значительного негативного воздействия на окружающую среду. Фактически нынешняя ситуация, напротив, требует совершенствования природоохранительных мероприятий, в том числе развития и расширения системы ООПТ, обоснованной гибкости выбора их правового режима, нередко все нюансы которого можно увидеть лишь на местном уровне.

Кроме того, данные изменения оказались не скоординированными с законодательством о местном самоуправлении. Федеральным Законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, в частности, отнесены: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального образования, организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов ООПТ, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа. Эта деятельность на данный момент реализуется и через возможность образования ООПТ местного значения, но при отсутствии уточнений в законодательстве о местном самоуправлении она способна принять другие формы и тем самым остаться без надлежащего регулирования.

Отсутствие согласованности с системой правовых норм, содержащихся в иных законодательных актах, наблюдается также в процессе воплощения законопроектом другого направления сокращения ООПТ – исключения из их числа лечебно-оздоровительных местностей и курортов и территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее – территории традиционного природопользования).

ФЗ от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», ФЗ от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» наряду с анализируемым Законом образуют уже устоявшуюся подсистему в законодательстве об охране окружающей среды, они пересекаются текстуально, взаимозависимы по существу. В настоящее время на перечисленные категории помимо специфических правовых норм распространяется общий правовой режим ООПТ. Так, согласно ст. 1 ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» названные территории определены как ООПТ, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. В соответствии со ст. 5 того же ФЗ эти территории относятся к ООПТ федерального, регионального и местного значения. ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах» определяет курорт как освоенную и используемую в лечебнопрофилактических целях ООПТ, располагающую природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры (ст. 1).

Законопроектом предлагается в данных случаях исключить из текстов законов слово «природный» в соответствующем числе и падеже. В результате предлагаемых изменений правовой статус названных территорий будет фактически неустановленным, поскольку в действующем законодательстве он определяется через статус ООПТ.

Статус особо охраняемых территорий в отличие от последнего, несмотря на ограниченное использование в действующем законодательстве данного понятия, остается пока неопределенным.

На слабую проработку вопроса указывает и тот факт, что дальнейшая юридическая судьба исключаемых законопроектом из общего состава ООПТ не отслеживается его разработчиками по всем позициям правового режима этих территорий. Так, при реализации идеи исключения лечебно-оздоровительных местностей и курортов из числа особо охраняемых природных территорий, как уже было подмечено М. И. Васильевой, а равно, добавим, территорий традиционного природопользования, логичным явилось бы изменение содержания подпункта 1 п. 5 ст. 27 ЗК РФ. В настоящее время находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах названных ООПТ отнесены к землям, ограниченным в обороте. Без необходимой переработки содержания ст. 70.1 ЗК при внесении указанных изменений в состав ООПТ становится невозможным ныне предусмотренное в том числе для создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов, территорий традиционного природопользования резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам. Проблемы квалификации правонарушений по признаку их совершения на ООПТ и многие другие также не рассматриваются в законопроекте.

Таким образом, простое исключение лечебно-оздоровительных местностей и курортов, территорий традиционного природопользования из системы ООПТ без последовательного изменения правовых норм в иных законодательных актах способно значительно изменить их правовой режим. В то же время каких-либо обоснований для столь кардинального пересмотра особенностей охраны данных территорий в пояснительной записке к проекту закона не приводится.

Много вопросов возникает при анализе положений законопроекта, касающихся модификации правового режима отдельных категорий ООПТ. Особо показателен проект закона в этом аспекте применительно к двум наиболее значимым категориям ООПТ федерального значения – государственным природным заповедникам (далее – заповедники) и национальным паркам.

Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году» справедливо отмечает: «Система государственных заповедников как эталонов ненарушенных природных территорий является предметом заслуженной гордости России». Будет ли применима данная характеристика к заповедникам ближайшего будущего, зависит в числе прочих и от интенсивности реализации вновь формулируемой законопроектом задачи создания заповедника – «развития познавательного туризма». Надо сказать, что некоторые положения о заповедниках в настоящее время действительно включили в содержание экологического просвещения, как деятельности традиционно свойственной этим ООПТ, познавательный туризм, используя при этом определенные оговорки и условия. Однако известно, что развитие такой деятельности заповедников, как познавательный туризм, является прежде всего одним из следствий проблемы финансирования заповедников6, но никак не насущной потребностью их функционирования.

Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации не предусматривает такую деятельность как туризм на территории заповедника. Методические рекомендации по организации и ведению эколого-просветительской деятельности в государственных природных заповедниках и национальных парках, утвержденные приказом Росприроднадзора от 18 июня 2007 г. № 170, содержат существенные ограничения в отношении туризма в заповедниках (п. 4.5.9).

Очевидно, что прямое указание на такой вид деятельности заповедников, как познавательный туризм, без дефиниции этого понятия, без установления разумных ограничений и условий в основном законодательном акте, регулирующем отношения в сфере функционирования ООПТ, может иметь следствием массовое использование территорий заповедников для этих целей и существенное нарушение режима охраны заповедной природы. Известно, что для заповедника не предусмотрены механизмы, позволяющие сочетать подчас разнонаправленные задачи, в то время как они успешно решаются в рамках другой категории ООПТ – национальных парках, дифференцированный режим особой охраны которых вполне позволяет сочетать самые разнообразные цели с природоохранительной целью (для этого на территориях национальных парков используется выделение различных функциональных зон).

Правовой режим национальных парков в свою очередь претерпевает ослабление режима особой охраны. Впервые в законодательстве об охране окружающей среды закладывается возможность изменения границ национального парка. Трудно представить, что такое обусловливающая данные изменения «ситуация невозможности использования его территории по целевому назначению». И поскольку проект закона ответов в этой части не дает, тем самым создается необходимость дополнительного правового регулирования, причем никак не исключается в данном случае подзаконный его уровень.

Предлагаемая законопроектом редакция ст. 15 Закона допускает на территориях национального парка строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и эксплуатацию объектов капитального строительства, необходимых для: а) обеспечения функционирования населенных пунктов, расположенных в границах национальных парков; б) выполнения задач создания национального парка в случаях, предусмотренных положением о национальном парке.

В соответствии со ст. 95 ЗК РФ, предусматривающей, что в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, специально оговаривается условие их нахождения на территории национального парка – их деятельность не должна оказывать негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не должна нарушать режим использования земель государственных заповедников и национальных парков. На землях ООПТ федерального значения запрещаются строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на ООПТ деятельностью в соответствии с федеральными законами.

Предусмотренные проектом закона строительство, реконструкция, капитальный ремонт и эксплуатация объектов капитального строительства, необходимых для обеспечения функционирования населенных пунктов, расположенных в границах национальных парков, представляют собой в значительной мере виды деятельности, фактически несовместимые с правовым режимом национального парка и режимом использования его земель. Это подтверждается и анализом задач национального парка, в числе которых не выделяется (в том числе проектом закона) задачи благоустройства населенных пунктов, и ныне действующим в Законе ограничением расширения и строительства новых хозяйственных объектов на землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации. По-видимому, именно для таких случаев ЗК РФ предусматривает исключительное право приобретения указанных земель национальными парками (но данную норму законопроектом планируется признать утратившей силу).

В результате предлагаемых изменений подход действующего законодательства, позволяющий выходить из довольно сложной ситуации присутствия иных собственников и пользователей в границах национального парка исходя из задач последнего, а не населенного пункта в его границах, законопроектом трансформируется в противоположную концепцию.

Правовой режим особой охраны национальных парков расшатывается через множество редакционных правок действующего Закона. В конце концов в национальных парках, по версии законопроекта, допускается даже промысловая охота и промышленное рыболовство – в зонах традиционного экстенсивного природопользования, которые законопроектом остались вовсе не определенными, в отличие от некоторой конкретизации в этом вопросе ныне действующего Закона (см. предлагаемую новую редакцию подпункта «г» п. 2 и п. 3 ст. 15 Закона). В данном случае требуется уточнение первоначального замысла авторов проекта закона, поскольку правовое регулирование в отношении установления таких зон имеет некоторые текстуальные пересечения (хотя, полагаем, юридически весьма спорные) с правовым регулированием традиционного природопользования коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации7.

В случае фактической цели закрепления возможности природопользования указанными народами на территориях национальных парков, изменения в законодательстве следовало бы соотнести с установлениями специального законодательства. Согласно Федеральному Закону от 24 июля 2009 г. «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», четко разграничившему виды охоты по целевому назначению, в том числе промысловую охоту и охоту в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности, на ООПТ осуществляется любительская и спортивная охота (ст. 14). Аналогичным образом разнится порядок осуществления промышленного рыболовства и рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (ст. 16 Федерального закона от 20 декабря 2004 «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»). Следовательно, даже при прочтении данной нормы в аспекте обеспечения природопользования указанных коренных малочисленных народов она противоречит действующему законодательству об охоте и о рыболовстве.

Да и так ли уж безобидно экстенсивное природопользование, чтобы его упоминать в законодательстве лишь вскользь? В Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2003 году» применительно к констатации процессов опустынивания восточной зоны Республики Калмыкия отмечается: «Сложившаяся здесь критическая экологическая ситуация связана, в первую очередь, с длительным экстенсивным природопользованием, когда антропогенные нагрузки на природные ландшафты намного превышали допустимый уровень». Очевидно, что закрепление в праве возможности создания в национальных парках зон традиционного экстенсивного природопользования должно сопровождаться подробным урегулированием условий их выделения, особенностей и видов разрешенного природопользования, необходимых ограничений.

Следует обратить внимание и на неудобные, громоздкие конструкции, используемые проектом закона для обозначения тех или иных понятий. Например, по всему предлагаемому тексту неоднократно воспроизводятся термины «федеральные государственные бюджетные учреждения, обеспечивающие охрану и использование…» (далее следует указание на соответствующую ООПТ). Подобные фразы не способствуют ясности языка закона, прозрачности и доступности для всех его смысла. Целесообразно выработать единую, емкую, соответствующую нормам русского языка терминологию. Как вариант предлагается однажды, при первом употреблении, ввести удобный термин и затем его использовать в тексте без пояснений в каждом случае.

Таким образом, соотнесение текста проекта закона, подготовленного ко второму чтению, с целями пересмотра Закона, первоначально сформулированными в пояснительной записке, показывает значительный выход предлагаемых изменений правового регулирования за пределы последних. Примечательно, что не всегда действенным оказывается в такой ситуации прямое противопоставление планируемых изменений нормам действующего законодательства, поскольку законопроектом одновременно вносятся предложения об изменении законодательных актов, выступающих сейчас своего рода гарантами реализации режима особой охраны данных территорий. Иными словами, для законопроекта не составляет проблемы вопрос соответствия действующему законодательству – его изменение также предусмотрено.

В этих условиях представляется уместным применение в анализе законопроекта непосредственно конституционных положений. Согласно ст. 41 Конституции Российской Федерации в нашей стране поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию. Учитывая, что сам характер реализации Конституции «особый, преимущественно путем правотворческой деятельности»8, конституционная норма создает здесь главным образом вектор последующего правового регулирования общественных отношений. Деятельность в области организации и функционирования ООПТ, несомненно, направлена на поддержание экологического благополучия, и в качестве таковой она подлежит поощрению, а не сокращению или ограничению. В этом аспекте исследования обозначенные положения законопроекта предстают не отвечающими поставленным конституционным ориентирам для развития законодательства об охране окружающей среды и в этой части требующими существенного пересмотра по существу на предмет правомерности, обоснованности, целесообразности и эффективности внесения тех или иных изменений и дополнений в законодательство об ООПТ.

_____________________________

1Критические оценки новых законодательных актов и их проектов в системе законодательства об охране окружающей среды и природоресурсном законодательстве см: Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права. 2002. № 6. С. 56-63; Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3. С. 30-41; Крассов О. И. Право собственности на леса // Экологическое право. 2006. № 2. № 3. С. 7-15 и др.
2Здесь и далее тексты нормативных правовых актов использованы при информационной поддержке компании «Консультант Плюс».
3См.: СПС «Консультант Плюс: Законопроекты».
4Вот любопытный комментарий практики применения Закона г. Москвы «Об особо охраняемых природных зонах»: «…В ряде случаев, когда московскому девелоперу нужно застроить участок, входящий в состав зоны, правительство Москвы специальным постановлением корректирует границы природной территории – изымает участок для застройки и добавляет в качестве компенсации другой. Например, для компании «Интеко» была таким образом скорректирована территория природного заказника «Долина реки Сетунь»» // Абакумова М. Какие поселки могут повторить судьбу«Речника». Закон «Об особо охраняемых природных зонах», жертвой которого стал «Речник», применим по крайней мере еще к трем объектамв черте Москвы // Forbes Russia. 2010. 21 янв. / www.forbesrussia.ru.
5Так, определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 ноября 2002 г. № 74-Г02–33 фактически базируется на спорном выводе субъективного характера о том, что «в ч. 2 ст. 2 федеральный законодатель предоставил право устанавливать иные категории особо охраняемых территорий, которые по своему статусу не сопоставимы с теми, которые установлены в ч. 1 Закона».
6См.: Миронов С. Защитим природу – будем жить // Российская газета. 2004. 19 июня.
7См., например: Боголюбов С. А., Хлуденева Н. И. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». М., 2009.
8Хабриева Т. Я. Правовая охрана Конституции. Казань, 1995. С. 11.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право