На главную Написать письмо

Анотация

В статье рассматривается система законодательства о природоохранной деятельности органов государственной и муниципальной власти, анализируются недостатки и приводятся направления совершенствования указанного правового явления.

Ключевые слова

Система природоохранного законодательства, органы власти, Экологический кодекс.


 

Система законодательства о природоохранной деятельности государственных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

В. В. Круглов, доктор юридических наук, профессор,заведующий кафедрой    земельного и экологического права УрГЮА, заслуженный юрист РФ, О. В. Шихалева, кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права УрГЮА, заместитель директора Института права и предпринимательства УрГЮА

Важное значение для изучения природоохранной деятельности государственных органов Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления имеет исследование системы законодательства внешней формы – законов, иных правовых актов – документов, представляющих собой необходимый, конструктивный момент и в формировании, и в самом существовании права1, которая неразрывно связана и обусловлена его структурой, так как форма права является не просто чем-то внешним по отношению к его содержанию, а сама организация содержания.2

Исследование построения системы законодательства в рассматриваемой области, существующих взаимозависимостей, состава и соотношения ее элементов имеет важное теоретическое и практическое значение. Оно осуществляется с позиций системного подхода, который позволяет определить взаимоотношения федерального и регионального законодательства, ориентиры при разработке новых законов и иных нормативных правовых актов с учетом уже принятых, а также может способствовать правильному правоприменению3 в указанной сфере.

Как справедливо отмечает А. В. Мицкевич, проблема упорядочения законодательства особенно актуальна, поскольку глубокие преобразования общества и государства, коренных условий жизни людей требуют новых подходов как к содержанию нормативных актов, так и к структуре законодательства4, все это весьма характерно и для экологического законодательства.

Правовую основу природоохранной деятельности государственных органов Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления составляют совокупность законов и иных нормативных правовых актов, образующих правовую общность, которая обладает свойством системности, что обусловлено спецификой и межотраслевым характером предмета и объекта правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ). Системность и комплексность в правовом регулировании экологических отношений предполагает, прежде всего, участие и взаимодействие правовых норм и институтов различных отраслей российского права и законодательства, участвующих в осуществлении экологической функции российского государства и права. Это также соответствует, во-первых, системности и структурированности права – важнейшей характеристики его внешней формы, которая заключается в способности вступать в такие отношения, вследствие которых у него и взаимодействующих с ним объектов появляются элементы, свойства, функции и другие признаки, не присущие им ранее. Требованию системности должны соответствовать положение закона как акта высшей юридической силы, соотношение закона и других источников права, взаимная согласованность законов как единой системы5.

Во-вторых, комплексному характеру российского экологического законодательства, системообразующим фактором которого выступают экологические интересы общества, взаимоувязывающие нормативные правовые акты различных направлений в единую правовую структуру6.

Не случайно в теории российского права экологическое законодательство отнесено к комплексным правовым образованиям, складывающимся в зависимости от объекта правового регулирования и системы государственного управления7. Возглавляет систему существующих законов и иных нормативных правовых актов в рассматриваемой нами области Конституция РФ. Конституция РФ играет центральную роль в обеспечении рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и экологической безопасности и реализации экологических прав граждан через свои основные функции.

В научной и учебной литературе по конституционному праву выделяются следующие ее функции: учредительная; регулятивная; духовно-мировоззренческая; обеспечения общественной устойчивости; соединения традиций и модернизации; стратегического целеполагания; систематизации законодательства, права. В Конституции РФ сформулированы цели и задачи, главные направления государственной и общественной деятельности, в том числе и в экологической сфере8.

Конституция РФ закрепляет основные положения государственной экологической политики, ее положения являются юридической базой для экологического и иного законодательства в рассматриваемой области. Следует отметить ст. 80 Конституции РФ, в которой изложены основные полномочия Президента РФ, ст. 114, определяющую полномочия Правительства РФ, а также статьи 130–133, устанавливающие правовые основы местного самоуправления.

Закрепив достигнутый уровень развития общества, Конституция РФ создала основу и явилась импульсом дальнейшего развития федерального и регионального законодательств9, в том числе в области охраны окружающей среды и природопользования. Основополагающие положения охраны окружающей среды нашли отражение в конституциях других государств, в частности, Греции, Италии, Португалии, Германии, Швейцарии, Швеции, Японии.

Важная роль в правовом регулировании деятельности федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и природопользования имеют нормы международного права. Это вытекает из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, где записано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы10. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Международно-правовые акты играют важную роль в реализации конституционных и иных экологических прав граждан, сотрудничестве и взаимодействии между органами государственной власти на разном уровне, а также общедоступности участия в процессе нормотворчества и обсуждении экологически значимых действий. К международно-правовым документам в рассматриваемой области, в частности, относятся: Рамочная Конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата от 9 мая 1992 г. и Киотский протокол к Рамочной Конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата от 11 декабря 1997 г.11; Конвенция по сохранению биологического разнообразия12, согласно которой, каждое государство принимает ответственность за сохранение их разнообразия и принимает на себя соответствующие обязательства; Заявление о принципах по управлению, сохранению и устойчивому развитию всех типов лесов (принято в 1992 г. в Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию)13; 84Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в процедурах принятия экологически значимых решений и доступе к правосудию по экологическим вопросам (Орхус, 25 июня 1998 г.).

Существующие законы и иные нормативные правовые акты, касающиеся природоохранной деятельности федеральных органов, органов государственной власти и органов местного самоуправления можно квалифицировать по различным основаниям. Прежде всего, они подразделяются в зависимости от их иерархии (юридической силы) и формы государственного устройства, которые в свою очередь можно подразделить еще с учетом содержания указанных нормативных актов (отраслевой принадлежности).

Иерархическая структура законодательства о природоохранной деятельности федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления обусловлена правовым статусом указанных органов, принимающих нормативные правовые акты, обладающих различной юридической силой, которая является главным признаком, определяющим их место в рассматриваемой системе.

К этой группе нормативных актов относятся, прежде всего, федеральные законы и законы субъектов РФ. Законы в отличии от иных нормативных правовых актов обладают высшей юридической силой, посвящены основным вопросам жизни государства и общества и содержат первичное «изначальное» право14. Федеральные законы принимаются согласно Конституции РФ Государственной Думой РФ и им должны соответствовать все подзаконные акты. Законы субъектов РФ принимаются их законодательными органами. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральным законам. Роль и значение федеральных законов и законов субъектов РФ в иерархической структуре связана с процессом создания правового государства, один из принципов которого – господство закона во всех сферах общественной жизни, а верховенство и торжество закона составляют основу и коренную его особенность15, что имеет важное значение и для организации природоохранной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Среди подзаконных нормативных правовых актов в иерархической системе законодательства о природоохранной деятельности федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления ведущая роль принадлежит указам Президента РФ. Так, согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, которые можно подразделить на определяющие:

а) стратегию природоохранительной деятельности;

б) порядок, условия, критерии разграничение объектов права собственности на природные ресурсы;

в) порядок и условия их пользования, охраны и приватизации;

г) правовое положение органов государственного управления и контроля в области природопользования и охраны окружающей среды.

Указы Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории страны и по отношению к другим подзаконным актам имеют большую юридическую силу, устраняют пробелы в правовом регулировании экологических отношений в этой сфере.

Далее, в иерархической структуре после указов Президента РФ следуют постановления Правительства РФ. Место правительственных актов определяется ролью Правительства в системе исполнительной власти. Согласно ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, издаёт постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение, если это предусмотрено в законе, указе Президента РФ или необходимо для выполнения возложенной на Правительство РФ функции.

Общенормативный характер имеют постановления Правительства РФ, которые обязательны к исполнению на территории страны. Они носят подзаконный характер и в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента, могут быть отменены Президентом РФ. Это означает, что Правительство РФ может создать норму права в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Иными словами, Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе Президента или если это необходимо для выполнения возложенных на Правительство функций16.Правительственные акты в рассматриваемой нами сфере определяют, в частности:

а) правовое положение министерств, других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления и контроля. Так, постановлениями Правительства РФ определены функции федеральных агентств в отношении отдельных природных ресурсов, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, других государственных органов в экологической сфере.

б) правовой статус природных территорий с особым режимом использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей среды (зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, особо охраняемых природных территорий, зон традиционного (приоритетного) природопользования).

Далее в иерархической системе законодательства о природоохранной деятельности федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления следуют ведомственные нормативные акты, которые принимаются на основе и во исполнение законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Для ведомственных актов в этой сфере характерна их множественность, обусловленная значительным числом санитарных и иных правил и стандартов. К их числу относятся, прежде всего, приказы, инструкции, методические указания Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Министерства сельского хозяйства РФ и других министерств и ведомств, осуществляющих управленческие функции в области охраны окружающей среды и природопользования.

Следующее звено в иерархической системе законодательства в рассматриваемой области образуют нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ (указы президентов (глав, губернаторов) и постановления правительств (администраций) субъектов РФ), которые конкретизируют положения, содержащиеся в федеральных и региональных законах, а также указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, касающиеся сферы охраны окружающей среды и природопользования. Следует особо отметить активную нормотворческую деятельность государственных органов исполнительной власти Свердловской области в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Активная нормотворческая деятельность ведется органами местного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в Свердловской области и, прежде всего, в г. Екатеринбурге. Значительное внимание в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления на территории Муниципального образования «Город Екатеринбург» уделяется правовому регулированию земельных отношений, вопросов градостроительства и архитектуры, что связано с ролью и значением земли как основного элемента природного комплекса.

Наибольшее значение среди нормативных правовых актов органов местного самоуправления Муниципального образования «Город Екатеринбург» имеет подготовленный администрацией города Екатеринбурга и утвержденный Екатеринбургской городской Думой Стратегический план развития г. Екатеринбурга на период до 2015 г., который имеет раздел «Оздоровление окружающей среды и развитие экологической культуры». В настоящее время подготовлен такой важный документ для управленческой деятельности органов местного самоуправления в области земельных отношений, а также градостроительства и архитектуры как Правила землепользования и застройки Городского округа – Муниципального образования «Город Екатеринбург».

При этом следует отметить, что органы местного самоуправления могут реально оказывать воздействие на природоохранную деятельность производственных предприятий, ее активизацию внутри предприятия, в том числе помогать в осуществлении их уставных целей и задач, организации всей природоохранной работы, а также привлекать действующие промышленные предприятия (особенно градообразующие) к решению имеющихся общих проблем в сфере охраны окружающей среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, их охраны на территории муниципального образования. Об этом свидетельствует положительный опыт, прежде всего, таких городов Свердловской области, как Екатеринбург и Нижний Тагил.

Актуальной проблемой, касающейся иерархической системы законодательства о природоохранной деятельности федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления является повышение роли законов за счет уменьшения роли и значения подзаконных нормативных правовых актов, что было характерно для административно-командной системы.

Для повышения эффективности правового регулирования природоохранной деятельности указанных выше органов необходимо обеспечить оптимальное соотношение законов и подзаконных нормативных актов, которое позволит сохранить законодательное регулирование наиболее важных видов общественных отношений в рассматриваемой 86области, и обеспечить учет региональных и иных особенностей правового регулирования управленческой деятельности государственных и муниципальных органов в экологической сфере.

Существующие законодательные и иные нормативные правовые акты о природоохранной деятельности государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления в зависимости от содержания и регулируемых вопросов можно подразделить на три вида:

во-первых, нормативные правовые акты конституционного законодательства Российской Федерации, а также конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ

во-вторых, нормативные правовые акты административного, градостроительного и муниципального законодательства Российской Федерации и ее субъектов, определяющие правовой статус государственных органов исполнительной власти и муниципальных органов, их задачи и функции, которые содержат ряд важных положений, касающихся управления в экологической сфере. В то же время имеют место противоречия между отдельными нормативными правовыми актами, нечеткие характеристики нового статуса органов исполнительной власти, их управленческих отношений и методов регулирования

в-третьих, нормативные акты экологического законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Основополагающим актом экологического законодательства является Федеральный закон «Об охране окружающей среды», который во многом исходит из приоритета норм экологического международного законодательства, соблюдения преемственности экологической политики и действующего ранее законодательства в области охраны окружающей среды

Законы об охране окружающей среды приняты во многих зарубежных странах. К их числу относятся, в частности: Основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды (Япония, 1967 г.), Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды (США, 1970 г.), Закон Германии об охране природы и ландшафтах (1976г.) и др.

В области природопользования следует отметить важную роль и значимость головных актов природоресурсного законодательства, определяющих правовое регулирование общественных отношений, и государственное управление, применительно к отдельным природным объектам. К их числу относятся, прежде всего, Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»17, Закон РФ от 19 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Лесной кодекс РФ18, Земельный Кодекс РФ19, Водный Кодекс РФ20 и др. Наибольший интерес с точки зрения системы законодательства в рассматриваемой сфере представляют принятые в последние годы Водный кодекс РФ (3 июня 2006 г.) и Лесной кодекс РФ (4 декабря 2006 г.).

На наш взгляд дальнейшее развитие экологического права и законодательства должно быть связано с отходом от отраслевого регулирования экологических отношений (по отдельным природным объектам), и разработкой Экологического кодекса Российской Федерации как акта межотраслевой кодификации. Следовательно, указанный кодекс будет находиться не в ряду с другими отраслевыми природноресурсовыми кодексами (земельный, водный, лесной), природоохранительными и природноресурсовыми законами (об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, о животном мире и др.). Он должен быть принят вместо них. Экологический кодекс мыслится как кодекс в самом прямом смысле этого слова – как свод природоохранительных и природноресурсовых законов. С существующей системой законодательства он, в случае его принятия, будет соотноситься как часть и целое. Следовательно, при всей необычности предполагаемого кодекса, он – одна из форм законодательных актов, а его разработка – одна из форм кодификации21. Кодификация законодательства представляет собой научно обоснованный процесс упорядочения в соответствии с жесткой структурой действующих в данной отрасли правовых норм с одновременным изменением и пополнением их новыми нормами в целях создания единого по структуре, юридической технике, языку акта, регулирующего конкретную область человеческих отношений.

В научной литературе кодификация рассматривается в качестве одной из форм систематизации наряду с инкорпорацией, которая представляет собой такую форму систематизации, при которой упорядочивание нормативных актов обеспечивается посредством их объединения по определенной системе в единых сборниках или иных изданиях без изменения содержания актов22. В. С. Белых отмечает, что примером инкорпорации из советского прошлого являются своды законов СССР и РСФСР, обращая внимание, что в современных условиях развития общества итогом инкорпорации мог бы стать свод предпринимательского законодательства23. Указанное предложение можно перенести и на экологическое законодательство, проведя его систематизацию путем инкорпорации.

Ученым рассматривается еще одна модель совершенствования предпринимательского законодательства – консолидация, которая практически не встречается в России, однако широко применяется за рубежом. Поддерживая точку зрения С. А. Комарова в отношении того, что консолидация как вид систематизации не имеет самостоятельного значения, поскольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации, В. С. Белых добавляет, что консолидация есть чисто формальная работа, глубоко отличная от кодификации в ее классическом понимании, которая затрагивает существо права24.

Смежным с понятием систематизации является понятие классификации актов в целях создания классификатора как необходимого, предварительного условия систематизации и кодификации законодательства. Поэтому классификатор правовых актов – это важный инструмент для осуществления информационного поиска в целях систематизации законодательства и получения нужных сведений в процессе законотворчества и правореализации (правоприменения)25. Профессором МГУ А. К. Голиченковым составлен раздел «Окружающая среда и природные ресурсы» в проекте Классификатора правовых актов, подготовленном фирмой «Консультант Плюс» по контракту с Российским фондом правовых реформ. В настоящее время в России действует Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов»26, в котором существует раздел «Природные ресурсы и охрана окружающей среды» (110.000.000–110.100.050).

В заключении отметим, что кодификация экологического законодательства позволит подвергнуть критическому анализу действующие нормы, избежать возникающие противоречия, несогласованность и пробелы природоресурсного и природоохранного законодательства. В целом по какому бы пути не шло дальнейшее развитие экологического законодательства России – инкорпорации, консолидации, кодификации, важно помнить, что земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и в реальной действительности они образуют единую экологическую систему, находятся в тесной фактической взаимосвязи, следовательно необходимо обеспечить и юридическую согласованность регулирования общественных отношений по поводу указанных объектов.

_____________________________

1Алексеев С. С. Теория права. М. 1994. С. 96.
2См: Алексеев С. С. Теория права. М. 1994. С. 95; Теория государства и права / Отв.ред. В. М. Корельский, В. Д. Перевалов. С. 314–318; Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии. Киев.1989. С. 57.
3См.: Перевалов В. Д. Теория государства и права. М. 2005. С. 131–136; Никишин В. В. Указ. соч. С. 27–28.
4Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия // Государство и право. 1996. № 2. С. 14.
5Алексеев С. С. Теория права. С. 51–60, 102–105; Он же. Структура советского права. М. 1975. С. 72; Бобылев А. И..Современное толкование системы права и системы законодательства// Государство и право. 1998. № 2. С. 22–27.
6См.: Петров В. В. Экология и право. С. 56–85; Колбасов О. С. Экология: политика, право. С. 92–119; Шемшученко Ю. С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. С. 192–217; Шестерюк А. С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. Л. 1984. С. 59–64; Игнатьеа И. А. Экологическое законодательство России: теория и практика систематизации. Автореф. дис… докт. юрид. наук. М., 2007.
7Теория государства и права / Отв. ред. В. М. Корельский, В. Д. Перевалов С. 319.
8См.: Конституционное право Российской Федерации/ Отв.ред.А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин. М., 2003. С. 72.; Бринчук М. М. Конституция Российской Федерации -основа прогрессивного развития экологического права/ Отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик.//Конституция Российской Федерации и развитие экологического права. М. 2005. С. 6–15; Круглов В. В. Конституция Российской Федерации и проблемы развития законодательства об охране окружающей среды в промышленности. Там же. С. 146–152; Вараксина И. В Конституционные основы правового регулирования земельных отношений. С. 172–176.
9Перевалов В. Д. Указ. соч. С. 311–314.
10См.: Игнатенко Г. В. Применение норм международного права в российской правовой системе.// Правовая реформа в России: проблемы теории и практики. / Отв. ред. В. Д. Перевалов.Екатеринбург,1996. С. 36–42; Марочкин С. Ю. Международное право в правовой системе Российской Федерации. Там же. С. 46–48.
11Россия подписала Конвенцию 13 июня 1992 г., ратифицировала 4 ноября 1994 г., а вступила в силу 28 марта 1995 г.; Россия подписала Протокол 11 февраля 1999 г., а в 2004 г. принято решение о его действии в РФ.
12Ратифицирована Россией 17 февраля от 1995 г. и вступила в законную силу 4 июля 1995 г.
13Заявление: о принципах в отношении лесов. М., ВИНИТИ. 1994. Вып. 4. С. 18–19.
14Алексеев. С. С. Проблемы теории права. Т 2. Свердловск, 1973. С. 43. 65–66.
15Перевалов В. Д. Указ. соч. С. 46–53, 90–93.
16См.: Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2003. С. 98.
17Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
18Рос газ. 2006. 12 авг.
19Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
20Собрание законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
21Голиченков А. К. В поисках методологии экологического права. Теоретико-методологические проблемы права. Под редакцией профессора Марченко М. Н. № 2. 2007. Зерцало-М. С. 306–306.
22Алексеев С. С. Общая теория социалистического права (курс лекций): Учебное пособие. Вып. 1. С. 140.
23Белых В. С. Кодификация или консолидация предпринимательского законодательства: что делать? // Бизнес, менеджмент и право. 2006. № 3. С. 15.
24Белых В. С. Указ. соч. С. 17.
25Дубовик О. Л. Указ. соч. С. 100–101.
26Собрание законодательства РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право