На главную Написать письмо

Анотация

В статье описывается правовой режим инновационного центра в условиях государственной инновационной политики. Автор анализирует нормы Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково».

Ключевые слова

Государственная инновационная политика, инновационный центр «Сколково», федеральный закон.

 

Правовое регулирование деятельности инновационного центра в условиях государственной инновационной политики

Д. В. Грибанов, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права, директор центра интеллектуальной собственности УрГЮА

I. Государственная инновационная политика

Государство выступает центральным субъектом политических отношений, максимально сосредоточившим в своих руках власть и различного рода ресурсы. Именно оно решающим образом влияет на общественную жизнь внутри страны и на уровне международного общения1. Государство осуществляет государственную политику, которая заключается в системе действий по управлению обществом, в том числе формировании общей идеологии, постановке стратегических целей и конкретных задач, разработке и выполнении проектов и программ, применении комплекса средств и методов.

По характеру отношений государства с иными субъектами политической системы государственная политика подразделяется на внутреннюю и внешнюю, по сферам осуществления она бывает экономическая, социальная и т. д. В последнее время особое значение приобрела государственная инновационная политика. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев сказал: «Считаю технологическое развитие приоритетной общественной и государственной задачей еще и потому, что научно-технический прогресс неразрывно связан с прогрессом политических систем… Каждое новое изобретение, улучшающее качество жизни, – дает дополнительную степень свободы для человека. Делает условия его существования более комфортными, а социальные отношения более справедливыми»2.

Государственная политика должна основываться на главенствующих принципах права и соответствовать действующим правовым нормам. Соотношение политики и права имеет известное диалектическое противоречие: с одной стороны, государственная политика должна осуществляться только в соответствии с законом и правовыми методами, а с другой стороны, она сама определяет направления развития правотворческой деятельности, формирует цели и задачи принятия тех или иных нормативно-правовых актов. В теории права введено даже понятие правовой политики, под которой понимается деятельность государственных органов и других структур по созданию эффективного механизма правового регулирования3.

Правовое регулирование, таким образом, выступает, в том числе, как средство оформления государственной политики, государственной идеологии; посредством механизма правового регулирования осуществляется выражение воли высших органов государственной власти. Следовательно, правовое регулирование имеет двойственную сущность, во-первых, являясь отражением объективно складывающихся общественных отношений, а во-вторых, выступая средством реализации государственной политики, которая в любом случае имеет частично субъективный характер, поскольку направлена на будущие преобразования и не всегда предполагает очевидные и однозначные результаты.

Данное теоретико-правовое положение имеет решающее значение для государственной инновационной политики, напрямую связанной с нестандартными решениями, как на уровне экономических преобразований, так и в плане применения средств и методов правового регулирования. Потому что речь идет об особых специфических отношениях, связанных с разработкой и коммерциализацией новейших технологий от стадии создания условий для благоприятной творческой деятельности, зарождения идей, до стадии массового выпуска новой продукции, удовлетворяющей конкретные общественные потребности. В рамках инновационной политики предполагаются шаги, не укладывающиеся в действующую систему правового регулирования, формируются отношения и субъекты, существующие в рамках ограниченной территории, не распространяющиеся на всю Российскую Федерацию. Рождаются серьезные «исключения из правил», требующие своей собственной специфической модели правового регулирования. Ярким примером таких отношений выступает создание инновационного центра, предполагающего особый правовой режим территории и объектов, особый правовой статус субъектов (как управления центром, так и участия в инновационной деятельности).

«Речь идет о создании современного технологического центра, если хотите, по примеру «силиконовой долины» и других подобных зарубежных центров. Там будут формироваться условия, привлекательные для работы ведущих ученых, инженеров, конструкторов, программистов, менеджеров и финансистов. И создаваться новые конкурентоспособные на мировом рынке технологии»4.

Указанные шаги руководства государства не связаны, и в современных условиях не могут быть связаны напрямую с отечественным правовым опытом, ориентируются на зарубежные примеры и активное применение метода правового моделирования будущих отношений, но обусловлены в целом актуальнейшей потребностью инновационного развития Российского общества. Поэтому для правотворческих органов и представителей юридической науки они представляют глубоко проблемный и дискуссионный вопрос, начиная от допустимости тех или иных исключений из действующего законодательства, их объеме и способе законодательного оформления, и заканчивая конкретным статусом участников и режимом объектов отношений. Вопрос, правильное решение которого должно привести к работоспособности всей системы создаваемого инновационного механизма, и как следствие – к желаемому экономическому и социальному эффекту.

II. Правовой режим инновационного центра и статус лиц, участвующих в реализации проекта

Организовать функционирование инновационного центра было решено на самом высоком уровне нормотворчества – на уровне федерального закона и соответствующих ему актов Президента и Правительства Российской Федерации. Это отражает значение, которое придается функционированию инновационного центра в рамках государственной политики, нацеленность на дальнейшее развитие центра, создание других аналогичных центров, а также на объем финансирования, которое государство готово оказывать проекту. Проблема заключается в том, что в настоящее время в Российской Федерации отсутствует закон, регулирующий инновационную деятельность как таковую, нет легального понятия инновации, научнотехническая деятельность урегулирована в недостаточной степени и большинство норм в этой области устарело. То есть закон об инновационном центре принимается в отсутствии базового закона, который должен предшествовать, быть основой.

Инновационный центр в соответствии с Федеральным законом «Об инновационном центре «Сколково»5 (далее – Закон), является не субъектом, а объектом правоотношений, охарактеризованный как совокупность инфраструктуры территории центра и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта (ст. 2 Закона). Таким образом, имеется три основных признака, определяющих объект: 1. Часть территории РФ, определенная Президентом РФ, очерченная границами, не обязательно совпадающими с границами административно-территориального образования, поделенная на земельные участки. 2. Инфраструктура – здания, строения, сооружения, иные объекты на территории центра. 3. Механизмы взаимодействия – это понятие в Законе не определено, но, судя по его смыслу, сюда входит и обеспечение функционирования инфраструктуры территории центра, и частично исследовательская деятельность, и деятельность управляющей компании и ее дочерних структур. Спорным является вопрос о том, относится ли деятельность компетентных государственных органов, функционирующих на территории центра, к механизмам взаимодействия. В ст. 18 Закона предполагается создание специальных подразделений федеральных органов, но в остальном делается ссылка на соответствующие нормативно-правовые акты, поэтому представляется, что такая деятельность остается за пределами понятия механизма взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта. Понятие механизмов взаимодействия должно быть отражено в Законе.

В системе правоотношений, которые должны возникнуть в связи с созданием и функционированием инновационного центра можно выделить группу различных субъектов, включая государство, которое выступает и как собственник инновационного центра, и как субъект стимулирования инновационной деятельности и инвестирования в нее, и как властная управляющая и контролирующая организация в лице своих компетентных органов. Помимо государства в Законе употребляется обобщенный термин – лицо, участвующее в реализации проекта, – управляющая компания, дочернее общество управляющей компании, участник проекта, иные юридические лица, осуществляющие деятельность, направленную на реализацию проекта, за исключением органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физические лица, осуществляющие трудовую деятельность на территории центра.

Управляющая компания – российское юридическое лицо, на которое в порядке установленном Президентом Российской Федерации возложена реализация проекта. Такое юридическое лицо уже создано, это Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, некоммерческая организация, цель которой – достижение общественно-полезных результатов в области развития инноваций. Учредителями Фонда выступили Российская академия наук, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк), «Российская корпорация нанотехнологий» (Роснано), Московский государственный технический университет имени Н. Э. Баумана, ОАО «Российская венчурная компания» и Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Органами корпоративного и научного управления Фондом являются его Совет, Попечительский совет и Консультативный научный совет.

Очевидно, что учредители Фонда, основные полномочия органов управления определены в Уставе фонда – локальном нормативном акте, учредительном документе некоммерческой организации, зарегистрированной в установленном законом порядке. Проблема заключается в статусе документа, который будет непосредственно в соответствии с принятым законом регулировать функционирование центра. По Закону это «правила проекта – совокупность прав и обязанностей лиц, участвующих в реализации проекта, которые утверждаются управляющей компанией в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях создания механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, и соответственно наличие и исполнение которых являются обязательными условиями осуществления деятельности указанными лицами». Понятно, что Правила проекта – это не сами права и обязанности, а система норм, их устанавливающих. Но какова природа и юридическая сила этих норм? Юридическое лицо с точки зрения правотворческой функции компетентно принимать лишь локальные нормативно-правовые акты, к которым в основном относятся уставы, положения, правила внутреннего распорядка. Основными признаками локальных нормативных актов (корпоративных нормативно-правовых актов) являются их строго подзаконный характер; действие только в пределах «своего» предприятия, организации; приобретение юридического характера только с санкции государства; подлежащие регистрации со стороны государственных органов; выступление в качестве прямого, непосредственного действия, не предполагающего, как правило, издание на их основе и в их развитие каких-либо иных локальных правовых актов6.

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Закона «правила проекта разрабатываются и утверждаются управляющей компанией, относятся к общедоступной информации и являются обязательным условием осуществления деятельности лицами, участвующими в реализации проекта. К правилам проекта, в частности, относятся правила осуществления отдельных видов деятельности, установленные настоящим Федеральным законом или в соответствии с ним». То есть данный акт регулирует как деятельность управляющей компании, так и иных лиц, участвующих в реализации проекта, их взаимодействие с управляющей компанией. Правила проекта не подлежат какой-либо государственной или иной регистрации, утверждения уполномоченным органом. Контроль за соблюдением правил проекта осуществляется управляющей компанией (ч. 4 ст. 7 Закона). Правила проекта допускают принятие на их основе других локальных правовых актов, например, решение о включении юридического лица в реестр участников проекта принимается в порядке, утверждаемом управляющей компанией (ч. 1. ст. 10 Закона), который, скорее всего, будет или частью правил проекта, или приниматься как самостоятельный акт на их основе. Действие правил проекта с учетом масштабности регулируемых отношений не ограничено ни организационными рамками Управляющей компании, ни территорией центра.

Таким образом, правила проекта – это уникальный нормативно-правовой акт, специфический вид делегирования правотворческих функций, не имеющий строгих аналогов в отечественной правотворческой 96практике. Полномочия управляющей компании, включая возможность принятия решения в части технического регулирования (ст. 13 Закона), обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия (ст. 14 Закона), регулирования градостроительной деятельности (ст. 15 Закона) и т. д., свидетельствуют об особых функциях, имеющих государственно-властную природу, возложенных государством на юридическое лицо в целях достижения конкретных задач в области инновационного развития. По-видимому, речь идет о концепции соединения возможностей государственного воздействия и некоммерческого предпринимательства в одних руках в целях создания эффективной системы управления инновационным бизнесом. Представляется, речь идет о правовом эксперименте, который имеет такой же инновационный характер, как и вся система отношений, для организации которой он создан.

Особого внимания заслуживает другой субъект инновационной деятельности, своего рода партнер и, вместе с тем, подотчетное лицо управляющей компании – участник проекта. Участник проекта – российское юридическое лицо, созданное исключительно в целях осуществления исследовательской деятельности в соответствии с настоящим Федеральным законом и получившее в соответствии с настоящим Федеральным законом статус участника проекта (ст. 2 Закона). Ключевая характеристика участника проекта – исследовательская деятельность, которой он занимается. Исследовательская деятельность по Закону – осуществление участником проекта исследований и разработок и коммерциализации их результатов по направлениям, определенным в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также иная деятельность, необходимая для осуществления исследований, разработок и коммерциализации их результатов (ст. 2 Закона). Любопытно, что по своему определению в Законе исследовательская деятельность близка понятию «» и даже заменяет ее, поскольку последняя как раз и включает кроме научных исследований и разработок процессы внедрения и коммерциализации. Возможно, это предмет для дальнейших дискуссий.

Участники проекта – основные субъекты инновационной деятельности, для них, в первую очередь, создается вся сложная и дорогостоящая инфраструктура центра, действуют особые нормы и организовано специальное управление. В то же время они целиком и полностью зависимы от воли управляющей компании. «Управляющая компания может установить дополнительные условия, которые не предусмотрены частью 2 настоящей статьи и соблюдение которых является обязательным для принятия решения о включении юридического лица в реестр участников проекта. Управляющие компании не могут выступать в качестве учредителей (участников) участника проекта» (ч. 3. ст. 10 Закона). Участник проекта осуществляет исследовательскую деятельность в порядке и на условиях, которые определяются управляющей компанией (ч. 7 ст. 10 Закона).

Чтобы получить юридическому лицу статус участника проекта, его постоянно действующий исполнительный орган, а также иные органы или лица, имеющие право действовать от имени юридического лица без доверенности, должны постоянно находится на территории центра, а учредительными документами юридического лица должно допускаться осуществление им исключительно исследовательской деятельности (ст. 10 Закона). Пункт 2 статьи 10 Закона об обязательном постоянном месте нахождения исполнительного органа юридического лица, а также иных органов или лиц, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности, на территории Центра вступает в силу с 1 января 2014 года. Это означает что после вступления в силу этого положения практически любая компания, любая фирма, функционирующая на территории Российской Федерации, участником проекта стать не сможет. Даже если в ее рамках осуществляются перспективные разработки или производство инновационной продукции. Ее учредители должны принять решение о создании нового общества, передачи ему объектов интеллектуальной собственности, размещении этой компании на территории инновационного центра. То есть создавать искусственное предприятие, нести массу дополнительных издержек в надежде развить его в дальнейшем за счет налоговых, таможенных и иных льгот. Либо изменить свое территориальное расположение и ограничить виды предпринимательской деятельности в своих учредительных документах. Это связано с системой коммерческих рисков, если компания успешная, она на это не пойдет. Остается крупный бизнес, который может заново создать такую компанию, вложить в нее приличные средства и обеспечить перспективу развития на территории центра. Может быть, замысел как раз и состоит в том, чтобы создавались новые компании, те, что уже функционируют и научились зарабатывать на инновационных проектах, пусть продолжают свою деятельность за пределами центра. Но тогда теряет смысл такая важная функция инновационного центра, как поддержка малого и среднего инновационного бизнеса.

Представляется, разработчиками Закона предпринята попытка создания «золотой середины» 97 до 2014 года между нацеленностью на строго специальный характер деятельности вновь создаваемых компаний, их исключительную принадлежность к проекту «Инновационный центр «Сколково» и возможностью привлечения к проекту компаний, которые уже занимаются инновационным бизнесом за пределами центра, которые могли бы создавать филиалы и представительства в центре, отправлять специалистов для обмена опытом, претендовать на льготы, связанные с проектом и т. д. Опыт показывает, что чем более гибким и лояльным является подход к условиям участия в том или ином проекте, тем перспективнее развитие представителей именно малого и среднего бизнеса.

III. Некоторые краткие постатейные рекомендации относительно Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково»

1. В п. 11. ст. 2 Закона правила проекта определяются через совокупность прав и обязанностей лиц, участвующих в реализации проекта. Правила – это совокупность норм, устанавливающих права и обязанности.

2. В ч. 4. ст. 3, ч. 6. ст. 4, где содержатся нормы, касающиеся порядка предоставления земельных участков и имущества, представляется некорректным употребление понятия «значимости участия соответствующих лиц в реализации проекта». Понятие относительное и оценочное. Возможно, лучше использовать понятие «условия». В любом случае, такому понятию желательно дать определение в ст. 2 Закона.

3. Ч. 1 ст. 7: «К правилам проекта, в частности, относятся правила осуществления отдельных видов деятельности, установленные настоящим Федеральным законом или в соответствии с ним». Правила проекта не могут совпадать с нормами федерального закона. Это разные виды норм и по форме, и по порядку принятия, и по юридической силе. Смысл нормы понятен, но формулировка некорректна.

4. Ч. 3. ст. 10: «Управляющая компания может установить дополнительные условия… соблюдение которых является обязательным для включения юридического лица в реестр участников проекта». Не ясно, речь идет о нормативном установлении или индивидуальном? Необходимо сформулировать норму таким образом, чтобы управляющая компания такие дополнительные условия могла установить только в правилах проекта. Иначе норму можно толковать по-разному, что дает возможность субъективной оценки участника проекта.

5. Предлагается переформулировать норму ч. 5 ст. 10, в которой говорится о досрочном исключении лица из реестра участников проекта по решению управляющей компании. Пункты 1 и 2 нужно объединить, так как речь идет о нарушении норм, будь то Федеральный закон или правила проекта (Федеральный закон должен быть вначале предложения), а пункт третий должен быть сформулирован в отдельной части статьи, не наряду с санкциями за нарушение, а как добровольное решение лица о выходе из проекта, то есть реализация его права на отказ от участия в проекте.

6. Необходимы дополнительные нормы о том, что происходит после того как лицо теряет статус участника проекта, например, после истечения 10 лет или после исключения из реестра участников. Должна ли изменить компания свое территориальное местонахождение, прекращается ли договор аренды земли и недвижимости, как распределяются права на созданную собственность. Эти вопросы должны быть принципиально отмечены в законе, а затем должна быть ссылка, что они более детально регламентированы в правилах проекта.

7. Полномочие управляющей компании, указанное в ч. 10 ст. 10 представляется установленным некорректно: «Управляющая компания самостоятельно осуществляет контроль за соответствием исследовательской деятельности целям проекта, правилам проекта, требованиям настоящего Федерального закона». Речь идет о термине «самостоятельно». Предполагает ли он исключительность. В частности, непонятно, идет ли речь о том, что такой контроль не могут осуществлять органы прокуратуры в соответствии с полномочиями, установленными федеральным законодательством.

8. В ст. 19 Закона говорится о создании специальных подразделений федеральных органов исполнительной власти на территории центра. С учетом специфики данной нормы и особенностей функционирования всего центра целесообразно закрепить в законе, изменяются ли полномочия на территории центра органов прокуратуры и суда.

_____________________________

1Кодан С. В. Юридическая политика Российского государства как исследовательская проблема // Наш трудный путь к праву. Материалы философско-правовых чтений памяти академика В. С. Нерсесянца. М.: Норма, 2006. С. 327.
2Медведев Д. М. Россия, вперед! // Российская газета от 11.09.2009. № 4995 (171).
3Малько А. В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб.: Юридический центр Прес, 2004. С. 9.
4Послание Президента РФ Д. Медведева Федеральному собранию Российской Федерации // Российская газета от 13.11.2009 г. № 5038 (214).
5Российская газета, № 220, 30.09.2010.
6Марченко М. Н. Источник права: учебн. пособие. – М.: Проспект, 2006. С. 263.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право