На главную Написать письмо

Анотация

В статье сделана попытка рассмотрения программно-целевого подхода к планированию развития минерально-сырьевой базы региона в качестве одного из методов реализации конституционного права населения в процессе недропользования в условиях, когда имеются значительные нарушения правовых норм в результате реформирования.

Ключевые слова

Программно-целевой подход, минерально-сырьевая база, конституционное право.

 

Программно-целевой подход к планированию развития минерально-сырьевой базы региона как метод реализации конституционного права

И. Г. Полянская, кандидат экономических наук, доцент Центра природопользования и геоэкологии ИЭ УрО РАН

На сегодняшний день программно-целевой подход (ПЦП) остается одним из составляющих комплексного подхода, на базе которых государство регулирует социально-экономическое развитие России и регионов (рис. 1). Приоритетным направлением социально-экономического развития определена доминанта повышения качества жизни населения, в том числе на основе развития и использования минерально-сырьевой базы соответствующих территорий. Данное направление соответствует нормам действующей Конституции Российской Федерации, закрепляющей право народов, проживающих на соответствующей территории, использовать минеральные ресурсы, которые могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, как основу жизнедеятельности (ст. 9)1.

В свою очередь, другие нормы конституционного права, призванные охранять права и свободы человека и утверждающие в этих целях систему государственной власти в недропользовании, не соответствуют реальности. Они практически носят формальный характер.

В процессе проведенной федеральной реформы между нормами Конституции РФ и реальной действительностью имеют место несоответствия, связанные с принятием Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 и Федеральный закон от 6.10.1999 г. 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4.

С внесением указанных изменений у субъектов Федерации был практически отобран «второй ключ». Были исключены установленные Конституцией и закрепленные Федеральным законом «О недрах»5 предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72). В компетенции субъектов Федерации остались участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых. Претерпели изменения и налоговые аспекты: соотношение перечисляемого в бюджеты различных уровней налога на добычу полезных ископаемых (налог на добычу углеводородного сырья в полном объеме перечисляется в федеральный бюджет); уплата налогов недропользователями по месту регистрации компании, а не по месту ее нахождения. В результате на долю субъектов Федерации приходится всего до 3 % доходной части рентных платежей6.

О необходимости решения этой проблемы говорил Президент РФ Д. А. Медведев: в своем выступлении 24 июня 2011 г. на встрече с главами субъектов Российской Федерации, отмечая, что главное – пробовать и стремиться к достижению баланса полномочий, позволяющего помогать решению социально-экономических проблем; а позднее на Петербургском международном экономическом форуме, определяя курс на децентрализацию полномочий в пользу субъектов Российской Федерации (распоряжение от 27.06.2011 г. № 425рп). Им дано поручение разработать проект федерального закона, направленного на совершенствование разграничения полномочий7. Практика зарубежных стран, Бельгии, Бразилии, Швейцарии, показывает, что предметы совместного ведения, прежде всего совместные полномочия, реализуются при сотрудничестве всех публичных властей. Всегда останутся проблемы, которые необходимо решать общими усилиями Российской Федерации и ее субъектов8.

В создавшейся ситуации, когда вопрос устранения нарушений конституционного права в недропользовании уже длительное время находится в процессе разработки и под контролем Президента РФ, считаем, что использование и совершенствование программно-целевого подхода в данной области является весьма актуальным в рамках конституционного права. Вырисовывается перспективное направление развития ПЦП, заключающееся в повышении его статуса с одновременным совершенствованием нормативно-правового обеспечения в соответствии с конституционным правом и разработкой дополнительного инструментария формирования, реализации и оценки эффективности программ как федеральных, так и региональных.

Под ПЦП принято понимать теоретические и научно-методологические основы управления решением сложных государственных социально-экономических проблем с использованием целевых программ, в том числе и региональных. Из многочисленных трактовок понятия региональных программ наиболее приемлемым представляется вариант А. Н. Пилясова и В. Н. Разбегина9: – «Региональные программы являются документом прогностической информации о развитии региона, способным эффективно понижать неопределенность будущего экономического развития для власти, бизнессообщества, структур гражданского общества, документом, направленным на эффективную координацию действующих в регионе агентов экономики, отражающим особенности мышления разработчика, субъективные интересы заказчика».

Значение региональных программ в том, что они консолидируют эти документы и потому аккумулируют информацию о будущем региональном развитии детальнее, полнее и успешнее, чем частные отраслевые или функциональные программы по конкретным направлениям. Основные принципы разработки и реализации общероссийских целевых программ определены Федеральным законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» № 60-ФЗ от 13.12.1994.

К другим утвержденным нормативно-законодательным актам разработки федеральных целевых программ относятся:

– Федеральный закон от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» № 115-ФЗ;

– постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594, утверждающее «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»;

– постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»;

– отдельные нормы правового регулирования, содержащиеся в Бюджетном кодексе Российской Федерации, определяющие, в частности, структуру целевой программы, ответственных разработчиков и заказчиков программы.

Сегодня региональные целевые программы разрабатываются и реализуются как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации и представляют собой, с одной стороны, развитие федеральных и межгосударственных целевых программ, а с другой – являются основанием для разработки программ развития приоритетных направлений региона.

Напрямую это относится и к региональным программам, направленным на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Дополнительным основанием разработки таких программ является тот факт, что наряду с федеральными программами региональные предусматривают финансирование из бюджета субъекта Федерации. Прежде всего это касается геологоразведочных работ относительно месторождений, находящихся в ведении субъекта Федерации или региона, и в первую очередь – общераспространенных полезных ископаемых и водных ресурсов.

К примеру, в Пермском крае целевые краевые программы являются важнейшим элементом регионального планирования. Ежегодно в законе о бюджете Пермского края выделяется статья расходов, содержащая название приоритетных программ и суммы их финансирования.

Важную роль для социально-экономического развития Пермского края имеет программа развития и использования минерально-сырьевой базы, которая разрабатывается по заданию правительства края и является эффективной. Пермский край характеризуется разнообразием полезных ископаемых. На территории области выявлено и разведано запасов минерального сырья более чем по 1139 участкам недр и 47 видам полезных ископаемых. В области наиболее развиты направления добычи нефти и газа, калийно-магниевых и натриевых солей, алмазов, золота, металлургического и цементного сырья, хромовых руд, промышленности стройматериалов и пресных подземных вод. Удельный вес минерально-сырьевого комплекса в экономике Пермской области составляет более 40%.

По данным Министерства финансов Пермского края, в 2010 г. в структуре поступлений налогов и неналоговых платежей от добывающих предприятий во все уровни бюджетов налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) составил 28%. Помимо НДПИ эти предприятия выплачивают и все остальные налоги. При этом если говорить о консолидированном бюджете, то структура всех налогов, приходящаяся на добывающие предприятия, по видам сырья выглядит следующим образом (рис. 2).

Структура НДПИ, перечисляемого добывающими предприятиями в общем объеме НДПИ консолидированного бюджета края 2011 г., представлена на рисунке 3.

Разработка программы «Развитие и использование минерально-сырьевой базы Пермского края» на следующий плановый период (2011–2020 гг.) проводилась с использованием программно-целевого подхода. Статья 5 Закона РФ от 21.02.1992 «О недрах» напрямую относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях разработку и реализацию территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы. Статья 73 Конституции РФ устанавливает, что субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти по предметам вне пределов совместного ведения.

Основанием для разработки краевой целевой программы «Развитие и использование минерально-сырьевой базы Пермского края на 2011–2020 годы» является Концепция долгосрочной целевой программы, разработанная Министерством природных ресурсов Пермского края на основании соответствующих нормативно-законодательных актов (рис. 4).

Целью долгосрочной целевой программы на период 2011–2020 гг. является сбалансированное развитие минерально-сырьевой базы Пермского края, обеспечивающее стабилизацию доходов при пользовании недрами, с учетом текущих и перспективных потребностей территории, для устойчивого социально-экономического развития региона.

Методические рекомендации разработки предпрограммного документа отсутствуют, что, по нашему мнению, является одной из причин несвоевременной разработки и принятия долгосрочной целевой краевой программы «Развитие и использование минерально-сырьевой базы Пермского края на 2011–2020 годы» и является предметом проводимых нами научных исследований. Предлагается следующая схема разработки предпрограммного документа (рис. 5).

Представляется целесообразным результаты проведенных нами исследований, в виде разработанных методических рекомендаций по разработке предпрограммного документа « Научное обоснование основных направлений геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Пермского края на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья на период 2011–2020 годов», внести для рассмотрения в Законодательное собрание и в дальнейшем утвердить постановлением Правительства Пермского края.

Одним из обязательных условий принятия решения высшим органом исполнительной и законодательной власти субъекта Федерации о разработке и реализации краевой целевой программы по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы края является оценка эффективности результатов.

Правовой основой проведения оценки эффективности наряду с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594), является постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

Проведенные расчеты свидетельствуют о бюджетной и социальной эффективности программы. Чистый дисконтированный доход от финансирования ГРР на период до 2020 г. составляет: федерального бюджета в сумме 650 млн рублей – 367 484,4 млн руб.; консолидированного бюджета в сумме 450 млн. руб. – 2731,4 млн руб. При расчетах учитывались все выплачиваемые виды платежей. Бюджетная эффективность подтверждает целесообразность и обоснованность дальнейшего сбалансированного развития минерально-сырьевой базы, при условии что степень выработанности разведанных запасов нефти по Пермскому краю приближается к 60 %, а степень разведанности текущих ресурсов немногим больше 60 %. Обеспеченность действующих предприятий калийными и магниевыми солями в пределах 20–40 лет. Очень низкая обеспеченность, в пределах нескольких лет, алмазами, невысокая – хромитовыми рудами. При этом мировая конъюнктура цен на основные виды полезных ископаемых, добываемых в крае, на планируемый период просматривается как благоприятная.

Немаловажным фактором является уже признанный тезис о том, что в ближайшей перспективе экономике России будет присуща сырьевая направленность, хотя и с элементами модернизации в рамках инновационного развития, что обуславливает необходимый рост добычи на основе воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Социальная эффективность программы подтверждается возрастающим объемом поступлений во внебюджетные фонды, используемые для социально-экономического развития края с 2011 г. до 2020 г., в 1,5 раза –до 5227,5 млн рублей.

В заключение хотелось бы отметить, что наличие предпрограммного документа «Научное обоснование основных направлений геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Пермского края на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья на период 2011–2020 годов» и осуществление контроля над его исполнением в значительной степени будет способствовать своевременности процесса разработки и реализации соответствующей целевой краевой программы развития и использования минерально-сырьевой базы на перспективный период, в соответствии с принципами конституционного права в части взаимоотношений между Федерацией в целом и субъектами Федерации, государством и гражданами, а также совершенствованию программно-целевого подхода в целом. Нельзя не отметить необходимость скорейшего уточнения разрабатываемого Федерального закона «О недрах», основная часть которого принята в 1992 г. с многочисленными поправками и дополнениями, вплоть до 2008 г., в увязке с Водным, Земельным и Лесным кодексами.

_____________________________

1Конституция (Основной закон) Российской Федерации [Электронный ресурс]: Доступ из справ. правовой системы «Консультант Плюс».
2Цыпин И. С. Основные подходы государства к развитию региональной экономики // Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 11. C. 27–31.
3Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 35. Ст. 3607.
4Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; Собрание законодательства РФ. 2003. № 27. Ст. 2709.
5Федеральный закон от 21.02.1992 г. № 2395 «О недрах» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 16. Ст. 834.
6Орлов В. П. Задачи законодательства о недрах в свете послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию 2004 г. // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2006. № 2. С. 3–6.
7Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс]: http://news.kremlin.ru.
8Чиркин В. Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидарность // Государство и право, 2002. № 5. С. 6–10.
9Пилясов А. Н., Разбегин В. Н. Опыт регионального программирования в России в 1992–2004 г. // Пространственная экономика. 2005. № 3. С. 137–147.

 

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право