На главную Написать письмо

Анотация

В статье рассматриваются вопросы классификации реестровой информации и её значения для совершенствования государственного управления. В качестве оснований классификации выбраны цель и последствия включения сведений в состав реестровой информации.

Ключевые слова

Классификация, реестровая информация, реестры, регистры, кадастры.

 

К вопросу о классификации реестровой информации в сфере государственного управления

П.У. Кузнецов, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой информационного права УрГЮА

Е.Е. Антонова, старший преподаватель кафедры информационного права УрГЮА

Вопрос о классификации реестровой информации и определении места каждого из её видов является достаточно трудным не только для науки, но и для практики (в первую очередь, законодательной деятельности, государственного управления). Дело в том, что разнообразие видов реестров и их сущностные характеристики обусловливают сложность выбора соответствующих оснований для классификации.

Жан-Луи Бержель, подчеркивая важную роль критериев классификации, отмечает, что они обусловлены как общими чертами юридических явлений, так и отличительными признаками, посредством которых отдельные виды юридических явлений, образующие разные категории, отличаются от других1. Поэтому главные признаки реестровой информации могут быть основаниями для классификации ее видов. Такие признаки содержатся в определении реестровой информации.

Реестровая информация как особая списочная форма формируемых либо признаваемых государством сведений представляет собой совокупность систематизированных записей об объектах регистрации и учета, на основе которых возникают, изменяются и/или прекращаются права и обязанности физических и/или юридических лиц.

В качестве основания базовой классификации реестровой информации нами выбраны одни из главных её признаков – цель формирования реестров и последствия включения сведений в соответствующий список.

В зависимости от целей формирования реестровой информации (регистрация, учет, установление соответствующего норматива для какой-либо человеческой деятельности) её основные виды могут быть представлены как: регистрационная реестровая информация (реестры, регистры); учетно-оценочная реестровая информация (кадастры); нормативная реестровая информация (классификаторы).

Реестровая информация является не только основной учетной формой сферы государственного управления, но и результатом учетно-регистрационной деятельности уполномоченных на то лиц. Деятельность эта осуществляется в рамках определенного регистрационного режима, который представляет собой совокупность правовых и организационных правил, устанавливающих и закрепляющих на законодательном уровне порядок регистрационного учета соответствующих объектов (субъектов) уполномоченными органами исполнительной власти (органами местного самоуправления) либо специально уполномоченными на то лицами. Природа данного режима заключается в признании государством правоспособности субъектов, установлении законности их прав (как имеющихся, так и вновь приобретаемых) на совершение какого-либо действия на основе реализации функций государственного надзора, контроля, ведения учета, классификации, хранения и выдачи соответствующей информации. Е. И. Спектор подчеркивает важное значение регистрационного режима и для обеспечения охраны общественного порядка, а также реализации личных и имущественных прав и законных интересов физических и юридических лиц2.

Сфера действия государственного регистрационного режима достаточно широка. Поэтому в юридической литературе данный вопрос изучается обособленно, применительно к конкретным объектам, подлежащим регистрации: регистрации граждан, регистрации юридических и физических лиц, лицензирования отдельных видов деятельности и т. д.3

Между тем законодатель выделяет разные виды регистрации, исходя из ее целей и правовых последствий. Нередко комплексный анализ именно этих двух составляющих и определяет тип, правовое содержание реестра и его классификационный вид.

Следует выделить достаточно широкий спектр целей, для достижения которых создаются и ведутся реестры. Законодатель весьма произвольно осуществляет их описание при правовом закреплении: систематизация и упорядочение использования официальных символов и отличительных знаков4; информирование потребителей, производителей и поставщиков продукции, населения5; обеспечение единообразного и устойчивого употребления в Российской Федерации наименований6; учет и идентификация7 и др. Из приведенных примеров следует, что не всегда четко можно определить содержание цели, для достижения которой создается тот или иной списочный массив информации. Только изучение всего текста нормативного акта (регулирующего порядок формирования и использования сведений реестра) и его интерпретация8 позволяют выявить содержащийся в нем смысл и назначение формирования списочной информации. Чаще всего такой целью являются упорядочивание и систематизация с помощью регистрации и учета.

Включение информации в реестр может иметь разные правовые последствия. В юриспруденции общепринято, что такие последствия вызывают юридические факты – фрагменты окружающей действительности, которые вовлечены в сферу права и потому выступают в виде «материально-юридических явлений»9.

В первую очередь необходимо выделить реестры, включение сведений в состав которых согласно прямому указанию закона имеет значение юридического факта, непосредственно влекущего возникновение, изменение или прекращение правоотношений.

Так, согласно п. 1 ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре. В отношении недвижимости устанавливается специальный вид регистрации и учета (п. 2 ст. 131 ГК РФ).

Следовательно, различные виды регистрации (общая и специальная регистрация) вызывает и существование соответствующих видов реестровой информации.

Надо выделить группу реестровой информации, когда официальная регистрация каких-либо сведений является одним из элементов сложного юридического состава10, когда внесению сведений в реестр предшествует индивидуально-правовой акт уполномоченного органа и связано это с реализацией субъектом его субъективного права (регистры).

Например, в ст. 51 Жилищного кодекса РФ установлены основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Однако реализовать свое субъективное право (право на получение жилья) могут лишь граждане, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях (ст. 52 Жилищного кодекса РФ).

К этой же группе относятся реестры, включение информации в состав которых влечет юридические последствия в виде приобретения, изменения или утраты субъектом определенного правового статуса. К примеру, п. 2 ст. 4 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» предусмотрено условие для признания банков участниками системы страхования вкладов – обязательное внесение в установленном порядке в реестр банков для целей названного закона. Здесь же стоит упомянуть и Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ»11. Наличие информации о субъекте в данном реестре является обязательным условием осуществления им специальной профессиональной деятельности (при этом выдаче удостоверения адвоката предшествует внесение в региональный реестр сведений об адвокате в связи с присвоением статуса адвоката).

Таким образом, рассматривая правовые последствия включения сведений в состав реестровой информации (в рамках реализации государственной функции регистрации и учета), выделяются следующие виды реестровой информации:

реестры – совокупность списочных сведений, формирование состава которых согласно прямому указанию закона имеет значение юридического факта, влекущего возникновение, изменение или прекращение правоотношений;

регистры – совокупность списочных сведений, формирование состава которых (результат специальной регистрации) хотя и имеет значение юридического факта, но является завершающим элементом сложного юридического состава, когда внесению сведений в реестр предшествует индивидуально-правовой акт уполномоченного органа и связано это с реализацией субъектом его субъективного права.

Отдельным видом реестровой информации, существенно отличающимся от рассмотренных выше, являются классификаторы.

При характеристике классификатора, А. А. Саков подчеркивает их «эталонный» характер: «Классификаторы представляют собой, прежде всего, единые общегосударственные эталонные классификации различных видов технико-экономической информации…»12.

Федеральный закон «О техническом регулировании»13 приводит в п. 3 ст. 15 определение классификатора: «Общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации (далее – общероссийские классификаторы) – нормативные документы, распределяющие технико-экономическую и социальную информацию в соответствии с ее классификацией (классами, группами, видами и другим) и являющиеся обязательными для применения при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов и межведомственном обмене информацией». Закон выделяет главный признак классификатора – его нормативное значение для формирования всех государственных информационных систем, имеющих юридическое значение.

Классификаторы – это наиболее универсальная форма списков, имеющих системообразующее, государством установленное и им признаваемое значение, а также определяющих обязательные ориентиры (нормативы, требования) для управленческих процессов. Классификатор выступает в роли норматива как стандарта, определяющего рамки или границы распространения его действия. В этом смысле все классификаторы имеют характер нормативной информации, но нормативной по «идеалу» (эталонности) на определенное время (на среднесрочную перспективу). Такие временные «идеалы» в рациональном смысле устанавливаются для всех общественных отношений, которые подвергаются государственному регулированию.

Нормативность классификаторов по содержанию имеет отличие от нормативности нормы права, которая понимается как «общеобязательное формально-определенное правило поведения, установленное и обеспеченное обществом и государством, закрепленное и опубликованное в официальных актах, направленное на регулирование общественных отношений путем определения прав и обязанностей их участников»14.

Классификаторы как информация эталонного характера не являются правилами поведения, они не определяют меру прав и обязанностей. Классификатор как норматив (эталон) рассматривается требованием в императивной форме, с помощью которого государство устанавливает наименование деятельности, имеющей социально-экономическое и правовое значение. Устанавливая такое имя, государство присваивает ему цифровой код для использования в целях упорядочивания и систематизации. Они выполняют классификационную роль и включают (распределяют) объекты в определенные группы и классы (для крупных массивов – с присвоением индивидуального кода).

Рациональность как содержательное качество государственного управления придает всем классификаторам характер оптимальности (минимум затрат для достижения максимально возможного результата).

Нормативы предметов и объектов, на которые ориентируются государственные органы при формировании всех профилей управленческих процессов, являются тем рациональным элементом, в соответствии с которым должны приниматься управленческие решения. Например, в области прогнозирования, статистического учета, банковской деятельности и налогообложения, при межведомственном информационном обмене, создании информационных систем и информационных ресурсов.

Правительством РФ утверждены Перечень общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации и Положение, устанавливающее единые правила их создания и применения.15

К общероссийским классификаторам отнесены, в частности, Общероссийский классификатор услуг населению16, Общероссийский классификатор управленческой документации17, Общероссийский классификатор технико-экономической и социальной информации всоциальноэкономической области18, Классификаторы правовой информации19 и др. Анализ положений правовых актов, регламентирующих их создание, позволяет сделать вывод, что классификаторы разработаны для решения задач государственного управления: развития и совершенствования стандартизации; учета и прогнозирования; изучения спроса; регистрации; упорядочения информационных потоков; обеспечения учета и систематизации; рациональной организации контроля и пр. Одним словом, классификаторы призваны оптимизировать управленческие процессы, обеспечить наибольшую их рациональность.

Значение классификации как результата систематизации в сфере государственного управления трудно переоценить. Точное определение целей классификации, их четкое формулирование в соответствующем правовом акте, достаточная и одновременно исчерпывающая характеристика формируемой реестровой информации позволяет оперативно и оптимально (рационально) решить поставленные перед государственным управлением задачи.

В условиях повсеместного перехода деятельности государственных органов в плоскость электронного взаимодействия и электронного документооборота планируется постепенный перевод всей информации о финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления и публично-правовых образований в электронный вид20. Перевод в электронный вид государственной учетной деятельности является задачей Государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)»21.

Классификаторы используются там и тогда, где и когда необходимо принять управленческое решение (оформленное в правовых актах) в социально-экономической области для однозначной идентификации объектов правоотношений.

Таким образом, существование множества разнообразных реестров вызывает необходимость их анализа и дифференциации в целях группирования по определенным основаниям для упорядочивания общественных отношений, складывающихся по поводу реестровой информации.

Среди оснований деления особое значение имеют такие важные признаки реестровой информации, как цель и правовые последствия включения соответствующей информации в реестр. Названные критерии классификации в дальнейшем предлагается рассматривать в качестве базовых.

По результатам классификации с использованием базовых критериев реестровой информации выделяются «Реестр», «Регистр», «Кадастр» и «Классификатор».

_____________________________

1Бержель Ж.Л. Общая теория права / Ж.Л. Бержель; пер. с фран.; под общ. ред. В. И. Даниленко. М., 2000.С. 362.
2Спектор Е. И. Развитие административного законодательства о государственной регистрации // Журнал российского права. 2002. № 7.
3Тихомиров Ю. А. Курс административного права ипроцесса.М., 1998; Агапов А. Б. Курс административного права. М., Городец, 1999.
4Указ Президента РФ от 21.03.1996 № 403 (ред. от 25.09.1999) «О Государственном геральдическом регистре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 25 марта 1996 г. № 13. Ст. 1307.
5Приказ Роспотребнадзора от 09.09.2004 № 13 «О Государственном реестре и информационной системе учета продукции, веществ, препаратов, прошедших государственную регистрацию» (вместе с «Положением о Государственном реестре и информационной системе учета продукции, веществ, препаратов (кроме лекарственных средств), прошедших государственную регистрацию в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека») (Зарегистрировано в Минюсте РФ 17.09.2004 N 6029) // Российская газета. № 208. 23 сент.
6Федеральный закон от 18.12.1997 N 152-ФЗ (ред. от 27.10.2008) «О наименованиях географических объектов» // Собрание законодательства РФ от 22 декабря 1997 г. № 51. Ст. 5718.
7Приказ Минсельхоза РФ от 25.01.2007 № 43 (ред. от19.03.2008) «О порядке ведения государственного племенного регистра» в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 26 марта 2007 г. № 13
8Малинова И. П. Интерпретационная деятельность в праве (методологические основания и систематизация) // Российский юридический журнал. 2011. № 1. С. 18–25.
9ИсаковВ. Б. Фактический состав и механизм правового регулирования. М., 1983.С. 7.
10Красавчиков О. А. Категории науки гражданского права. Избранные труды: В 2 т. Т. 2. – М.: Статут, 2005.С. 119.
11Федеральный закон от 31.05.2002 N 63ФЗ (ред. от 11.07.2011) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Российская газета. № 100. 5 июня.
12Саков А. А. Унификация управленческой документации и общесоюзные классификаторы. М., 1982.С. 7.
13Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ (ред. от28.09.2010) «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ. 30.12.2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.
14Теория государства и права: Учебник для вузов / Отв. ред. д. ю. н., проф. В. Д. Перевалов. – 3е изд., перераб. и доп. – М., 2006.С. 159
15Постановление Правительства РФ от 10.11.2003 N 677 (ред. от 02.09.2010) «Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области» (вместе с «Положением о разработке, принятии, введении в действие, ведении и применении общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации всоциальноэкономической области») // Собрание законодательства РФ. 17.11.2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4472.
16«ОК 002–93. Общероссийский классификатор услуг населению» (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 28.06.1993 № 163) (ред. от 23.12.2010) // М., 1994.
17«ОК 011–93. Общероссийский классификатор управленческой документации» (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 30.12.1993 № 299) (ред. от 23.12.2010) // М., 1995.
18Постановление Правительства РФ от 10 ноября 2003 г. № 677 «Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области» // Собрание законодательства РФ. 17.11. 2003. № 46 (часть II). Ст. 4472.
19Указ Президента РФ от 15.03.2000 N 511 (ред. от 28.06.2005) «О классификаторе правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.03.2000. № 12. Ст. 1260.
20Распоряжение Правительства РФ от20.07.2011 N 1275р «О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»» // Собрание законодательства РФ. 01.08.2011. № 31. Ст. 4773.
21Собрание законодательства РФ. 2010. № 46. Ст. 6026.

 

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право