На главную Написать письмо

Анотация

В статье освещаются проблемы, связанные с несовершенством правового регулирования отношений по государственно-частному партнерству. Рассматривается проблема применимости законодательства о приватизации к отношениям по передаче в собственность инвестора части реконструированного за его счет объекта.

Ключевые слова

Государственно-частное партнерство, инвестиции, инвестиционная деятельность, публичное имущество, концессии.

 

Совершенствование нормативной базы государственно-частного партнерства на современном этапе развития

Н. Н. Манько, кандидат политических наук, доцент, заведующий кафедрой общих гуманитарных и социально-экономических дисциплин Вышневолоцкого филиала автономной некоммерческой образовательной организации «Международный славянский институт»

Сотрудничество государства и бизнеса получает все большее распространение в различных сферах предпринимательской деятельности, а пришедший в Россию из иностранных юрисдикций термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) уже активно используется в российских нормативных правовых актах.

Отдельные аспекты партнерских отношений между публичным и частным секторами все чаще освещаются в литературе, в том числе и юридической. Обсуждается понятие ГЧП, его инструменты и механизмы, правовой режим инвестиционного фонда РФ и другие вопросы. В то же время правовые проблемы, связанные с привлечением частных инвестиций для реконструкции государственных объектов недвижимости, несмотря на их высокую актуальность, в юридической литературе освещаются крайне редко.

Отношения, возникающие при реконструкции государственного и муниципального имущества за счет средств частных инвесторов, по нашему мнению, складываются в рамках ГЧП, поскольку данным отношениям присущи его признаки, выделяемые в отечественной и зарубежной правовой литературе. Сторонами данных отношений являются государство и частный бизнес, причем такие отношения строятся на основе принципа равенства субъектов (насколько можно говорить о равенстве сторон в отношениях, субъектом которых является государство). В вовлечении в хозяйственный оборот государственного имущества, нуждающегося в реконструкции, заинтересованы и государство, и общество, поэтому привлечение частных средств в указанных целях имеет четкую публичную направленность.

Необходимо отметить, что в федеральном законодательстве отсутствует определение ГЧП; не выработано единого общепринятого понятия ГЧП и в доктрине. Понятие ГЧП дается в некоторых актах Европейского союза, документах Организации экономического сотрудничества и развития, законодательстве зарубежных стран. Кроме того, определение ГЧП встречается в законодательстве некоторых субъектов РФ.

В работе под государственно-частным партнерством понимается взаимодействие между государством и частным бизнесом, основанное на знаниях и деловом опыте каждого из участников и направленное на наиболее эффективное достижение конкретных публичных задач посредством справедливого распределения расходов, рисков и доходов (такого понятия ГЧП придерживается организация «Canadian Council for PublicPrivate Partnerships»).

Итак, широкое использование частных инвестиций для реконструкции государственного и муниципального имущества, с последующей передачей инвестору отдельных объектов или долей в праве собственности на законченный реконструкцией объект, свидетельствует об эффективности и взаимной выгодности указанной формы сотрудничества. Вместе с тем такое сотрудничество на практике сопряжено с существенными трудностями для обеих сторон, поскольку осуществляется в отсутствие надлежащей правовой базы. Лишь некоторые формы инвестиционной деятельности по реконструкции государственного и муниципального имущества, а также «достраиванию» принадлежащих государству объектов незавершенного строительства за счет внебюджетных средств урегулированы в отдельных законодательных актах.

Так, существует специальная процедура привлечения инвестиций в отношении федеральных объектов недвижимого имущества, закрепленных на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными учреждениями и унитарными предприятиями. Согласно Положению о принятии федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 10 августа 2007 г. № 505, права и обязанности лиц в связи с осуществлением деятельности по инвестированию внебюджетных средств для строительства, реконструкции, реставрации устанавливаются в инвестиционном договоре1. Инвестиционный договор подлежит заключению по согласованию с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (в некоторых случаях на основании решения Правительства Российской Федерации) по результатам аукциона.

Необходимо отметить, что до 1 января 2010 г. в отношении некоторых категорий таких объектов недвижимого имущества (например, расположенных в населенных пунктах или на определенном расстоянии от них) Правительством РФ установлен запрет на согласование сделок по привлечению инвестиций2.

Отношения по реконструкции государственного (муниципального) недвижимого имущества с правом в дальнейшем осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) такого имущества урегулированы Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о концессионных соглашениях)3. Закон о концессионных соглашениях также имеет ограниченную сферу применения и распространяется только на отдельные объекты, имеющие особое значение для государства (объекты транспорта; трубопроводы, морские и речные порты, морские и речные суда, аэродромы, гидротехнические сооружения и др.).

В Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. № 39ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»4 упоминается о вовлечении в инвестиционный процесс приостановленных и законсервированных государственных строек в рамках прямого участия государства в инвестиционной деятельности. В то же время и для реализации указанной нормы надлежащая правовая база до сих пор отсутствует.

Что касается привлечения инвестиций в иные объекты капитального строительства, находящиеся в государственной собственности, то федеральным законодательством указанные отношения не урегулированы.

Существует две противоположные точки зрения в отношении данной проблемы. Согласно одной из них, поскольку вложение инвестиций осуществляется в государственные (муниципальные) объекты недвижимости, передача объектов инвестирования (отдельных помещений, доли в праве собственности и др.) в частную собственность инвестора противоречит Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. № 178ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»5.

Так, О. М. Антипова, рассматривая вопрос о правомерности реализации права осуществления вложений в реконструкцию, реставрацию и реновацию зданий на основании договоров, по результатам которых инвестор приобретает право собственности на часть здания, отмечает, что «переход государственной собственности в собственность юридических и физических лиц должен осуществляться в порядке, установленном законодательством о приватизации»6.

Противоположная точка зрения на указанную проблему состоит в том, что не любая сделка, в результате которой прекращается право государственной или муниципальной собственности на конкретный объект и возникает право частной собственности, должна совершаться в порядке приватизации.

Такой позиции придерживается К. И. Скловский, указывая следующее: «Есть основания полагать, что если договор в целом не преследует цели перехода имущества в частную собственность, а имеет иные цели – инвестиции в городское хозяйство и т. п., то такой договор может быть квалифицирован как договор, не являющийся договором о приватизации»7.

Б. В. Ильин с практической точки зрения обращает внимание на «слабость позиции инвестора, желающего приобрести право собственности на объект недвижимости», реконструированный за его счет8.

Всудебной практике также не выработан единый подход к вопросу о применении законодательства о приватизации к отношениям по передаче в собственность инвестора части реконструированного за его счет объекта. Вместе с тем значительное число судебных актов федеральных арбитражных судов округов по подобным спорам свидетельствует о практической актуальности проблемы.

Так, в Уральском округе сравнительно недавно начала появляться судебная практика, в соответствии с которой осуществление инвестиций в государственное или муниципальное имущество с последующим приобретением объекта инвестирования в собственность инвестора является правомерным. Сущность споров, рассматривавшихся указанным судом, состояла в следующем.

Органами государственной власти (местного самоуправления) арендаторам государственного (муниципального) недвижимого имущества разрешалось провести реконструкцию арендованных объектов. С указанной целью договоры аренды с такими арендаторами расторгались и заключались новые договоры («инвестиционные договоры», «договоры о долевом участии в реконструкции»), в соответствии с которыми предполагалось передавать инвесторам – бывшим арендаторам доли в праве собственности на реконструированное имущество. По окончании реконструкции инвесторы столкнулись с отказами в государственной регистрации права собственности (по мнению Федеральной регистрационной службы, совершенные сделки противоречили законодательству о приватизации). Федеральный арбитражный суд Уральского округа, рассматривая такие споры, указал, что «к данным отношениям законодательство о приватизации не применяется», «в процессе реконструкции создается новый объект с иными качественными характеристиками», «право долевой собственности возникло не на муниципальное имущество, а на вновь созданное имущество», поэтому отказы в государственной регистрации были признаны неправомерными.

Существует и противоположная судебная практика. Так, в одном из Определений Высшего Арбитражного Суда РФ содержится следующий вывод: "…подвергнутый реконструкции объект являлся муниципальной собственностью, и передача его в собственность предпринимателя [арендатора помещения, которому было разрешено реконструировать муниципальный объект на условиях «долевого строительства»] могла быть произведена только по плану приватизации способом, предусмотренным законодательством о приватизации».

Несмотря на наличие такой судебной практики, в некоторых регионах указанная форма инвестиционной деятельности закреплена назаконодательном уровне. В СанктПетербурге, например, Законом СанктПетербурга от 17 июня 2004 г. № 282–43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности СанктПетербурга, для строительства и реконструкции» предусмотрено заключение инвестиционных договоров на реконструкцию (завершение строительством) здания, строения, сооружения, принадлежащих СанктПетербургу, с возникновением у инвестора права собственности на объект инвестирования.

В Москве до недавнего времени распространенным было заключение инвестиционных контрактов на реконструкцию объектов жилого и нежилого фонда города Москвы. По окончании реконструкции отдельные «части» инвестиционного объекта распределялись между Москвой и привлеченным инвестором. Следует отметить, что 20 мая 2008 г. положения московских актов, регламентировавшие порядок проведения торгов на право инвестирования строительства и реконструкции, а также сами формы инвестиционных контрактов были признаны утратившими силу. В связи с этим заключение инвестиционных контрактов в Москве фактически прекратилось.

Подобные положения законодательства существуют и в иных регионах (Постановление мэра города Хабаровска от 10 ноября 2004 г. № 1635 «О порядке заключения инвестиционных контрактов на проведение реконструкции объектов нежилого фонда», решение Тюменской городской Думы от 29 марта 2001 г. № 150 «Об утверждении Положения об инвестициях в муниципальные объекты недвижимости», решение Томской городской Думы от 29 июня 2004 г. № 679 «О положении о порядке проведения конкурса инвестиционных проектов по реконструкции (восстановлению) объектов муниципальной собственности», Постановление главы города Чебоксары Чувашской Республики от 7 февраля 2002 г. № 10 «Об утверждении Положения о реконструкции муниципальных нежилых зданий (помещений) за счет привлечения частных инвестиций» и др.).

На наш взгляд, вопрос о применении/неприменении к рассматриваемым отношениям законодательства о приватизации необходимо рассматривать в плоскости того, создается ли в результате реконструкции новый объект недвижимого имущества.

Ни законодательство, ни судебная практика не дают ответа на данный вопрос.

Таким образом, следует признать, что в зависимости от объема и характера изменений в некоторых случаях реконструкция приводит к созданию нового объекта, а в некоторых нет. Поэтому, возвращаясь к рассматриваемой проблеме частных инвестиций в государственное недвижимое имущество, напрашивается следующий вывод.

Если осуществляемая частным инвестором реконструкция по своему характеру и объему не приводит к созданию нового объекта недвижимости, передача части такого объекта (доли в праве собственности на объект) в собственность такого инвестора является нарушением законодательства о приватизации. Если же в результате реконструкции создается новый объект, возникновение у инвестора права собственности на вновь созданное недвижимое имущество не должно рассматриваться в рамках законодательства о приватизации. Поэтому в целях защиты прав инвесторов представляется целесообразным закрепить на законодательном уровне право органов государственной власти и местного самоуправления привлекать частные инвестиции в государственные и муниципальные объекты, с возможностью передачи в частную собственность частей (долей в праве собственности) созданного в результате реконструкции недвижимого имущества.

Вопрос об объеме ихарактере изменений объекта недвижимости, приводящих к созданию нового объекта, по нашему мнению, лежит больше в технической, чем в правовой плоскости, и должен рассматриваться специалистами, обладающими соответствующими техническими знаниями (а не органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним). Представляется целесообразным возложить рассмотрение указанного вопроса на органы государственной экспертизы в рамках проведения государственной экспертизы проектной документации, дополнив соответствующим образом Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Мы также считаем, что предоставление государственных объектов недвижимости частным инвесторам для реконструкции должно осуществляться по результатам торгов. Действующее законодательство однозначно на проведение торгов в подобных случаях не указывает.

Статьей 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 108ФЗ (далее – Закон о защите конкуренции) установлена обязательность проведения торгов лишь при заключении договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества. Вместе с тем в рассматриваемой нами ситуации объект недвижимости предоставляется инвестору для проведения работ по реконструкции. По этой причине мы считаем необходимым уточнить указанную норму, закрепив необходимость проведения торгов применительно к любой форме распоряжения государственным или муниципальным имуществом, если специальным законодательством не установлен иной порядок. Вопрос о форме и порядке проведения таких торгов, в том числе о целесообразности применения порядка, установленного применительно к заключению концессионных соглашений, является самостоятельным и нуждается в дополнительном исследовании.

Подводя итог сказанному выше, видим, что такая форма государственночастного партнерства, как осуществление частных капитальных вложений в государственное недвижимое имущество путем его реконструкции, в настоящее время находится в ситуации правовой неопределенности. С одной стороны, инвесторы, осуществляющие капитальные вложения, могут столкнуться с неполучением в собственность результата инвестиционной деятельности. С другой стороны, несовершенство законодательства о защите конкуренции создает правовые предпосылки для коррупции и передачи реконструированных объектов частным лицам без проведения торгов, а иногда и в обход законодательства о приватизации. Поэтому представляется целесообразным:

–дополнить Закон о приватизации положением о том, что передача в собственность частного инвестора части реконструированного государственного или муниципального имущества (доли в праве собственности) должна осуществляться с соблюдением законодательства о приватизации, только если такая реконструкция не привела к созданию нового объекта;

–закрепить в Законе об инвестиционной деятельности право органов государственной власти и местного самоуправления по результатам торгов привлекать частные инвестиции в государственные и муниципальные объекты, с возможностью передачи в частную собственность частей (долей в праве собственности) созданного в результате реконструкции (завершения строительством) недвижимого имущества. При этом тот факт, что реконструкция приведет к созданию нового объекта недвижимости, должен быть подтвержден органами государственной экспертизы;

–закрепить в Положении о проведении экспертизы, что при осуществлении государственной экспертизы проектной документации на реконструкцию объекта недвижимости устанавливается, приведет ли реконструкция к созданию нового объекта или нет;

–дополнить Закон озащите конкуренции положением о том, что распоряжение государственным или муниципальным имуществом, в том числе путем его реконструкции за счет частных средств, должно осуществляться исключительно по результатам торгов, если специальным законодательством не предусмотрен иной порядок.

_____________________________

1Приказ Минэкономразвития РФ от 06.03.2008 N 61 (ред. от 30.07.2009) «Об утверждении типовой формы Инвестиционного договора в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества»
2Постановление Правительства РФ от 03.04.2008 N 234 (ред. от 31.03.2011) «Об обеспечении жилищного и иного строительства наземельных участках, находящихся в федеральной собственности»
3Федеральный закон от 21.07.2005 N 115ФЗ (ред. от28.11.2011, сизм. от 07.12.2011) «О концессионных соглашениях»
4Федеральный закон от 25.02.1999 N 39ФЗ (ред. от 12.12.2011) «Об инвестиционной деятельности вРоссийской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»
5Федеральный закон от 21.12.2001 N 178ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) «О приватизации государственного и муниципального имущества»
6Антипова О. М. Правовое регулирование инвестиционной деятельности (анализ теоретических ипрактических проблем). М.: Волтерс Клувер, 2010.
7Скловский К. И. Применение гражданского законодательства особственности и владении. Практические вопросы. М.: Статут, 2011.
8Ильин Б. В. Защита прав владельцев недвижимости при реконструкции. М.: Юстицинформ, 2010.

 

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право