На главную Написать письмо

Анотация

Автор статьи анализирует федеральное законодательство в части наделения прокуратуры новыми полномочиями по защите прав субъектов предпринимательской деятельности, дает правовую оценку перечня полномочий прокурора в данной сфере. Также рассматривается соотношение надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности с функциями прокуратуры.

Ключевые слова

Органы прокуратуры; новые полномочия; субъекты предпринимательской деятельности; защита прав.

 Защита прав субъектов предпринимательской деятельности как направление деятельности прокуратуры

С. Г. Бывальцева, кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорской деятельности УрГЮА 
Email: russianeng@mail.ru

В современных экономических условиях особое значение приобретают вопросы соблюдения и защиты прав предпринимателей, в том числе субъектов малого и среднего предпринимательства, поскольку этот сектор обеспечивает значительный массив рабочих мест. Наряду с этим возрастает роль государства в экономической сфере.

Поддержке и развитию предпринимательства со стороны государства уделяется большое внимание. 24 июля 2007 г. был принят Федеральный закон № 209ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»1, 26 декабря 2008 г. – Федеральный закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2. Существенная роль в защите прав субъектов предпринимательской деятельности, в соответствии с этим законом, государством отведена органам прокуратуры; практика же прокурорского надзора свидетельствует о том, что состояние законности в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным.

Так, в ходе проведенных проверок исполнения законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности, в течение 2010 года органами прокуратуры Свердловской области было выявлено 952 нарушения в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, с целью устранения которых на незаконные правовые акты было принесено 168 протестов, в адрес должностных лиц внесено 330 представлений, объявлено 62 предостережения, в суды направлено 42 исковых заявления, для решения вопроса об уголовном преследовании направлено 4 материала проверки. По результатам рассмотрения внесенных актов прокурорского реагирования к дисциплинарной ответственности привлечено 178 должностных лиц, к административной – 31 лицо, возбуждено 1 уголовное дело3.

Деятельность прокуратуры по защите прав предпринимателей в настоящее время является одним из ключевых участков ее работы. При этом новые полномочия, возложенные на прокуратуру в этой сфере, существенно отличаются от полномочий, традиционно реализуемых прокуратурой при осуществлении надзора за исполнением законов, в связи с чем возникает вопрос: осуществляется ли данный вид деятельности в рамках функции надзора за исполнением законов или представляет собой отдельное, самостоятельное направление деятельности (подфункцию)?

Следует отметить, что это далеко не праздный вопрос, и его решение имеет большое значение не только для теории, но и в первую очередь для практики, поскольку при определении места данного вида деятельности прокуратуры в структуре ее деятельности уточняется не только сам предмет надзора, но и состав мер прокурорского реагирования, также его дальнейшее развитие.

В первую очередь, необходимо рассмотреть понятия функции и подфункции (направления деятельности) прокуратуры, которые являются ключевыми правовыми категориями, раскрывающими и объясняющими содержание и пределы деятельности прокуратуры.

В. П. Рябцев обозначает функцию прокуратуры как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств4.

При этом в качестве главной функции прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, В. П. Рябцев называет надзор за исполнением законов, а подфункций – надзор за исполнением законов органами власти, контроля и управления; за соблюдением указанными органами прав и свобод человека и гражданина; за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, применяющих наказание.

Ряд ученых, среди них В. Г. Даев, М. Н. Маршунов и др., считают, что единственная функция прокуратуры – это надзор, все остальное – это лишь формы осуществления надзора5. В.В. Клочков и В. П. Рябцев наряду с функцией надзора за исполнением законов выделяют также иные – уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворчестве6.

При анализе перечня функций и подфункций (отраслей), предлагаемых разными учеными, становится очевидным, что предлагаемые в качестве отличительной черты различия в предмете и полномочиях более ярко выражены у функций, чему подфункций (отраслей, направлений), поэтому для решения вопроса о том, представляет ли защита прокуратурой прав субъектов предпринимательской деятельности самостоятельную функцию или охватывается функцией надзора за исполнением законов либо иной функцией, важное значение имеет анализ полномочий и предмета этой деятельности прокуратуры.

При рассмотрении данного вида деятельности, в первую очередь, казалось бы, напрашивается вывод о том, что защита прокуратурой прав субъектов предпринимательской деятельности или надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности осуществляется в рамках функции надзора за исполнением законов – либо в составе подфункции надзора за исполнением законов органами власти, управления и контроля, либо подфункции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности не может быть однозначно отнесен к подфункции «надзор за соблюдением законов органа ми власти, управления и контроля» по той причине, что в этом случае предмет надзора должен включать в себя как исполнение законов, защищающих права субъектов этой деятельности, так и исполнение за конов ими самими.

При этом в настоящее время акцент делается именно на «защиту прав субъектов предпринимательской деятельности» и на надзор «за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», о чем свидетельствуют как приказы Генерального прокурора РФ7, так и научные публикации по этому вопросу8. То есть анализируемый вид деятельности охватывает лишь один аспект надзора за исполнением законов органами власти, управления и контроля.

Что касается возможности отнесения указанной деятельности прокуратуры к подфункции «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», то формулировка предмета этой подфункции подразумевает, что прокуратурой осуществляется проверка законов, закрепляющих права и свободы человека и гражданина. Предмет же надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности, соответственно, должен рассматриваться как соблюдение прав субъектов предпринимательской деятельности. Под субъектами предпринимательской деятельности понимаются как индивидуальные предприниматели, (что, в общем, если мы обратимся к ГК РФ, укладывается в понятие «граждане» и, следовательно, охватывается главой 2 Закона о прокуратуре – «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина»)9, так и юридические лица. Таким образом, предмет надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности входит в предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина также лишь частично.

Еще большее несоответствие рассматриваемого вида деятельности как одной, так и другой подфункции надзора за исполнением законов обнаруживается при рассмотрении полномочий, осуществляемых прокуратурой в данной сфере. Ввиду того, что полномочия этих двух подфункций практически совпадают, они будут рассмотрены совместно.

Новые полномочия, предоставленные прокуратуре для защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, не укладываются в перечень предоставленных законом средств осуществления надзора за исполнением законов органами власти, управления и контроля и надзора за соблюдением прав граждан.

Федеральным законом № 294ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г.10 на органы прокуратуры возложены следующие полномочия:

1) формирование и утверждение ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

2) согласование выездных вне­плано­вых­ проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3) учет проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок (ст. 9, 10 ФЗ № 294ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

Казалось бы, полномочие по согласованию выездных внеплановых проверок можно отнести к полномочиям, закрепленным в Законе о прокуратуре, поскольку, в частности, ст. 22 Закона о прокуратуре устанавливает, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе, в числе прочего, требовать от руководителей и других должностных лиц органов, указанных в ст. 21 Закона, проведения проверок, представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

Однако в данном случае прокурор не требует от руководителей и должностных лиц соответствующих органов предоставления документов, а рассматривает эти документы вместе с заявлением о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, направленным органами контроля для принятия решения о ее проведении контролирующим органом (согласовании проведения проверки) либо об отказе в ее проведении (отказе в согласовании).

Аналогичное полномочие прокурора – согласие – существует в надзоре за исполнением законов органами дознания и трактуется как разрешение прокурора на принятие дознавателем процессуальных решений. Данное полномочие рассматривается как средство процессуального руководства со стороны прокурора расследованием, проводимым в форме дознания11, которое он пока еще осуществляет12. Следует от метить, что такие полномочия в отношении органов предварительного следствия были изъяты у прокуратуры как относящиеся не к надзорным, а именно к руководящим, организационным.

В соответствии с Законом от 26 декабря 2008 г. № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»13, по результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки субъектов предпринимательской деятельности и прилагаемых к нему документов, не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внеплановой выезд ной проверки или об отказе в согласовании ее проведения. Такого средства реагирования не предусмотрено ни в главе 1 «Надзор за исполнением законов», ни в главе 2 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Закона о прокуратуре – там содержится перечень средств совершенно иного характера: протест, представление, постановление, предостережение, обращение в суд.

Неоднозначным представляется и полномочие прокуратуры по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок. В соответствии с ч. 6 ст. 9 За кона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры. Органы прокуратуры проверяют эти проекты, вносят свои предложения органам государственного контроля, после чего указанные органы направляют в прокуратуру утвержденные планы проведения проверок для формирования ежегодного сводного плана.

Данное полномочие также сложно отнести к полномочию по надзору за исполнением законов или соблюдением прав граждан, поскольку проверки исполнения законов проводятся на основании поступив шей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, а также реагирование осуществляется уже в связи с нарушением закона – достаточно обратить внимание на формулировки ст. 22 «Полномочия прокурора» (прокурор «требует привлечения лиц, нарушивших закон», «в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами» и т. п.). Исключением является такое средство реагирования, как предостережение, которое применяется при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

В данном же случае нет информации о фактах нарушения закона, и даже нельзя сказать, что есть сведения о готовящихся правонарушениях, поскольку контролирующие органы представляют в прокуратуру лишь предложения о проведении плановых проверок, законность которых и предлагается проверять14. Абсолютно нехарактерным для надзора за исполнением законов будет в этом случае такое средство реагирования, как исключение из сводного плана проведения плановых проверок пунктов проектов планов, представленных органами контроля, не соответствующих требованиям законодательства.

О том, что исследуемый вид деятельности прокуратуры не входит ни в одно из имеющихся направлений ее деятельности, косвенным образом свидетельствует и тот факт, что новые полномочия вообще не были указаны в Законе о прокуратуре. Так, например, новые полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов были закреплены за прокуратурой не только Федеральным законом от 17.07.2009 № 172ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»15, но и включены в Закон о прокуратуре, куда после ст. 9 «Участие в правотворческой деятельности» была добавлена ст. 9.1 с одноименным названием, что говорит о том, что данная деятельность была отнесена законодателем к участию прокуратуры в правотворческой деятельности.

Рассмотренные полномочия, по сути, весьма условно можно отнести к профилактическим мерам и средствам надзора за исполнением законов вообще, что в совокупности позволяет говорить о том, что надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности должен рассматриваться либо как новая подфункция (направление) деятельности, либо, возможно, как новая функция прокуратуры.

Интересно отметить, что Генеральный прокурор, говоря о данном виде деятельности прокуратуры, в своих приказах16 определяет новые полномочия прокуратуры, возложенные на нее в связи с внесением изменений в федеральное законодательство, как полномочия в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В Приказе от 31.03.2008 № 53 (ред. от 30.04.2009) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» отмечено, что меры прокурорского реагирования неадекватны состоянию законности в данной сфере правоотношений. Поэтому помимо традиционных средств, используемых прокуратурой в надзорной деятельности, и полномочий, возложенных на нее Федеральным законом № 294 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Генеральный прокурор своим Приказом № 53 обязывает подчиненных прокуроров принимать следующие меры:

1) обеспечить действенный предупредительный надзор и информационное взаимодействие с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами;

2) принять меры к обеспечению межведомственной координации контрольной и надзорной работы, предотвращению фактов дублирования контрольных действий и использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей.

Ряд мер, способствующих защите прав предпринимателей, установлен Приказом Генпрокуратуры РФ от 27.03.2009 № 93 (в ред. от 12.05.2010 № 200) «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», это:

1) обязанность организовать проведение сверок данных с органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля об осуществленных внеплановых выездных проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по итогам работы за каждое полугодие;

2) обязанность обеспечить системный сбор, накопление и обработку информации о нарушениях прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая сведения общественных организаций и средств массовой информации.

По поручению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, при прокуратурах созданы постоянно действующие общественные советы по защите субъектов малого и среднего бизнеса, с участием представителей прокуратур субъектов Российской Федерации, контролирующих органов и общественных организаций.

Основной целью деятельности советов является координация усилий по выявлению незаконного административного вмешательства экономическую деятельность предпринимателей, повышение эффективности взаимодействия органов прокуратуры и общественных организаций, представляющих интересы предпринимателей.

Мы видим, что на прокуратуру, наряду с надзорными полномочия ми в рассматриваемой сфере, по сути, возлагаются координационные полномочия в сфере государственного контроля и надзора. Под координационной деятельностью пони мается такая разновидность юридической деятельности, которая на целена на установление наиболее оптимального соотношения между различными типами (видами, под видами) властной деятельности компетентных органов в целях повышения эффективности и качества выполнения ими задач и функций и, на основе этого, более полного удовлетворения общесоциальных, групповых и индивидуальных потребностей и интересов17, что и происходит данном случае при реализации та кого полномочия, как формирование и утверждение Сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также других полномочий, перечисленных в приказах Генерального прокурора. У прокуратуры уже есть опыт подобной деятельности. Так, прокуратура осуществляет координацию деятельности по борьбе с преступностью, а ранее прокуратура осуществляла координацию деятельности по борьбе и с иными правонарушениями.

Если процесс наделения прокуратуры новыми полномочиями в данной сфере продолжится, то, возможно, появятся основания говорить о появлении новой функции – координации (организации) деятельности правоохранительных и контролирующих органов по защите прав хозяйствующих субъектов.

На данный же момент, вероятно, речь может идти о выделении отдельной подфункции в рамках функции надзора за исполнением законов. Что касается предмета указанного направления, его можно определить как соблюдение прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности, закрепленных в Конституции РФ, содержащихся в международных договорах, подписанных и ратифицированных в установленном порядке Российской Федерацией, нашедших закрепление в федеральных конституционных, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.

В любом случае, необходима законодательная корректировка деятельности прокуратуры либо в виде выделения данного вида деятельности, либо в виде соответствующих дополнений в Закон о прокуратуре в имеющиеся направления деятельности. Комплексное правовое регулирование надзора за соблюдением прав предпринимателей будет способствовать повышению эффективности защиты их прав, что немаловажно в современных условиях.

 

1 Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.

2 Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

3 Официальный сайт прокуратуры Свердловской области // http://www.prokurat-so.ru.

4 Настольная книга прокурора /Под ред. С. И. Герасимова. М., 2002. С. 34.

5 Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 45–46.

6 Клочков В. В., Рябцев В. П. О функциях прокуратуры // Социалистическая законность. 1990. № 9. С. 30.

7 Приказ Генерального прокурора от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» // СПС Консультант плюс.

8 Паламарчук А. Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности // Законность. 2008. N 11 СПС Консультант Плюс; Винокуров А. Ю. Деятельность прокуратуры в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности // Законодательство и экономика. 2009. N 4 / СПС Консультант Плюс.

9 Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

10 Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

11 Крюков В. Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации // СПС Консультант Плюс. 2007.

12 Смирнов Г. К. Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве // Российская юстиция. 2008. № 11/ СПС Консультант Плюс.

13 Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

14 Приказ Генерального прокурора РФ от 02.10.2009 N 319 «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СПС КонсультантПлюс.

15 Собрание законодательства РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

16 Приказ Генпрокуратуры РФ от 27.03.2009 N 93 (ред. от 12.05.2010 N 200) «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

17 Максуров А. А. Координационная деятельность в правовой системе общества: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Нижний Новгород. 2001. С. 7.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право