На главную Написать письмо

Анотация

В статье рассматриваются пути решения проблем, связанных с повышением эффективности управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в экологической сфере в промышленных регионах.

Ключевые слова

Природопользование, охрана окружающей среды, органы государственной власти, органы местного самоуправления, управленческая деятельность.

 Проблемы повышения эффективности управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования в промышленных регионах

В. В. Круглов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой земельного и экологического права УрГЮА 
Email: ecoland@usla.ru

В процессе реализации государством своей экологической политики важное значение имеет повышение эффективности правового и организационного обеспечения природоохранной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в промышленных регионах. Управленческая деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования имеет свои особенности, которые касаются ее содержания и характера, обусловленные особенностями социально-экономического развития страны. В то же время следует отметить, что природоохранная деятельность указанных выше органов на всех этапах развития государства характеризуется преемственностью и весьма динамична. Рассмотрим ее содержание на отдельных этапах развития государства. Первый этап охватывает советский период, который начинается с 1917 г. и продолжается до 1990 г. Природоохранная деятельность государственных органов осуществлялась в рамках существующей социально-экономической системы и концепции «ускорения научно-технического прогресса». Провозглашалось, что исключительная государственная собственность на природные ресурсы и основные средства производства в промышленности, а также плановая система народного хозяйства образуют основу эффективной охраны окружающей среды и рационального природопользования. Для решения экологических проблем в регионах государственные органы использовали преимущественно административные методы и средства, в то время как экономическим методам управления не уделялось достаточного внимания. Проводимая политика в сфере природопользования и охраны окружающей среды, особенно в северных и восточных регионах страны, где сосредоточены основные лесные, водные, энергетические и минеральные ресурсы, была направлена прежде всего на ускорение хозяйственного развития этих природных территорий. При этом не обеспечивалось комплексное использование природных ресурсов, не учитывались в полной мере природно-экологические и социально-экономические особенности природной среды, необ­ходимость ее сохранения и восстановления.

Как показало изучение практики природоохранной деятельности органов государственного управления, имеющиеся в промышленных регионах страны экологические проблемы не получили своего полного решения. Более того, существовавшая в то время в СССР в мировом сообществе концепция потребительского отношения к природной среде по своему содержанию и целям была ошибочной, а ее практическая реализация привела к негативным проявлениям экологического кризиса во многих государствах.

Второй этап в развитии природоохранной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления начинается с 1990 г. и продолжается до 2008 г. Правовое регулирование и организация природоохранной деятельности указанных выше органов в этот период получает значительный импульс к дальнейшему совершенствованию. Это обусловлено многими объективными процессами и явлениями, происходящими в Российской Федерации в условиях перехода от плановой к рыночной экономике и устойчивому социально-экономическому развитию страны и ее отдельных регионов. В этот период были приняты такие основополагающие нормативные акты, как Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, одобренные Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г.1, а также Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.2, определяющие цели, задачи, принципы, требования и меры в рассматриваемой сфере.

В Основных положениях государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития одним из основных направлений управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития страны является использование возобновимых природных ресурсов, которое не сопровождается их истощением, и рациональное использование невозобновимых природных ресурсов, что важно для организации всей природоохранной деятельности в промышленных регионах.

В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию предусматривается: равное внимание к экономической, социальной и экологической составляющей устойчивого развития и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природной среды, обеспечение приоритетности для функционирования общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию природных ресурсов в процессе общественного производства. Переходный период от плановой к рыночной экономике и устойчивому развитию Российской Федерации сопровождался сложными политическими, социальными и эколого-экономическими преобразованиями, которые оказали свое воздействие на государственно-правовую надстройку. Для этого потребовалось принятие ряда организационно-правовых, экономических и иных мер, чтобы гарантировать экологическую безопасность общества и реализацию конституционных и иных экологических прав и свобод граждан в условиях рыночной экономики. К их числу, прежде всего, относятся:

•Во-первых, устранение в процессе осуществления государственного и муниципального управления централизованного директивного планирования и одновременно расширение применения программно-целевого планирования, экономических методов управления и иных рыночных механизмов в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

 •Во-вторых, ликвидация исключительной государственной собственности и возникновение многообразия форм собственности, в том числе частной собственности на землю и другие природные ресурсы, а также формирование гражданского оборота и сделок с землей, рынка земли и других природных ресурсов, в целях обеспечения рационального использования природных ресурсов. Это соответствует ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Важно также отметить, что Конституция РФ закрепляет приоритет частной собственности на землю перед другими ее формами, в частности, государственной и муниципальной. Так, согласно ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Собственностью граждан и организаций являются земельные участки, а также водные объекты и иные природные ресурсы, приобретенные ими по основаниям, предусмотренным законодательством. Соответственно меняется содержание и направленность управленческой деятельности органов государственного управления и органов местного управления по обеспечению рационального природопользования и эффективной охраны окружающей среды в промышленных регионах страны.

•В-третьих, устранение монополии государственной собственности на основные средства производства в промышленности и осуществление приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также возникновение частного сектора в экономике и новых субъектов предпринимательства. Эти меры были направлены на стимулирование и развитие производственной деятельности, повышение ее эффективности, социальной, в том числе экологической, ориентации, обеспечение рационального использования, воспроизводства и охраны при‑ родных ресурсов, улучшение их качественного состояния.

Это соответствует одному из основных принципов охраны окружающей среды, сформулированному в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»3 как научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды, а также влияет на правовое обеспечение и организацию природоохранной деятельности государственных и муниципальных органов в промышленных регионах. Следует также отметить, что при переходе от плановой к рыночной экономике была определенная недооценка значения и роли экологических проблем со стороны общества. Соответственно органами государственной власти и местного самоуправления в процессе осуществления правотворческой деятельности, государственного и муниципального управления уделялось недостаточное внимание своевременному разрешению уже имеющихся, а также вновь возникающих в промышленных регионах экологических проблем, которые привели к:

•Во-первых, ослаблению роли государства и права, государственного и муниципального управления, а также соответствующих организационно-правовых мер и механизмов, экологического надзора контроля, других административных методов управления в рассматриваемой сфере. Имели место недооценка роли и значения юридической ответственности в предупреждении и пресечении экологических правонарушений, снижение исполнительской дисциплины, уровня экологического сознания, экологической и правовой культуры людей. В результате вместо усиления государственного управления и контроля со стороны органов исполнительной власти произошло снижение их природоохранной деятельности.

•Во-вторых, переоценке роли значения рыночных механизмов в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в том числе превалированию экономических интересов над экологическими. Сказывались и высокая доля теневой экономики в природопользовании, несовершенство структуры и технологических процессов, недостаточный технико-технологический уровень изношенность производственных фондов. Все это привело к обострению экологической ситуации в промышленных регионах.

Дальнейшее развитие правовое регулирование природоохранной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в промышленных регионах получило на третьем этапе, который продолжается с 2008 г. по настоящее время. В условиях развивающейся рыночной экономики эксплуатация земель, вод, лесов, недр и других природных ресурсов приводит к тому, что ее невозможно совместить с сохранением оптимального качества окружающей среды. При этом ее загрязнение приобретает все большие размеры, а рост потребления природных ресурсов сопровождается сокращением их запасов в регионах страны.

Не случайно в Основных положениях государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития одним из основных направлений деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития страны является использование возобновимых природных ресурсов, не сопровождающееся их истощением, рациональное использование невозобновимых природных ресурсов, что весьма важно для правового регулирования и организации управленческой деятельности в промышленных регионах. Разрушение под влиянием хозяйственной деятельности экологических систем приводит к деградации основных компонентов биосферы, сокращению биоразнообразия и устойчивости на природных территориях, качества окружающей человека природной среды.

Поэтому в процессе правового регулирования и организации природоохранной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления необходимо сохранение экологических систем, природных объектов и комплексов, а также учет глобальных процессов и явлений. К их числу относятся, в частности, происходящее в результате хозяйственной и иной деятельности людей изменение климата и истощение озонового слоя, рост материального ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф.

Таким образом в современный период решение экологических и связанных с ними социальных и экономических проблем: обеспечения экономического роста, удовлетворения разнообразных потребностей населения и устранения негативных явлений в сфере природопользования охраны окружающей среды, требует значительных усилий со стороны российского государства по формированию адекватной условиям рыночной экономики государственной экологической политики, реализуемой через систему его органов, законодательную и правоприменительную деятельность.

Это соответствует важнейшему конституционному положению, за‑ крепленному в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ. В соответствии с этим положением земля и другие природные ресурсы (леса, недра, воды, животный мир и др.) используются и охраняются как основа жизни (экологический аспект) и деятельности (экономический аспект) народов, проживающих на соответствующей территории, что гарантировать и обеспечивать может только государство, используя свои методы и средства, прежде всего административного характера, в сочетании с экономическими и другими мерами.

Цели, направления, задачи и принципы проведения государственной экологической политики на долгосрочный период были определены в Экологической доктрине РФ4. Стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечение рационального природопользования  равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей, экологической безопасности как необходимо‑ го условия существования общества. В соответствии с стратегической целью предусматриваются организационно-правовые меры, они направлены на сохранение (восстановление) природных систем, их биологического разнообразия, благоприятного со‑ стояния природной среды как необходимого условия качества жизни людей, их благополучия.

Все это имеет принципиальное значение для правового обеспечения и организации природоохранной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в промышленных регионах. Ранее такая конституционная норма отсутствовала в российском законодательстве, что сказывалось на качестве правового регулирования и правоприменительной деятельности в области природопользования и охраны окружаю‑ щей среды. Не случайно в Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г.5, отмечено, что важнейшей составляющей национальных интересов является защита личности, общества государства от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий. Более того, об этом свидетельствует и зарубежный опыт6. Все это весьма актуально как для современного эта‑ па, так и дальнейшего социально-экономического и экологического развития Российской Федерации и ее отдельных субъектов. Составной частью государственной экологической политики является региональная экологическая политика, которая должна учитывать цели, задачи, принципы, направления федеральной политики, так как обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности возможно только при сохранении единообразия в законодательной и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в промышленных регионах в стране. При этом важно учитывать также экологические и иные особенности промышленных регионов. Региональная экологическая политика тесно связана с нормотворческой и управленческой деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления по реализации конституционных и иных прав граждан в экологической сфере. Отсутствие эффективного законодательства и государственного управления – одна из причин обострения экологической ситуации в промышленных регионах. Поэтому необходимо объединить усилия государственных органов и органов местного самоуправления для решения неотложных и перспективных экологических проблем. Таким образом, в условиях рыночной экономики законодательство, государственное и муниципальное управление должно быть направлено на обеспечение социально-экономического, экологического развития промышленных регионов, поддержание качественного состояния природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, их охраны. Это требует новых подходов при осуществлении правового регулирования и организации природоохранной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, что является гарантией реализации конституционных и иных экологических прав и свобод граждан.

 

1 САПП. РФ. 1994. № 6. Ст. 436.

2 Собрание законодательства РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.

3 Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

4 Собрание законодательства РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

5 Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

6 См.: Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. М., 1992. С.

 

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право