На главную Написать письмо

Анотация

В статье рассматриваются возможные инструменты защиты экономических интересов России в условиях ВТО. Одним из таких инструментов предлагается оценка регулирующего воздействия при условии ее взаимного перекрестного применения: как при введении регуляторов внутри России, так и в случае принятия каких‑либо норм в других странах по отношению к российским производителям.

Ключевые слова

Оценка регулирующего воздействия, ВТО, интересы.

 Оценка регулирующего воздействия как механизм защиты экономических интересов России в условиях ВТО1

А.Г. Шеломенцев, доктор экономических наук, профессор, заведущий отделом ИЭ УрО РАН, С.В. Дорошенко, доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник ИЭ УрО РАН, Ю.В.Шамков, кандидат экономических наук, докторант ИЭ УрО РАН

В августе 2012 года после восемнадцатилетнего переговорного процесса Российская Федерация стала 156м членом Всемирной торговой организации, и для нее начался так называемый переходный период, целью которого является не только максимально возможное приведение национального законодательства в соответствие требованиям ВТО, но и соблюдение новых правил на практике. По истечении переходного периода Россия должна будет принять на себя обязательства по 116 из 155 секторов услуг, предусмотренных классификацией ВТО. Ряд новых законодательных актов вступили в силу уже с 23 августа 2012 г.

Традиционно имеют место самые разнообразные оценки последствий вступления России в ВТО – от однозначно положительных до резко отрицательных. Как правило, представители государственных органов власти на федеральном и региональном уровнях придерживаются официальной идеологии и чаще всего опираются на общие положения о неизбежности глобализации и необходимости интеграции в мировое сообщество. Вместе с тем оценки ряда независимых экспертов, представляющих различные аналитические центры, содержат настораживающие выводы об угрозе национальной промышленности и сельскому хозяйству. Однако главное – в дискуссии о плюсах и минусах следует помнить о том, что, как показывает история, вхождение любого нового государства в различные уже сложившиеся межгосударственные объединения обостряет для него проблему защиты своих экономических интересов, интересов национальных производителей.

К сожалению, зачастую решения федеральных исполнительных органов власти очень сложно определить как правомерные, обоснованные, нацеленные на соблюдение национальных интересов. К примеру, в апреле 2013 г. на заседании Группы по автомобильному транспорту в Париже делегация Министерства транспорта РФ сняла все ограничения для иностранных автоперевозчиков по поездкам в Россию с использованием многосторонних разрешений ЕКМ, которые были введены Европейской конференцией министров транспорта. При принятии этого решения не было учтено его существенное негативное влияние на российский транспортный сектор, поскольку оно дает возможность перевозчикам европейских стран увеличить в 2,4 раза экспорт автотранспортных услуг в ущерб отечественным автоперевозчикам. Снятие ограничений российской стороной в одностороннем порядке приведет к потере объемов авто транспортных услуг отечественными автотранспортными компаниями более чем 20 млрд рублей в год, под вынужденное сокращение могут попасть порядка 40 тыс. рабочих мест. В то же время на всей территории Евросоюза действуют введенные ограничения по использованию таких разрешений, направленные в первую очередь против перевозчиков России и других стран СНГ2.

После официального присоединения к ВТО наша страна уже столкнулась с необходимостью отстаивания своих интересов. В частности, считается, что первые преимущества от присоединения России к ВТО получат экспортно ориентированные предприятия в металлургии, химической промышленности, энергетике, за счет снятия барьеров для доступа российских товаров на рынки членов ВТО, потери от которых, по оценкам, составляют более $ 2 млрд. В то же время, согласно анализу Минэкономразвития, вступление РФ в ВТО приведет к автоматической отмене лишь 4 из 96 ограничительных мер, действующих в отношении поставок из России в странах – членах этой организации. Чтобы отменить другие ограничительные меры в отношении продукции из РФ, необходимо будет провести консультации, а в ряде случаев возможны и судебные разбирательства в рамках ВТО3.

Однако следует заметить, что само предпринимательское сообщество в большинстве своем не склонно драматизировать ситуацию с членством в ВТО и рассматривает изменяющиеся условия как неизбежность, к которой необходимо адаптироваться путем принятия совместных действий, как со стороны бизнеса, так и государства, в сфере повышения конкурентоспособности и защиты отечественных производителей. Эти действия должны: вопервых, носить стратегический характер; вовторых, опираться на целевые государственные программы поддержки отечественных производителей; втретьих, стать результатом согласования интересов государства и предпринимательского сообщества. Для реализации этих задач необходимо пересмотреть стратегии, прогнозы и программы развития отраслей в тесном взаимодействии соответствующих министерств с экспертным и бизнес-сообществами именно в контексте защиты отечественного производителя и обеспечения его конкурентоспособности. В первую очередь это относится к отраслям, где мы традиционно занимали лидирующие позиции в мире: металлы, энергоресурсы, энергооборудование, химия и др. Для успешного конкурирования отечественных производителей на мировом рынке необходима консолидация действий правительства, экспертного и бизнес-сообществ4. Интеграция интересов всех участников предполагает синхронизацию защитных и ответных мер на внутреннем и внешнем рынках. И здесь возможно задействование двух механизмов принятия и реализации государственных решений. Во-первых, это государственные стратегии и целевые программы развития отраслей, роль которых сегодня значительно возрастает. Во-вторых, это расширение границ института оценки регулирующего воздействия законодательных и нормативных актов, принимаемых не только в России по отношению к международным партнерам, но и вводимых в других странах и затрагивающих интересы российских товаропроизводителей. Необходимо также подчеркнуть, что в рамках этих двух механизмов сегодня формируется общий инструментарий принятия управленческих решений.

Что касается первого механизма, то в отраслевых и региональных программах, являющихся сегодня основным инструментом государственного управления национальной экономикой, направления развития бизнеса должны определяться с всесторонним учетом норм ВТО, а инструменты поддержки не должны им противоречить. При этом возрастает значимость их всесторонней независимой экспертизы, которая не является функцией органов исполнительной власти. Хотя в Минэкономразвития такая экспертиза проводится. Однако на практике мы сталкиваемся с двумя проблемами: вопервых, «независимой» экспертизы не бывает, так как в той или иной степени эксперты представляют интересы определенных корпоративных групп; вовторых, компетентность привлекаемых органами государственной власти экспертов также часто вызывает сомнения. Решение этих проблем может лежать в области привлечения к разработке и экспертизе отраслевых программ более широкого круга экспертов, включая заинтересованных представителей бизнес-сообщества, что позволит сократить вероятность неэффективных решений. В программах должна быть предусмотрена косвенная государственная поддержка отдельных отраслей, например, сельского хозяйства, прямую поддержку которого правила ВТО существенно ограничивают. Но и не следует забывать, что механизмы косвенной поддержки достаточно разнообразны: от непосредственной государственной поддержки производителей определенных видов товаров до финансирования строительства объектов транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры. Решение таких задач во многом зависит: вопервых, от видения решения существующих или возникающих проблем представителями государственных органов; вовторых, от согласования принимаемых решений с бизнес-сообществом. При этом формат диалога между органами власти и бизнес-сообществом в контексте обеспечения конкурентоспособности национального производителя безальтернативно должен носить стратегический характер. Относительно второго механизма. Проведение публичных консультаций, привлечение экспертного сообщества для принятия решений, направленных на согласование интересов государства и предпринимательства, являются одними из обязательных процедур оценки регулирующего воздействия (далее – ОРВ). ОРВ называют ядром современного тренда регуляторной политики, нацеленного на детальную оценку и рациональный выбор вариантов регулятивных мер5, и определяют как систематический процесс выявления и оценки возможных последствий введения тех или иных норм регулирования. Сегодня ОРВ считается одним из основных инструментов оптимизации государственного регулирования6

Механизм ОРВ в Европе начал применяться еще во второй половине 1960х годов, позднее в США и других странах. Во второй половине 1990х годов началось активное внедрение оценки и в странах с переходной экономикой, в том числе в Восточной Европе и в СНГ7 В настоящее время ОРВ применяется более чем в 50 странах. В последние годы ОРВ применяется и в рамках межгосударственных образований. Так, с 2007 года ОРВ стала обязательна в Евросоюзе, в том числе в рамках реализации «Программы по сокращению административных барьеров в ЕС». Аналогичную обязательную процедуру проходят и нормативные акты, принимаемые как внутри самих стран – членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), так и по отношению к другим государствам, входящим в эту организацию. ОРВ является критерием качества государственного управления в этих странах.

В Российской Федерации решение об обязательном проведении ОРВ было закреплено постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. № 3368 До этого момента оценка эпизодически проводилась некоторыми органами исполнительной власти по отдельным проблемам и проектам нормативных правовых актов. Согласно постановлению целью ОРВ является выявление положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. При этом по мере становления института оценки регулирующего воздействия должен быть осуществлен переход к ведомственной системе оценки регулирующего воздействия. Проведение оценки должно обеспечиваться органом, принимающим нормативный правовой акт, на этапе его разработки.

Процедура ОРВ рассматривается Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы в качестве одного из действенных средств снижения административных барьеров в экономике, призванного служить искоренению причин и условий, снижающих конкуренцию и порождающих коррупцию в российском обществе9.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 предусмотрено с 2014 г. распространение процедуры ОРВ на проекты нормативных правовых актов региональных органов исполнительной власти, а с 2015 г. – на муниципальный уровень10. До этого документа ведущая роль во внедрении процедур ОРВ принадлежала самим регионам и отражала их стремление к совершенствованию процедур нормотворчества в целях создания более прозрачной правовой среды, повышения инвестиционной привлекательности территорий.

ОРВ как инструмент публичного управления направлен на оптимизацию процедур принятия государственных решений, ключевой особенностью которой является участие предпринимательского и экспертного сообществ в открытом обсуждении проектов нормативных документов. Оптимизация одновременно включает в себя две составляющие: вопервых, дальнейшее расширение публичности процедур принятия государственных решений; вовторых, сокращение области принятия кулуарных решений, инициирующихся государственной бюрократией. При этом эффект должен достигаться, с одной стороны, за счет упрощения бюрократических процедур, с другой – за счет повышения обоснованности решений.

Внедрение ОРВ, особенно в условиях ВТО, ставит перед Россией три задачи: вопервых, необходимость учета и использования позитивного мирового опыта в сфере государственного (публичного) управления; вовторых, целесообразность адаптации этого опыта к российским реалиям, исключая его формальное заимствование; в-третьих, активизация своей роли в направлении расширения национальных границ ОРВ и внедрения этой процедуры на уровне межгосударственных интеграционных образований.

Следует отметить, что внедрение ОРВ в Российской Федерации обусловлено вхождением нашей страны в международные организации и соответствует основным направлениям международной интеграции, поскольку в условиях интеграционных процессов требуется принятие качественных и согласованных между собой правовых актов, и особую важность приобретает проблема определения экономической эффективности действия правовых норм. К числу аналитических инструментов, позволяющих решить эту проблему, относится и ОРВ11. Одним из условий вступления России в ВТО являлось повышение прозрачности законотворческой деятельности, в том числе проведение предварительных публичных обсуждений по проектам документов сроком не менее 60 дней.

В Российской Федерации сложилась определенная практика по оцениванию проектов межгосударственных актов, прежде всего, это технические регламенты Таможенного союза. Кроме того, примером внедрения ОРВ в рамках международного сотрудничества являются вступающие в силу с 1 июля 2013 года Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии12 В соответствии с утвержденным порядком федеральными органами исполнительной власти проводится оценка регулирующего воздействия проектов решений Евразийской экономической комиссии, предусмотренных Положением о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с Евразийской экономической комиссией13.Целью ОРВ являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные ограничения.

При проведении ОРВ как межгосударственных актов, так и проектов актов, принимаемых странами – членами ВТО, следует исходить из того, что анализ и выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения российских компаний в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, должны проводиться в отношении не только Российской Федерации, но и других участников ВТО.

Таким образом, формирование продуманной стратегии поведения предполагает, с одной стороны, существенное расширение сферы оценки регулирующего воздействия за счет включения в нее вопросов, связанных с интересами отечественных производителей, условиями доступа на национальные рынки зарубежных поставщиков, а отечественных компаний на зарубежные рынки; с другой – мониторинг и синхронизацию (учет) торговой политики со странами-партнерами, участниками ВТО. Так, ЕС не спешит отказываться от нетарифных барьеров доступа российских товаров на свои рынки, в частности в отношении поставляемых в Европу российских энергоносителей. Аналогично в Китае действуют торговые барьеры, которые по существу являются дискриминационными в отношении экспортируемых, в том числе из России, товаров.

Такая ситуация требует жесткой увязки внутренней и внешнеэкономической политики через соответствующие механизмы принятия решения. При этом инициатива должна принадлежать бизнесу, ибо государство не в состоянии все предусмотреть и учесть. С этой точки зрения должен применяться аналогичный внутренним условиям механизм. Страны-партнеры должны своевременно раскрывать информацию о вновь вводимых регулирующих мерах. Бизнес в лице отечественных поставщиков подает сигнал правительству о возникновении торговых барьеров, ущемляющих интересы отечественного производителя. После изучения реальной ситуации и консультаций с бизнес-сообществом правительство вступает в переговоры с соответствующей страной – членом ВТО. Здесь возможны следующие варианты сделок: либо страна, инициирующая введение торговых барьеров, отказывается от решения; либо Россия обращается в арбитраж ВТО; либо правительством России принимаются адекватные меры в отношении поставщиков товаров из этой страны (через ОРВ). Однако для того, чтобы этот механизм работал, необходимо формирование соответствующего нормативно-правового обеспечения – самостоятельного либо встроенного в уже существующие механизмы.

 

1 Исследование проводится в рамках проекта 12С7–1007 «Факторы и механизмы акселерации социально-экономического развития регионов России» и гранта РГНФ 13–02–00120 «Оценка государственной политики инновационного развития минерально-сырьевого комплекса».

2 Новости ИА REGNUM // URL: http://www.regnum.ru/news/autonews/1647940.html#ixzz2QOinGyq1

3 Россия  вступила в ВТО // URL: http://www.interfax.ru/business/txt.asp?id=261593

4 Шеломенцев А. Г. Природа формирования хозяйственных сообществ: Монография. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2002. – 270 с.

5 Карпова П. Г., Цыганков Д. Б. Советы по оптимизации регулирования как неотъемлемый компонент «smart regulation» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012, № 3. С. 5–34.

6 Дорошенко С. В., Ноженко Д. Ю., Соломатин Я. И. Внедрение новых механизмов оптимизации государственного регулирования в российских регионах // Вестник ЧелГУ. Экономика. 2013. № 40. С.21–27.

7 Шамков Ю. В., Дорошенко С. В. Институт оценки политики в пространстве ШОС // Экономика региона. 2012. № 4. С.212–221.

8 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Гарант».

9 Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021р. [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Гарант».

10 Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Гарант».

11 Кичигин Н. В., Нанба С. Б., Рафалюк Е. Е. «Дорожная карта» бизнеса в правовом пространстве // URL:http://www.center-bereg.ru/738.html

12 Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 «Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии». [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Гарант». 

13 Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 603 «Положение о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с Евразийской экономической комиссией». [Электронный ресурс]. Доступ из системы «Гарант».

 

 

 

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право