На главную Написать письмо

Анотация

Автором исследуются современные подходы к организационно-правовому обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды в РФ.

Ключевые слова

Экология, природопользование, охрана окружающей среды.

 Становление современных подходов к организационно- правовому обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды природных территорий регионов РФ

В.В. Круглов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой земельного и экологического права УрГЮА

Состояние окружающей среды, ее природных ресурсов и комплексов, а также условия жизни и деятельности населения не остаются неизменными, а находятся в зависимости от функционирования общественного производства, а также деятельности промышленных предприятий, как основных природопользователей и загрязнителей природной среды, без которых невозможно дальнейшее существование общества. Осуществляемое посредством производства воздействие общества на окружающую среду, с одной стороны, оказывает на нее положительное влияние (приумножает биологические ресурсы, улучшает и совершенствует экологические системы, усиливая в них энергетический обмен, что способствует общему омолаживанию биосферы, ускоряет эволюционный процесс и создает предпосылки к развитию прогрессивных биогеоценозов)1. Как справедливо отмечает Е.Т. Фаддеев, «развитие производства по необходимости вызывает (а в немалой степени и означает) развитие самого человека. Оно выражается, кроме прочего, в увеличении многообразия социальных потребностей, связей, реальных потребностей каждого индивида и всего социума»2. С другой стороны, нарушение природных процессов, изъятие природного вещества и энергии у экологических систем, размещение отходов оказывает негативное воздействие на природу. Поэтому экологические проблемы в регионах и организационно-правовые средства их решения становятся все более актуальными и сложными и имеют специфику, цели, задачи, принципы и содержание на всех этапах развития российского государства.

Всего можно выделить два периода, первый охватывает советский период, который начинается с 1917 г. и продолжается до 1990 г. Второй – постсоветский. Он охватывает переходный период от плановой к рыночной экономике и устойчивому социально-экономическому развитию страны и ее отдельных регионов, а также организационно-правовое обеспечение охраны окружающей среды и природопользования в регионах в условиях рыночной экономики и продолжается с 1990 г. по настоящее время. Все эти периоды взаимосвязаны между собой. В годы советского периода решение экологических проблем осуществлялось в условиях социально-экономического и политического соперничества основных мировых держав. Поэтому организационно-правовое обеспечение природоохранной деятельности и рационального природопользования в отдельных странах осуществлялось в рамках различных теоретических концепций. В странах капиталистического мира была взята за основу концепция «массового потребления», а в СССР – «ускорения научно-технического прогресса», каждая из них претендовала на первенство в процессе решения природоохранных проблем. Так, в СССР состояние и качество окружающей среды не рассматривалось как кризисное, а использование природных ресурсов как неэффективное. Более того, организационно-правовое обеспечение природоохранной деятельности основывалось на законодательных положениях, что исключительная государственная собственность на основные средства производства и природные ресурсы, а также плановая система хозяйства образуют основу для эффективной охраны окружающей среды и рационального природопользования. За рубежом преувеличивали роль рыночной экономики и частной собственности на средства производства и природные ресурсы для решения экологических проблем, а также успехи в экологической сфере отдельных богатых промышленно развитых стран и делали вывод об экономической отсталости СССР, его неготовности к решению региональных экологических проблем.

В условиях плановой экономики в СССР для решения экологических проблем использовались преимущественно административные методы, и прежде всего директивное планирование, в ущерб экономическим методам управления, которые использовались весьма недостаточно. Организационно-правовое обеспечение в экологической сфере исторически развивалось применительно к использованию и охране отдельных объектов природы без учета существующей взаимосвязи между природными объектами и окружающей средой, общих экологических требований к хозяйственной деятельности и природопользованию. Имел место узковедомственный подход при организации охраны окружающей среды в российских регионах. В советский период организационно-правового обеспечения решения существующих и вновь возникающих экологических проблем в промышленных регионах было недостаточным3. В конечном счете, как показала практика, экологические проблемы не получили своего решения в странах как с плановой, так и с рыночной экономикой. Это обусловлено существовавшей длительный период в мировом сообществе в той или иной форме концепцией потребительского отношения общества к природной среде, характерной для всех государств. Практическая реализация этой ошибочной по своему содержанию и целям концепции социально-экономического развития привела к проявлениям экологического кризиса во многих странах, а также возникновению реальной угрозы дальнейшего существования человеческого общества и биосферы4.

Однако в советский период были заложены основы законодательного решения экологических проблем в регионах, в частности принципы охраны природы, определяющие правовую основу и организацию природоохранной деятельности государственных органов и промышленных предприятий. Это послужило импульсом к дальнейшему развитию организационно-правовых механизмов в постсоветский период5. Кроме того, накапливался положительный опыт природоохранной деятельности промышленных предприятий в рассматриваемой области. Согласно ст. 54 Закона «Об охране природы в РСФСР»6 предусмотрены положения, касающиеся учёта, планирования, просвещения, научно-исследовательской работы, а также ответственности руководителей ведомств, предприятий за неправомерное уничтожение, порчу природных богатств. Далее постановлением ЦК КПСС и Совета Министров от 29 декабря1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»7 предусматривались:

Во-первых, ответственность за организацию рационального использования природных ресурсов и их охрану, осуществление государственного контроля;

Во-вторых, разработка планов исследований по научным основам рационального использования природных ресурсов и охраны природы, координация деятельности научных учреждений по разработке важнейших проблем в этой области и обеспечение финансирования предусмотренных в планах важнейших научно-исследовательских работ, а также контроль за их выполнением; разработка прогнозов по вопросам рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

В-третьих, разработка проектов сводных перспективных и годовых планов охраны природы на территории автономных республик, краев, областей, промышленных центров, союзной республики, меры по охране природы, вывод из городов предприятий или изменение их профиля, когда невозможно существенно изменить наиболее вредные их выбросы;

В-четвертых, при составлении заданий на проектирование предприятий включать разработку мер, исключающих возможность их отрицательного воздействия на природную среду; при составлении заданий на проектирование новых технологических процессов – требования резкого сокращения или полного исключения загрязнения вод вредными выбросами и стоками; при утверждении технических проектов на строительство и реконструкцию предприятий обеспечивать их соблюдение, особое внимание уделять переходу на качественно новые технологические процессы, чтобы рационально использовать природные ресурсы и уменьшить воздействие на окружающую среду; выделять в проектах на строительство предприятий специальным разделом меры по охране природы

Постсоветский период в развитии организационно-правового обеспечения природоохранной деятельности в регионах коренным образом отличается от советского. Его содержание определяется воздействием социально-политических и экономических факторов на государственно-правовую надстройку, что не могло не сказаться на состоянии законодательства и государственного управления, Речь идет о переходе от плановой к рыночной экономике, от исключительной государственной собственности на природные ресурсы к многообразию форм собственности в этой сфере, от господства государственной собственности в экономике к ее многообразию, возникновению новых и приватизации государственных предприятий. Экологическая политика государства стала направлена на совершенствование имеющихся и создание новых механизмов регулирования экологических отношений, в том числе эколого-правовых требований и мер по их реализации, которые уже не отвечали экономическим, социально-политическим и правовым реалиям и поэтому нуждаются в обновлении. Это отвечает Основным положениям государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, утвержденным Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г.8, целям и задачам, принципам и содержащимся требованиям и мерам в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.9, а также в Экологической доктрине РФ, одобренной Правительством РФ 31 августа 2002 г.10

К сожалению, рост промышленного производства, его модернизация, информатизация и компьютеризация, а также развитие микроэлектроники и информатики, системы коммуникаций, появление современных технологий и оборудования не привели к позитивным изменениям в экологической сфере в промышленных регионах. Тупиковый характер моделей бесконечного прогресса в развитии человеческого общества и промышленного производства признается также многими учеными как в нашей стране, так и за ее пределами11. Потенциальные возможности современных цивилизаций исчерпаны или близки к исчерпанию, а существующая ситуация, в свою очередь, может привести к дестабилизации биосферы Земли, утрате ее целостности и способности поддерживать качество окружающей человека среды. Продуктом современной потребительской цивилизации являются глобальные проблемы, связанные с возможностями и перспективами выживания человечества, и прежде всего экологическая проблема12. По справедливому мнению Э.В. Гирусова, человек должен обладать свойством экологического обеспечения (характерным для любого живого организма), без чего он не имеет будущего, что потребует изменения его взглядов и системы ценностей по отношению к окружающей его природной среде и формирования чувства ответственности перед нею и последующим поколением людей13.

В настоящее время благополучие страны и ее регионов, уровень жизни населения, а также состояние и качество природной среды и ее отдельных объектов и комплексов зависит от ряда явлений и обстоятельств внутреннего и внешнего характера. К их числу относятся, прежде всего:

Во-первых, объективные условия, характерные для развивающейся рыночной экономики, которая касается не только производственной, но и природно-ресурсной сферы, а также деятельности промышленных предприятий как основных природопользователей и загрязнителей окружающей среды в регионах страны;

Во-вторых, происходящие в стране, ранее отсутствующие процессы глобализации и интеграции Российской Федерации и ее регионов в мировое экономическое, культурное и правовое пространство14, в том числе вступление страны в ВТО. Все это обуславливает необходимость учета норм международного и европейского права, опыта Японии, США, стран Европейского Сообщества и других стран с развитой рыночной экономикой. Так, правовое регулирование вопросов охраны окружающей среды в странах ЕС основывается на выработанной и согласованной ее странами-участниками единой экологической политике, где происходит поиск новых форм и направлений охраны окружающей среды и приспособление существующих форм к новым задачам социально-экономического и экологического развития;

В-третьих, происходящие кризисные явления в мировой экономической и финансовой области, оказывающие негативное влияние на природоохранную деятельность в российских регионах;

В-четвертых, воздействие на экологическое состояние российских регионов и страны в целом, как и многих других государств мирового сообщества, существующих глобальных экологических проблем. К их числу относится, в частности, загрязнение поверхностных и подземных вод, морской среды, изменение климата и возрастание экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф.

Все это влияет на процессы биологического разнообразия, устойчивость экологических взаимосвязей в биосфере, а также сказывается на состоянии здоровья и качестве жизни людей, окружающей среды и на природопользовании. В 40 субъектах РФ более 54 процентов городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Объём сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенных, остается высоким. Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель. Интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота. Опустыниванием в той или иной мере охвачены 27 субъектов РФ на площади более 100 млн гектаров. Количество отходов, которые не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот, а направляются на размещение, возрастает, а условия их хранения и захоронения не соответствуют требованиям экологической безопасности.

Поэтому первостепенное значение имеет сохранение запасов природных богатств промышленных регионов Российской Федерации, в 10 раз превышающих мировой валовой продукт15. Кроме того, в Экологической доктрине РФ, одобренной Правительством РФ 31 августа 2002 г., справедливо отмечается, что обеспечение экологической безопасности является необходимым условием существования, а также социально-экономического и экологического развития человеческого общества. Такой подход к социально-экономическому и экологическому развитию промышленных регионов страны вытекает также из «Основ государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года», которые были утверждены 30 апреля 2012 г. Президентом РФ. Стратегической целью государственной экологической политики является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности населения и природных территорий. Реализация экологической политики направлена на соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях устойчивого развития и обеспечения благоприятной и окружающей среды, экологической безопасности населения и природных территорий. Это соответствует ч. I ст. 9 Конституции РФ, предусматривающей использование и охрану земли и других природных ресурсов в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, которую гарантировать и обеспечивать может только государство, используя свои методы и средства, прежде всего административного характера в сочетании с экономическими и другими мерами. Осуществление государственной политики в области экологического развития предусматривает улучшение качества организационно-правового обеспечения природоохранной деятельности в промышленных регионах. Для этого необходимо прежде всего повышение:

Во-первых, эффективности правового регулирования, в том числе принятие законодательных и иных нормативных правовых актов, создание структурно-целостной, комплексной и непротиворечивой системы законодательства РФ в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, а также нормативноправовой базы внедрения и применения стратегической экологической оценки при принятии планов и программ, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду, усиление ответственности за нарушение экологического законодательства и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения, развитие правовых, экономических, организационных и методических механизмов возмещения вреда, причинённого природным объектам. При этом важно обеспечить, с одной стороны, единство правового регулирования путем закрепления общих прав и обязанностей, мер и требований, ограничений и приоритетов, а с другой – учет специфических региональных особенностей охраны природных ресурсов путем конкретизации общих требований и мер. Во-вторых, эффективности государственного и муниципального управления, разграничение их полномочий. С этой целью предусматривается:

а) формирование эффективной системы государственных органов, повышение эффективности их взаимодействия и координации, в том числе государственного экологического надзора и мониторинга, прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установление в качестве критерия оценки эффективности их деятельности – состояния окружающей среды и экологической безопасности на природных территориях, определяемого на основе системы объективных показателей и индикаторов, а также внедрение в систему управления качеством окружающей среды методологии определения и оценки экологических рисков с целью повышения обоснованности принятия решений;

б) установление обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации экологически опасных объектов (включая радиационно, химически и биологически опасные объекты), совершенствование процедуры и методологии оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и её учёт при принятии решений, гармонизация (ОВОС) в соответствии с международными договорами РФ и создание правовой базы для стратегической экологической оценки, а также осуществление экологического нормирования на основе технологических нормативов при условии обеспечения приемлемого риска для окружающей среды и здоровья населения, поэтапное исключение установления временных сверхнормативных сбросов загрязняющих веществ, снижение их удельных показателей до уровней, достигнутых в экономически развитых странах. Как свидетельствует их опыт, для решения наиболее острых экологических проблем необходимо усиление мер организационного характера;

в) обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении вопросов, касающихся охраны окружающей среды: разработке, обсуждении и принятии решений в данной области, участие и учёт законных интересов заинтересованных сторон в процедуре ОВОС, включая стратегическую экологическую оценку при разработке и утверждении проектов и программ, реализация которых может оказать воздействие на природные объекты, поэтапное внедрение системы декларирования соблюдения экологических требований и проведения экологического аудита.

Таковы современные подходы к организационно-правовому обеспечению в области экологического развития регионов страны.

 

1 См.: Лемешев М.Я. Экономика и экология: роковой конфликт и пути его разрешения // Вопр. экономики. 1990. № 11. С. 12.

2 Фаддеев Е.Т. Проблемы экологического производства // Философские проблемы социальной экологии / Отв. ред. Е.Т. Фаддеев. М., Наука. С. 314.

3 См.: Сиваков Д.О. Водное право. М., 2007. С. 8; Т.М. Шубина. Анализ нового водного законодательства // Эволюция российского права. Екатеринбург, 2012. С. 479.

4 См.: Моисеев Н.Н. Судьба цивилизации. Путь разума. М., 1998; Данилов – Данильян В.В. Бегство к рынку: десять лет спустя. М., 2001.

5 См. подробнее: Круглов В.В. Развитие законодательства и государственного управления в области водных отношений в Российской Федерации (история и современность) // Актуальные проблемы юридической и исторической науки: Международный профессорский сборник научных статей. К 60-летию со дня рождения почетного работника высшего профессионального образования Российской Федерации, докт. юрид. наук, проф.

А.С. Смыкалина/Отв. ред. докт. истор. наук, проф. В.П. Мотревич. Екат., 2012. С. 260–266.

6 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. С. 586.

7 СП СССР. 1973. № 2. Ст. 6.

8 САПП РФ. 1994. № 6. Ст. 436.

9 Собрание законодательства РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.

10 Собрание законодательства РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

11 См.: Моисеев Н.Н. Экология человечества глазами математика. С. 132; Шварц С.С., Колесников Б.П., Рябинин Б.С. Диалог о природе. Свердловск, 1977. С. 7, 177.

12 Моисеев Н.Н. Современность сквозь призму экологии // Зеленый мир. 1996. № 7. С. 4

13 См.: Гирусов Э. Экзамен на разумность // Зеленый мир. 1998. № 8. С. 10–11.

14 См.: Перевалов В.Д. Теория государства и права. М., 2012. С. 80.

15 См.: Кашин В. Природные богатства – народу// Рос.газ. 2007. 13 ноября.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право