На главную Написать письмо

Анотация

Развитие энергетики в Арктической зоне Российской Федерации – насущная социально-экономическая потребность. Однако уникальные экологические системы Арктики, ее неповторимый животный и растительный мир, климатообразующие свойства требуют особых правовых мер охраны при планируемой активизации экономической деятельности в регионе. Решение задачи устойчивого развития при сохранении уязвимой природы Арктики в настоящий момент существенно осложнено отсутствием специальных правовых норм по охране окружающей среды Арктики, недостаточностью четких мер по защите окружающей среды в документах планового, стратегического характера, наполненных подчас противоречивыми ориентирами развития с существенным перевесом экономических целей перед экологическими.

Ключевые слова

Арктическая зона Российской Федерации, устойчивое развитие, энергетика, охрана окружающей среды,использование природных ресурсов, освоение Арктики.

 Проблемы правового обеспечения охраны окружающей среды в условиях развития энергетики в Арктической зоне Российской Федерации

И.А. Игнатьева, доктор юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова

Развитие энергетики в российской Арктике – актуальная государственная задача и одно из важнейших направлений современной государственной политики. Решение общей задачи завершения формирования базовой энергетической инфраструктуры акцентируется, в особенности для Арктической зоны, Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 5371 (п. 62). Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р2 (далее – Энергетическая стратегия), энергетическое освоение Арктики рассматривает среди крупных региональных стратегических инициатив государства и бизнеса (п. 6 раздела V).

Образ будущего сибирской части Арктики в Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 г. № 1120-р3, напрямую связывается с модернизированной энергетикой.

В свою очередь Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденная Президентом Российской Федерации4 (далее – Стратегия развития Арктической зоны), среди приоритетных направлений развития и основных мероприятий предусматривает формирование резервного фонда месторождений в Арктической зоне Российской Федерации, гарантирующего энергетическую безопасность страны и устойчивое развитие топливно-энергетического комплекса в долгосрочной перспективе (п. 11). Такая постановка задач развития экономики, в том числе энергетического ее сектора, применительно к Арктике вполне объяснима. Энергетика играет в экономике арктических территорий главенствующую роль, как подчеркивается в Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 г. № 1985. При этом констатируется, что до сих пор неэффективна система энергетического обеспечения арктических населенных пунктов. Общая неразвитость энергетической системы, а также нерациональная структура генерирующих мощностей, высокая себестоимость генерации и транспортировки электроэнергии отмечаются в п. 5 Стратегии развития Арктической зоны.

Потребности в развитии энергетики в Арктике, таким образом, очевидны и обоснованны. Важно, однако, что Арктическая зона с этими ее потребностями одновременно продолжает знаменовать собой и уникальные экологические системы, и неповторимый растительный и животный мир Заполярья, Арктика – это климатообразующий регион планеты. Пожалуй, самые подробные и разносторонние характеристики арктических территорий приведены в подпрограмме «Освоение и использование Арктики» федеральной целевой программы «Мировой океан», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. № 9196. Если экономическая значимость Арктики заключена в ее природоресурсном и морском логистическом потенциале, геополитическая – задается ее особым географическим положением, то наличие уникальных экосистем, роль в обеспечении биологического разнообразия и сохранении традиционной системы природопользования коренных народов, для которых биологические ресурсы являются основой обеспечения их жизнедеятельности, определяют экологическую значимость данного региона. При этом окружающая среда Арктики рассматривается как чрезвычайно уязвимая, и более того, подчеркивается, что нарушение ее состояния практически необратимо.

Особенно значимы эти характеристики окружающей среды Арктики на стадии происходящего сейчасвозрастания техногенной и антропогенной нагрузки на окружающую среду Арктической зоны, которое напрямую связывается Стратегией развития Арктической зоны с «увеличением вероятности достижения ее предельных значений в некоторых прилегающих к Российской Федерации акваториях Северного Ледовитого океана, а также на отдельных территориях Арктической зоны Российской Федерации, характеризующихся наличием особо неблагоприятных зон, потенциальных источников радиоактивного загрязнения, высоким уровнем накопленного экологического ущерба» (п. 5). При исходных условиях повышенной уязвимости арктического региона, памятуя о том, что топливно-энергетический комплекс является одним из основных источников загрязнения окружающей природной среды7, что отмечено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (далее – Концепция), обеспечение решения злободневной задачи развития энергетики в Арктике становится делом нелегким, требующим повышенного внимания в нормотворческой деятельности. Сегодня реализация идеи устойчивого развития арктического региона нуждается в дополнительных нормах природоохранной направленности, возможно, специально созданных для Арктической зоны (в данное время Минрегион России организовал разработку акта, создаваемого по принципу территориально-обособленного регулирования, – проекта федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации»8).

В самом общем виде законодатель учитывает необходимость охраны окружающей среды при осуществлении деятельности в сфере энергетики. Так, обеспечение экологической безопасности электроэнергетики выдвигается в качестве принципа организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики (ст. 6 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»9), а также среди принципов и методов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике (ст. 20 того же Федерального закона). Система требований в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики предусмотрена в законодательстве об охране окружающей среды10. Однако установления об охране именно арктической окружающей среды появились к настоящему моменту лишь в документах программного, стратегического характера.

Примечательно, что одно из приоритетных направлений деятельности при определении этапов инновационного развития в разделе II Концепции – это снижение ущерба окружающей среде от расширения экономической деятельности и восстановление окружающей среды, нарушенной в результате прошлой деятельности в Арктике на территории Российской Федерации. Активизация освоения российского сектора Арктики предусматривается Концепцией как по данному направлению, так и по развитию информационно-коммуникационных технологий для обеспечения к 2015 г. мониторинга состояния природной среды, своевременному предупреждению об опасных гидрометеорологических и геофизических явлениях и высоких уровнях загрязнения окружающей среды (п. 3 раздела VII).

Среди главных целей государственной политики Российской Федерации в Арктике названы сохранение и обеспечение защиты природной среды Арктики, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата, среди стратегических приоритетов – активизация приграничного сотрудничества, в том числе в области сохранения окружающей природной среды в Арктике (п. 6, 7 Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 г. № Пр-1969).

Конкретные направления деятельности для достижения поставленных ориентиров заключаются в обеспечении сохранения биологического разнообразия арктической флоры и фауны, в том числе путем расширения сети особо охраняемых природных территорий и акваторий, с учетом национальных интересов Российской Федерации, необходимости сохранения окружающей природной среды в условиях расширения экономической деятельности и глобальных изменений климата; осуществлении плановой утилизации судов с ядерными энергетическими установками, отслуживших установленные сроки эксплуатации; установлении особых режимов природопользования и охраны окружающей природной среды в Арктической зоне Российской Федерации, включая мониторинг ее загрязнения; рекультивации природных ландшафтов, утилизации токсичных промышленных отходов, обеспечении химической безопасности, в первую очередь в местах компактного проживания населения (п. 8 названных Основ).

Перечисление данных направлений во многом повторяется в Стратегии развития Арктической зоны (п. 16), которая также включает в себя уточнение результатов деятельности в области охраны окружающей среды по этапам: на первом этапе реализации Стратегии – до 2015 г. – должна быть обеспечена разработка единой национальной системы мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды Арктической зоны, синхронизированной с аналогичными международными системами (п. 29); на втором этапе – снижение и предотвращение негативного воздействия на окружающую среду Арктической зоны (п. 31). В то же время на всех этапах реализации данной Стратегии запланировано принятие мер, направленных на сохранение природной среды Арктической зоны, основанных на ее систематическом комплексном научном исследовании (п. 33). Энергетическая стратегия предполагает последовательное ограничение нагрузки топливно-энергетического комплекса на окружающую среду и климат путем снижения выбросов загрязняющих веществ, сброса загрязненных сточных вод, а также эмиссии парниковых газов, сокращения отходов производства и потребления энергии (раздел II). Для реализации экологической безопасности функционирования энергетического сектора разработаны специальные меры государственной энергетической политики, в частности, к ним относятся: стимулирование и создание условий для внедрения экологически чистых энергоэффективных и ресурсосберегающих технологий при производстве, транспортировке, хранении и использовании топливно-энергетических ресурсов; снятие основных инфраструктурных, технологических и иных барьеров, препятствующих рациональному использованию попутного нефтяного газа и минимизации объемов его сжигания на факелах; создание условий для расширения производства электрической и тепловой энергии на основе возобновляемых источников энергии; формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм; развитие системы экологического аудита применительно к организациям всех форм собственности, осуществляющим хозяйственную деятельность в топливно-энергетическом комплексе; стимулирование увеличения производства высококачественного моторного топлива с улучшенными экологическими характеристиками, соответствующего международным нормам и стандартам (п. 2 раздела V Энергетической стратегии).

Проблема достаточности комплекса природоохранных мер обозначается в рамках анализа следующих положений планово-стратегической документации. Один из способов решения экологических проблем в процессе развития энергетики, который намечен и в Концепции, и в Энергетической стратегии, – это энергосбережение и повышение энергетической эффективности. Важно отметить, что само развитие энергетического комплекса связывается Концепцией не только с решением задач ускоренного развития электроэнергетической инфраструктуры, преодоления наметившегося дефицита генерирующих и сетевых мощностей, технологического обновления энергетического комплекса и формирования новой системы институтов либерализованного рынка энергии, расширения масштабов и повышения эффективности добычи и переработки нефти, газа и угля, обеспечивающих увеличение экспорта и удовлетворение растущих внутренних потребностей экономики, но и в равной степени с решением задачи активного энергосбережения за счет структурных факторов, модернизации производства, внедрения новых технологий и реализации системы мер по энергосбережению (п. 6). В свою очередь реализация комплекса мер, направленных на повышение энергоэффективности российской экономики, будет в значительной степени обеспечивать экологическую безопасность, и конкретно – снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду (Концепцией запланировано снижение этого уровня не менее чем на 20% к 2015 г.).

Полагаем, что реализация задачи охраны окружающей среды посредством внедрения и претворения в жизнь идеи энергосбережения и повышения энергоэффективности существенно затруднена наличием иных ориентиров, определенных той же Концепцией. Так, среди приоритетов социальной и экономической политики(раздел II) планируется расширение ресурсной базы экономики, активное освоение месторождений углеводородов арктического шельфа и Восточной Сибири. Активизация освоения российского сектора Арктики предусматривает в числе прочих направлений активизацию работ по освоению нефтегазовых месторождений, переданных недропользователям, а также на нераспределенном фонде недр арктического континентального шельфа.

Примечательно, что планы развития ещё одного региона, включающего в себя и арктические территории, – Северо-Западного федерального округа – также оказываются связаны прежде всего с реализацией проекта по добыче углеводородов. Стратегия социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2011 г.

№ 2074-р11, в части определения основ социально-экономического развития Мурманской области рассматривает проект комплексного освоения Штокмановского газоконденсатного месторождения как создание мощного задела для будущего освоения углеводородных ресурсов Арктики. Вокруг проекта должен быть сформирован технологический кластер обеспечения шельфовой добычи в Арктике.

Наращивание добычи полезных ископаемых объективно не стимулирует экономии природных ресурсов, энергосбережения. В этой части Концепция задает два противоположных направления развития, и их основа – в полярных менталитетах, разных типах мышления, формирующихся в обществе в отношении окружающей среды12.

Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»13 в двух своих базовых понятиях – «энергосбережение» и «энергетическая эффективность» – ориентируется соответственно на объем и затраты энергетических ресурсов (ст. 1)14. Это курс на экономию энергетических ресурсов, который логически противоположен планируемой интенсификации масштабного использования природных ресурсов.

Высказанные сомнения уместно распространить и на обозначенный в Энергетической стратегии курс на развитие нетопливной энергетики и использование новых возобновляемых источников энергии (геотермальной, солнечной, ветровой энергии, биоэнергии) и энергоносителей (раздел VI). В этой области действий также сложно установить единство интересов. Как подчеркивает сама Энергетическая стратегия, вовлечение в топливно-энергетический баланс новых возобновляемых источников энергии позволит сбалансировать энергетический спрос и снизить экологическую нагрузку со стороны предприятий энергетики на окружающую среду. Все правильно, но только при наличии четких механизмов в праве, которые исключат заинтересованность энергетических компаний как раз в поддержании этого спроса на высоком уровне и за счет традиционных, уже налаженных источников энергии.

Вторая существенная проблема в реализации политики устойчивого развития в российской Арктике порождена общим состоянием законодательства об охране окружающей среды и применения права в этой же сфере. И это состояние таково, что не предоставляет возможности реализовать весь комплекс природоохранительных мер, намеченных в документах стратегического содержания. Так, снижениевыбросов загрязняющих веществ, сброса загрязненных сточных вод, а также эмиссии парниковых газов15, сокращение отходов производства и потребления энергии, внедрение экологически чистых энергоэффективных и ресурсосберегающих технологий при производстве, транспортировке, хранении и использовании топливно-энергетических ресурсов, создание условий для расширения производства электрической и тепловой энергии на основе возобновляемых источников энергии, запланированные в разделах II, V Энергетической стратегии, напрямую зависят от решения проблемы создания в действующем законодательстве соответствующих экономических стимулов.

В той же Энергетической стратегии (п. 2 раздела V) констатируется отсутствие экономических механизмов стимулирования компаний с целью эффективной утилизации отходов от деятельности энергетического сектора и рекультивации нарушенных земель, равно как и нормативной базы для решения проблемы рационального использования попутного нефтяного газа (обеспечение доступа к газопроводам для производителей сухого отбензиненного газа). С этим обстоятельством соотносится и предложение стратегии развития Арктической зоны по разработке и внедрению экономических механизмов, стимулирующих воспроизводство и рациональное использование минерально-сырьевых и биологических ресурсов, энергои ресурсосбережение, утилизацию попутного нефтяного газа в районах нефтедобычи (п. 16). Запланированное в Энергетической стратегии развитие системы экологического аудита применительно к организациям всех форм собственности, осуществляющим хозяйственную деятельность в топливно-энергетическом комплексе, также немыслимо без создания соответствующей нормативно-правовой базы.

Вопросы порождает не только неразвитость отдельных институтов экологического права, но и эффективность применения права в области охраны окружающей среды. Очевидно, что и при наличии соответствующих правовых норм именноненадлежащая ситуация в правоприменительной деятельности могла повлечь такие пункты в стратегических документах, как «формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм, предусматривающих… ужесточение контроля за соблюдением экологических требований при реализации инвестиционных проектов в энергетике и текущей эксплуатации энергетических объектов» (Энергетическая стратегия) или предложения о повышении ответственности предприятий-природопользователей за загрязнение окружающей среды16, принятии мер по повышению эффективности федерального государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности, расположенных на территории Арктической зоны, совершенствовании в регионе системы государственного экологического мониторинга (Стратегия развития Арктической зоны).

Выходом с формально-правовой точки зрения представляется системное видение областей государственной политики, стратегического планирования, программ и концепций развития. Не следует допускать в одном документе формулирования разнонаправленных задач и взаимоисключающих условий. В этой части позиция государства, выдвигаемые приоритеты развития должны быть более четкими и структурированными. Обозначаемые приоритетные направления требуют системного подхода в процессе формулирования и такого же системного, взаимоувязанного изложения.

Кроме того, как правило, документы такого характера, как стратегии, программы, концепции, доктрины, разрабатываются в основном для некоторых конкретных целей, преимущественно экономических (некоторое исключение составляют подобного же рода документы, но направленные на достижение целей развития отдельного региона, но и тогда экономические ориентиры получают существенный перевес). Задачи охраны окружающей среды в такие документы оказываются вписываемы трудно, их отличает поверхностное изложение, формальное перечисление.

В актах с преобладающим экономическим содержанием целесообразно применять и учитывать идею устойчивого развития, которая предполагает развитие отраслей экономики с соблюдением гармоничного сочетания экономических и экологических интересов. Применительно к Арктической зоне планы наращивания экономического присутствия в регионе, существенного увеличения нагрузки на окружающую среду и природные ресурсы Арктики должны полностью компенсироваться природоохранными мероприятиями, продуманной политикой ограничения и предотвращения деятельности, способной отрицательно воздействовать на окружающую среду Севера.

В государственной программе Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012– 2020 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 2552-р17, обозначены конкретные угрозы, связанные с масштабными экономическими планами в Арктике. Это распространение загрязняющих веществ путем попадания их в водную среду, негативное воздействие на флору и фауну моря и морского дна, сокращение их численности и разнообразия, включая численность редких и находящихся под угрозой исчезновения арктических животных, формирование новых техногенных образований, комплексов интродуцированных видов растений и животных, появление новых мощных источников техногенного загрязнения окружающей среды Арктики, особенно опасных при работах на континентальном шельфе (подпрограмма «Биологическое разнообразие России», раздел I).

Однако адекватные ответы на данные угрозы, полагаем, должны содержаться в тех актах, реализация которых порождает неблагоприятные прогнозы для окружающей среды. За выдвижением крупных экономических проектов, смелых планов освоения Арктической зоны должны стоять надлежащие меры компенсации негативного воздействия на окружающую среду. В противном случае от подобных влияний на хрупкую арктическую природу разумно было бы отказаться.

Кроме того, при выдвижении задач в области охраны окружающей среды важно одновременное продумывание и формирование механизмов их решения, создание сложных правовых конструкций, выстраивание системы обязанностей и норм об ответственности за их невыполнение, при необходимости – совершенствование законодательства. Некоторые данные по будущему развитию законодательства в этом аспекте имеются. Так, Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике предполагается совершенствование законодательства об охране окружающей среды «с учетом национальных интересов России и специфики региона» (п. 10). Стратегия развития Арктической зоны планирует «совершенствование нормативно-правовой базы в сфере формирования основ государственного управления Арктической зоной Российской Федерации, законодательного закрепления ее статуса как особого объекта государственного регулирования… а также в сфере установления особых режимов природопользования и охраны окружающей среды, государственного регулирования судоходства по трассам Северного морского пути» (п. 24)18. В то же время только при условии адекватного правового регулирования проекты действий в Арктике будут соответствовать принципам устойчивого развития, смогут подлинно учитывать уникальные исходные характеристики этого региона. 

 

1 Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. Статья подготовлена при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс».

2  Собрание законодательства РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.

3  Собрание законодательства РФ. 2010. № 33. Ст.4444.

4  Документ не опубликован.

5  Собрание законодательства РФ. 2000. № 12. Ст. 1286.

6  Собрание законодательства РФ. 1998. № 33. Ст. 4024.

7 Еще острее проблему загрязнения окружающей среды в сфере энергетики очерчивает Энергетическая стратегия. На долю российского энергетического сектора приходится более 50% выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20% сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70% суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации (п. 2 раздела V Энергетической стратегии).

8  http://www.minregion.ru/documents/draft_documents/2714.html.

9  Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 13. Ст. 1177.

10 См. подробно: Васильева М.И. Экологические требования к энергетическим объектам (электростанциям и сетям) // Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / Под ред. П.Г. Лахно. М., 2011. С. 891–898.

11 Собрание законодательства РФ. 2011. № 51. Ст. 7542.

12 См. об этом подробнее: Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С. 192–196.

13 См.: Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 48. Ст. 5711, а также принятые в соответствии с ним подзаконные нормативные правовые акты.

14 См. подробнее: Игнатьева И.А. Правовое регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности: особенности и проблемы // Энергетическое право. 2011. № 1 (16). С. 18–22.

15 Более того, сегодня Арктика нуждается в новых нормативах допустимого воздействия на окружающую среду: В.М. Макеев подчеркивает необходимость пересмотра системы экологического нормирования с учетом и природно-климатических характеристик Арктической зоны, и существующего уровня воздействия на окружающую среду Арктики, а также правовых и методологических основ оценки экологического риска при осуществлении хозяйственной деятельности в Арктической зоне (см. Макеев В.М. Проблемы нормативно-правового обеспечения экологической безопасности в Арктике // Сборник материалов по итогам Международного арктического правового форума: «Сохранение и устойчивое развитие Арктики: правовые аспекты». 26–29 октября 2011 года. М., 2011. С. 110).

16 С другой стороны, как подчеркивает А.А. Транин, «во многих случаях очевидно, что ущерб, наносимый уязвимой природной среде, традиционной и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Арктической зоны, не адекватен ни штрафным санкциям, ни возмещению ущерба, ни компенсациям, заложенным в отечественном законодательстве» (Транин А.А. Вопросы экологической безопасности хозяйственной деятельности в Арктической зоне России и традиционное природопользование коренных малочисленных народов // Сборник материалов по итогам Международного арктического правового форума: «Сохранение и устойчивое развитие Арктики: правовые аспекты». 26–29 октября 2011 года. М., 2011. С. 162).

17 Собрание законодательства РФ. 2013. № 1. Ст. 71.

18 Имеющийся на данный момент вариант проекта закона «Об Арктической зоне Российской Федерации», к сожалению, пока не предусматривает в необходимой степени особых мер охраны окружающей среды, включая превентивные, актуальных в условиях интенсификации хозяйственной деятельности в Арктике. См. подробнее: Игнатьева И.А. Устойчивое развитие Арктической зоны Российской Федерации: проблемы правового обеспечения // Экологическое право. 2013. № 3. C. 20–26.

 

 

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право