На главную Написать письмо

Правовое регулирование доходов местных бюджетов

Н. В. Половникова, соискатель кафедры предпринимательского права УрГЮА

Местные бюджеты считаются базовым уровнем бюджетной системы Российской Федерации. В настоящее время Бюджетный кодекс РФ1 (далее – БК РФ) устанавливает лишь один уровень местных бюджетов, определенных как бюджеты муниципальных образований (в то время как новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, вступающий в силу с 1 января 2006 г., указывает на наличие трех уровней местных бюджетов).

В соответствии со ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления3, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть достаточными и соразмерными полномочиям, предоставленным им Конституцией и законами. Важнейшим условием самостоятельности местного бюджета является наличие собственных источников доходов. Закрепление доходов за муниципальными образованиями служит необходимым условием для их социально-экономического развития.

Собственными доходами являются доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующим бюджетом (ст. 47 БК РФ). К ним, в частности, относят налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные перечисления. Финансовая помощь не учитывается для бюджета, получающего ее как собственный доход, но подлежит учету как доходный источник. Как правило, собственные доходы составляют меньшую часть доходов местного бюджета, поэтому важно установить их конкретный перечень и величину для минимального обеспечения потребностей населения муниципального образования. Поэтому реализация конституционных гарантий самостоятельности муниципалитетов зависит от закрепления в законодательстве стабильных собственных источников доходов, поскольку только в отношении их органы местного самоуправления обладают реальными полномочиями по установлению и взиманию. Это позволит сократить количество дотационных муниципалитетов за счет повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии собственного налогового потенциала и сузит сферу перераспределительных процессов в межбюджетных отношениях.

Отличительной особенностью местных налогов в целом является то, что они используются не только как инструменты воздействия на уровень развития территорий, но и как источник расходов на здравоохранение, образование, развитие объектов социальной сферы. Поэтому необходимо не сокращать, как это делается сегодня, а расширять перечень местных налогов. Остается открытым вопрос: как это осуществить? На практике муниципальные органы власти самостоятельно решают лишь вопросы о введении или не введении определенного налога, ведь «исчерпывающий перечень местных налогов порождает только право, а не обязанность устанавливать налог»4. Кроме того, Конституционный суд РФ в Постановлении № 5-П признал, что «органы местного самоуправления не вправе вводить налоги, не предусмотренные законодательством РФ, и повышать их ставки»5. Поэтому единственным способом расширения налоговой базы муниципалитетов является проведение комплексной налоговой реформы за счет сокращения региональных налогов в пользу местных. Для увеличения налоговых поступлений следует установить в законодательстве максимальные ставки местных налогов и лимиты допустимых отчислений в региональный и федеральный бюджеты. Ведь нередко возникает ситуация, когда у муниципалитетов вышестоящие органы фактически отнимают полученные налоги, следовательно, главной проблемой формирования доходов местных бюджетов можно назвать распределение и перераспределение налогов на разных уровнях бюджетной системы.

Основу собственных доходов должны составлять местные налоги. К ним, согласно ст. 15 Налогового кодекса РФ6 (далее – НК РФ), относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, местные лицензионные сборы. Статья 15 НК РФ вводится в действие со дня признания утратившим силу Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»7. До наступления указанного периода применяется ст. 21 данного акта, устанавливающая перечень из 23 платежей. Казалось бы, такого количества местных налогов достаточно для обеспечения финансовой основы местного самоуправления, но на практике введение ставок по ним жестко регулируется. Свобода в установлении налоговой базы принадлежит органам местного самоуправления только по курортному сбору. Негативное влияние на формирование доходной части местных бюджетов оказала отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (составляли 13–15 % налоговых доходов), который был основным источником покрытия дополнительных расходов на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового значения8.

В результате сложившейся ситуации местные бюджеты недополучают огромные суммы на развитие инфраструктуры. Поэтому «в местном налогообложении упор должен быть сделан на имущественные и подоходные налоги»9. Однако ч. 1 cт 15 НК РФ фактически «ликвидирует систему местных налогов и сборов: хотя земельный налог декларируется как местный, на практике идет его расщепление по 3 уровням бюджетной системы, а муниципалитетам остается не более 50 % поступлений, следовательно, фактически налог является регулирующим, а не собственным»10. Но даже если считать земельный налог местным, то он, как и налог на имущество физических лиц, устраняется с введением на территории субъекта РФ регионального налога на недвижимость. В подобном случае целесообразно передать налог на недвижимость муниципалитетам – это помогло бы увеличить налоговый потенциал городов и повысить эффективность взимания данного налога, одновременно сократив практику перераспределения налоговых поступлений между бюджетами субъекта РФ и местным бюджетом. «Налог на недвижимость мог бы стать эффективным механизмом стимулирования строительства, инвестиций в недвижимость и поднять эффективность собирания местных налогов в целом через контроль операций с недвижимостью органами местного самоуправления»11. Подтверждением этого является эксперимент, проведенный в г. Твери: доходы от недвижимости полностью поступали в бюджет муниципалитета, в результате доходная часть бюджета города значительно возросла12. Думается, что данный налог будет отнесен к числу местных, поскольку в одном из интервью Президент РФ В. В. Путин13 заявил, что требуется «перераспределение налоговых поступлений в пользу местных бюджетов… источниками пополнения бюджетов станут налог на недвижимость, налог на имущество, налог на землю и налог с продаж». Кроме того, налоговыми доходами местных бюджетов является государственная пошлина и платежи за пользование недрами и природными ресурсами.

Другими собственными доходами являются неналоговые доходы. К ним, согласно Закону «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»14 (далее – Закон о финансовых основах), относятся: проценты по остаткам на счетах банков при передаче имущества в залог, доверительное управление; доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, сдачи его в аренду; доходы от проведения муниципальных лотерей; штрафы, безвозмездные перечисления по взаимным расчетам; выпуск муниципальных займов. К сожалению, и тут законодатель ограничил возможность проведения муниципалитетами независимой финансовой политики, установив предельный объем заемных средств в размере 15 % от доходов местного бюджета на текущий год без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней (данное правило содержится в Законе «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»)15.

Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах) в ст. 55 к числу неналоговых доходов относит средства самообложения граждан, часть прибыли муниципальных предприятий, добровольные пожертвования, допускается и поступление иных неналоговых доходов по нормативам, установленным законами и актами органов местного самоуправления.

Таким образом, наблюдается проблема низкого уровня собственных доходов местного бюджета, который с каждым годом становится все меньше. Для решения этого вопроса необходимо издание законодательных актов, четко закрепляющих принципы разграничения доходов между разными уровнями бюджетной системы и предоставления финансовой помощи. Также требуется строго разграничить функции управления местным бюджетом между субъектами РФ и муниципалитетами (сегодня регионы спускают на места определенную сумму для формирования местных бюджетов, а декларированная Конституцией РФ самостоятельность местного самоуправления в бюджетной сфере проявляется лишь в распределении выданных субъектами РФ сумм по отдельным статьям расходов).

Следующим источником пополнения местных бюджетов являются регулирующие доходы – доходы, поступающие в бюджет в виде процентных отчислений по нормативам, утвержденным в установленном порядке, на следующий финансовый год либо на долговременной основе. Это разновидность бюджетных доходов (в основном – федеральных и региональных налогов), с помощью которой обеспечивается сбалансированность доходов и расходов регионального и местного уровней.

Такие доходы фактически являются нецелевой финансовой помощью муниципалитетам. К ним относятся:

– часть налога на имущество в пределах не менее 50 % в среднем по субъекту РФ;

– часть налога на прибыль организаций. Закон о финансовых основах устанавливает размер этого налога, исходя из доли средств, переданных муниципалитетам субъекту РФ в базовом году. При этом получаемые муниципальным образованием средства должны находиться в пределах среднего уровня по региону. В результате размер данного налога в бюджете муниципалитета невелик и фактически не зависит от эффективности функционирования экономики муниципального образования, что ведет к утрате стимула развития муниципальной инфраструктуры16;

– часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства, за исключением драгоценных металлов и камней, в пределах 10 % в среднем по субъекту РФ. Продолжается практика изменений нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов в местные бюджеты не в пользу последних: согласно Закону «О федеральном бюджете на 2004 год»17 доходы от данного налога зачисляются в федеральный бюджет в размере 100 %, что противоречит Закону «О финансовых основах…»;

– часть акцизов на спирт, винно-водочные изделия в пределах не менее 5 %;

– часть акцизов на некоторые подакцизные товары в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ.

Недостатком подобной системы расщепления налогов является то, что регулирующие источники доходов сначала зачисляются в вышестоящие бюджеты, а потом в определенных пропорциях распределяются между нижестоящими. При этом нередко наблюдается наличие элементов субъективности при формировании регулирующих доходов бюджетов муниципальных образований, что выражается в необъективном установлении величины нормативов отчислений и выборе их состава.

Для того, чтобы ликвидировать указанную проблему, необходимо принять на федеральном уровне закон о государственных минимальных социальных стандартах, который бы установил объективную, научно обоснованную систему показателей и порядок расчета бюджетного минимума муниципального образования.

Еще одной проблемой является то, что БК РФ не устанавливает запрета для органов государственной власти на пересмотр нормативов отчислений. В этих условиях органы местного самоуправления лишены возможности планировать свою политику по решению вопросов местного значения даже в краткосрочной перспективе. Поэтому требуется более детально регламентировать установленный ст. 48 БК РФ принцип определения нормативов отчислений по регулирующим налогам. Ведь на практике нередко возникают ситуации, когда увеличение нормативов по одним налогам (как правило, акцизам) компенсируется их снижением по другим (налог на доходы с физических лиц, НДС, налог на прибыль), что приводит к сокращению регулирующих доходов в местные бюджеты18.

Проблема самостоятельности муниципальных бюджетов обостряется еще и тем, что ст. 39 БК РФ предусматривает в доходах местного бюджета наличие частично централизованных доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования централизованных мероприятий и безвозмездные перечисления. Причем на данные действия не требуется согласие муниципалитетов, и в этом состоит грубейшее нарушение ст. 132 Конституции РФ. Подобное противоречие устраняется, если централизация доходов местных бюджетов происходит с их согласия и подкреплено договором (в сложившейся политической ситуации заключение подобных соглашений вряд ли возможно). Представляется верным мнение О. А. Салова о том, что нормативы централизации названных средств в отношении местных бюджетов не должны устанавливаться на уровне субъекта РФ. Субъект РФ может их лишь утверждать в качестве результата двухстороннего согласования с муниципальным образованием19.

Помимо названных источников доходов следует обратить внимание на такой источник пополнения местного бюджета, как финансовая помощь, цель предоставления которой обозначена в ст. 135 БК РФ – выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджета нижестоящего уровня с учетом объема выплат на душу населения. Она существует в различных формах: дотаций, субвенций, средств фонда финансовой поддержки, взаимных расчетов. Эти формы наряду с дифференциацией нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов являются составными элементами механизма бюджетного выравнивания.

Статья 6 БК РФ дотациями называет бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов в случае недостаточности доходов минимального местного бюджета. Дотации имеют огромное значение в доходах местных бюджетов: уровень дотационности у небольших муниципальных образований доходит до 90 %. За счет вклада мегаполисов общий уровень дотационности снижается, но в то же время у крупных городов пропадает стимул к развитию20.

К другому виду инструментов бюджетного регулирования Закон о финансовых основах относит средства из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, которые формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ. Статья 9 Закона о финансовых основах вводит своеобразную гарантию для муниципалитетов: фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год субъектами РФ нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты. Система финансовой помощи местным бюджетам должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов, предоставление доступа гражданам к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения рациональной налогово-бюджетной политики на уровне муниципалитета, развития налогового потенциала, повышения эффективности бюджетных расходов.

Следующей формой финансовой помощи местным бюджетам являются субвенции – бюджетные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления определенных целевых расходов. На практике субвенции из региональных бюджетов перечисляются для исполнения федеральных законов и на финансирование полномочий, переданных на местный уровень государственными органами, но в большинстве случаев определение конкретных размеров помощи идет либо на основании критерия муниципальных расходов, либо путем «политического согласования» с региональными властями, вместо распределения на основе объективных социально-экономических показателей. Существует мнение, что можно отказаться не только от субвенций и дотаций, но и «от распределения средств через фонд финансовой поддержки территорий, а основной упор в бюджетной политике сделать на четкое распределение налоговых поступлений в соответствии с социальными стандартами для населения и приоритетное финансирование целевых программ, исходя из прогнозов развития муниципального образования»21. Данное предложение весьма оправданно, но на практике невыполнимо, поскольку нет нормативной основы и реальных механизмов для воплощения в жизнь.

Кроме того, в качестве финансовой помощи могут быть предоставлены субсидии – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 6 БК РФ), в то же время Закон о финансовых основах «умалчивает» о таком виде финансовой помощи, не указывая субсидии как средства бюджетного регулирования.

К формам финансовой поддержки также относят средства по взаимным расчетам – это суммы, поступающие в местные бюджеты или передаваемые из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ в связи с изменениями доходов и расходов местных бюджетов, возникающими в результате решений, принятых органами государственной власти и не учтенных при утверждении соответствующих бюджетов. Взаимные расчеты представляют собой потоки от вышестоящего бюджета нижестоящим. По данной статье проходят расходы, связанные с содержанием ЖКХ, социальной сферы, списываются долги по бюджетным ссудам, предоставляемым для покрытия кассовых разрывов22.

Таким образом, финансовая помощь, являясь одним из основных доходообразующих источников муниципалитетов, фактически превращает самостоятельные, согласно ст. 131, 132 Конституции РФ, муниципальные образования в органы, финансово зависимые от субъектов РФ.

Анализ действующих законодательных и нормативных актов в области бюджетного и налогового законодательства показывает, что сегодня местное самоуправление не имеет прочной финансовой основы, т. к. зависимость от внешних поступлений с каждым годом увеличивается. Централизация во многих субъектах РФ слишком высока, что ставит местные органы власти в полную финансовую зависимость от региональных властей. Эта зависимость усиливается тем, что основная часть налоговых поступлений формируется за счет установления субъектами РФ нормативов отчислений от федеральных и в некоторых случаях от региональных налогов. Подобная тенденция является негативной еще и потому, что усугубляется нечетко разработанной системой финансовой помощи и многочисленными пробелами законодательства. Сегодня финансовая основа местного самоуправления напоминает систему продразверстки23: государство оставляет муниципалитетам на пропитание, а остальное изымает. Для того, чтобы дать стимул к развитию местных бюджетов, надо всего лишь «вспомнить» исторический опыт и вернуться к системе продналога, установив в законодательстве четкие нормативы: сколько муниципальное образование должно отдавать государству, а остальные суммы, заработанные муниципалитетами, отдавать на их развитие.

Кроме того, из действующих нормативных актов следует исключить иерархический принцип формирования бюджетов и строить отношения на основе разделения полномочий между различными уровнями территориального управления: объем доходных полномочий всех уровней власти и управления должен соответствовать объему ответственности по расходам, закрепленным за каждым уровнем. Для этого необходимо привести в соответствие законодательство с конституционными основами местного самоуправления, ведь на сегодняшний день законы лишь формально гарантируют финансовую независимость муниципалитетов, а реально действующих механизмов до сих пор не создано. Более того, действующие нормативные акты направлены на лишение местных бюджетов и без того минимальной самостоятельности. Нередки случаи, когда при формировании бюджетов муниципальных образований занижаются нормативы отчислений от регулирующих доходов, что позволяет сделать вывод о том, что органы государственной власти субъектов РФ намеренно делают местные бюджеты дотационными. Остается надеяться, что вышеперечисленные проблемы будут решены путем существенного реформирования и совершенствования бюджетного и налогового законодательства. Только тогда возможно вернуть престиж местному самоуправлению.


1. СЗ РФ 1998. № 31. Ст. 3823.

2. СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

3. СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

4. Самоуправление в РФ / Под ред. Митрофанова Н. М. / Пособие: М.1998. С. 156.

5. ПС «Консультант-Плюс».

6. СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

7. Российская газета. № 63. 1993.

8. Налоговая и бюджетная политика города / Под ред. Маслакова В. В. / Екатеринбург: Академкнига. 2000. С. 63.

9. Мокрый В. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления / Финансы. 2001. № 6. С.11.

10. Жабин А., Матвеев Ю. Местное самоуправление в системе российского федерализма //Федерализм. 2001. № 6. С. 225.

11. Пронина Л. И. Налог на недвижимость – местный налог // Финансы. 1996. № 9. С. 26.

12. ФЗ «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3582.

13. Путин В. Нужно вернуть престиж местному самоуправлению//Российская газета. 2001, 28 февр.

14. СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

15. СЗ РФ.1998. № 31. Ст. 3814.

16. Штундюк Б. В. База муниципальных доходов // Независимая газета. 1999, 13 июля. С. 5.

17. СЗ РФ. 2003. № 52. Ст. 5038.

18. Сабуров Е., Тиненко Н., Черняковский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения //Вопросы экономики. 2000. № 1. С. 66.

19. Салов О. А. Местное самоуправление сегодня. М.: Экономика, 2001.

20. Рябчинюк Ю. Ставка на собственные силы // Муниципальная власть. 1999. № 3–4. С. 44.

21. Федоткин В. Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия // Вопросы экономики. 2000. № 1. С. 96.

22. Кузнецова О., Лавров А., Давид Я. Межбюджетные отношения в субъектах РФ. М. 1997. С. 48.

23. Бабун Р. В. Экономическая основа местного самоуправления // Материалы конференции Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Новосибирск, 1998. С. 18.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право