На главную Написать письмо

Анотация

В статье анализируется проблема присоединения России к международному партнерству «Открытое правительство» (OGR).

Ключевые слова

Открытое правительство, обязательства, проблемы безопасности, качество государственных управленческих решений.

 Кому нужно «открытое правительство»?

Н.М. Добрынин, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета, А.Н. Митин, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и практики управления УрГЮА

Аргументы в пользу «открытого правительства» (открытого государства) можно обнаружить в документах эпохи Возрождения в Европе, когда начали обсуждаться идеи гражданского общества – важнейшей предпосылки построения правового государства. Это был феномен западной цивилизации, который в современном понимании рассматривается как общество с развитыми экономическими, политическими, правовыми и культурными отношениями между людьми, независимое от государства, но взаимодействующее с ним.

Сегодня «открытое правительство» признано в США и ряде европейских государств доктриной государственного управления, которая поддерживает право граждан, институтов гражданского общества на доступ к документам и действиям государства с целью возможности общественного контроля за процессами государственного управления и государственного регулирования. Декларируется, что это один из механизмов повышения эффективности такой крупной социальной системы, как государственное управление.

В европейских государствах и в США за несколько столетий сформировалось несколько основных приоритетов по обеспечению публичности государства. К ним относят: свободу доступа к государственной информации для граждан; свободное использование открытых государственных данных; открытость государственных расходов по уровням бюджетов; доступность парламентской информации в структурированном и открытом формате; коммуникации между гражданами и государством в открытом диалоге.

В 2011 году Государственный департамент США инициировал создание уже международного «открытого правительства» в формате партнерства Open Government PartnershipOGP, что получило поддержку президента США.

По мнению инициаторов OGP, современный мир страдает от того, что простые граждане не могут влиять на принятие государственных решений, власть закрыта, пронизана коррупцией и угнетает всяческие свободы.

Очень быстро был создан устав OGP и сформулированы критерии приемлемости для присоединения к «Партнерству» в четырех областях: финансовой и бюджетной прозрачности; свободы доступа к информации; декларирование доходов избираемых и назначаемых государственных служащих; базовых гарантий гражданских свобод и гражданского участия. Объявлено, что OGP – это своеобразный международный клуб, куда вступают те страны, которые стремятся устранить вышеназванные проблемы. Такую «матрицу общества американского образа» приняли 50 стран, представив в Оргкомитет OGP письмо о намерении участвовать в «Партнерстве» и о принимаемых на себя обязательствах:

провести широкомасштабные публичные консультации для информирования общественности о принятых государством обязательствах в рамках OGP;

принять нормативный правовой акт по координации деятельности «открытого правительства»;

разработать для своей страны план национальных действий по линии OGP, содержащий конкретные обязательства в части четырех основных принципов OGP: прозрачности; гражданского участия; подотчетности; технологий и инноваций;

подготовить мероприятия по вовлечению представителей гражданского общества в процесс обсуждения плана и проведению экспертных консультаций с оргкомитетом OGP и странами-участницами;

взять на себя обязательство подчиняться независимой проверке результатов планируемых мер.

«Партнерство» предоставляет членам «механизм связей» (networking) – «подготовленную сеть правительственных и неправительственных консультантов с большим опытом решения проблем».

Здесь важно отметить, что инициатива «Партнерства» совпадала с российской идеей «Большое правительство», через которое намечалось значительно улучшить систему государственного управления в стране, качественно изменить механизм взаимодействия государства и общества. Но решили, что западная доктрина более привлекательна, а участие в «Партнерстве» только ускорит внедрение «новых технологий формирования гражданского общества». Основными спонсорами OGP стали правительства США, Великобритании и Норвегии, а также компания Google. Кроме того, дополнительное финансирование осуществляется в рамках Transparency and Accountability Initiative. Это совместная спонсорская инициатива Министерства международного развития Великобритании, Фонда Форда, Фонда Уильяма и Флоры Хьюлетт, благотворительной компании Omidyar Network, Гуманистического института сотрудничества в целях развития (Hivos), Международного бюджетного партнерства (International Budget Partnership), фондов помощи Института «Открытое общество» Дж. Сороса и Института контроля за доходами (Revenue Watch Institute).

Как отмечает в связи с этим британский журнал The Economist, «OGP определённо будет частью общей стратегии продвижения западных демократических ценностей и побуждения народов других стран к тому, чтобы требовать себе больше таких ценностей. При этом американское руководство, аналогично правозащитной тематике, постарается присвоить себе исключительное право на то, чтобы определять, какие страны являются достаточно открытыми, а какие – нет. Авторитетная американская газета Christian Science Monitor отмечает, что стратегия OGP «напоминает продвижение демократии через заднее крыльцо» и, как и в случае с продвижением демократии, «очевидной опасностью являются двойные стандарты: «открытый» статус для наших друзей, даже если они не вполне соответствуют минимальным стандартам1.

Американская компания The Monitor Group Company, ранее работавшая над имиджем Муаммара Каддафи, предложила свои услуги России по разработке Концепции «открытого правительства» и получила на это согласие российской стороны. Сторонники быстрого присоединения России к OGP аргументировали это решение возможным повышением международного экономического рейтинга страны, изменением в лучшую сторону оценок инвестиционного климата, получением доступа к мировым практикам государственного управления, устранением проблем реализации механизмов электронного правительства и т. п. О подготовке Концепции «открытого правительства» знал только федеральный центр, а большинство граждан страны об этом информировано не было.

Необходимость вступления России в OGP не обсуждалась ни в органах законодательной власти, ни в Общественной палате. Президент РФ подписал Указ от 8 февраля 2012 г. № 150 «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство»2. Когда были подготовлены основные мероприятия, вышел Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г.

№ 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»3, где Правительству РФ было поручено обеспечить применение федеральными органами исполнительной власти различных форм публичных консультаций при обсуждении законопроектов, установлены показатели, отражающие качество и количество предоставляемых государственных и муниципальных услуг, определены временные рамки по обеспечению доступа в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти.

Другие поручения касались создания координационных советов в исполнительных органах государственной власти по оценке регулирующего воздействия в отношении нормативных правовых актов, внедрения новых форм работы с кадрами государственной гражданской службы.

Упоминаний об «открытом правительстве» в этом Указе Президента РФ не было.

Через некоторое время выходит Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»4, в котором Правительству РФ предписано образовать Правительственную комиссию по координации деятельности «открытого правительства», что и было сделано в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2012 г. № 7735.

План работы Правительственной комиссии на 2013 г. содержит 25 пунктов и предполагает разработку: принципов раскрытия информации органами государственной власти и Концепции открытых данных; дополнительных требований к порядку подготовки нормативных правовых актов (проект «Понятное правительство»); Концепции стандарта открытости федеральных органов исполнительной власти; методических рекомендаций по проведению независимого общественного аудита расходов федеральных органов исполнительной власти и др. Все мероприятия плана сформулированы с учетом взятых на себя обязательств перед OGP.

7 июня 2013 г. был принят Федеральный закон № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который вступил в силу с 1 июля 2013 года. Этот закон установил, что общедоступная информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется ими именно в формате открытых данных (п. «а» ч. 1 ст. 2)6. Открытые данные – общедоступная информация, размещаемая правообладателем (в том числе государственными и муниципальными органами) в сети Интернет в формате, допускающем автоматизированную обработку без предварительных изменений человеком в целях повторного ее использования.

Это означает, что сведения о работе властей будут размещаться в Интернете в машиночитаемом формате, который позволит использовать их в качестве источников для создания различных информационных систем – как государственных, так и частных. Кроме того, предоставление сведений в таком формате создаст основу для формирования новых социальных приложений и сервисов, функционирующих на основе открытых данных7.

Правительство РФ Распоряжением от 10 июля 2013 г. № 1187-р8 утвердило перечень размещаемой в сети Интернет общедоступной информации о деятельности федеральных государственных органов, руководство которыми осуществляется им.

В настоящее время граждане имеют доступ к интернет-порталу «Видео-Дума», сайту «Ваш контроль», собирающему оценки и комментарии о работе государственных органов.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей»9 осуществляется анализ мнений граждан о качестве предоставленных государственных услуг, на основе которого формируется оценка деятельности руководителей органов, которая является одним из показателей эффективности их деятельности. По каждому государственному органу формируется сводная ежеквартальная оценка качества предоставления госуслуг. Если она составляет менее 70% значения, предусмотренного должностным регламентом или достигнутого в прошлом году, в отношении руководителя будет проведена служебная проверка.

Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (далее – РОИ) определил понятие общественных инициатив, а также утвердил Правила их рассмотрения10.

Общественные инициативы – предложения граждан Российской Федерации по вопросам социальноэкономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием РОИ и отвечающие установленным требованиям (п. 1) Правил рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса.

Направить общественную инициативу с помощью РОИ может совершеннолетний гражданин, зарегистрированный на портале государственных услуг. Общественную инициативу изучает независимая некоммерческая организация (на это отведено не более двух месяцев), а затем принимает решение – разместить инициативу на сайте для сбора голосов в ее поддержку или отказать в этом. Поддержанной считается инициатива, которая в течение года после размещения на РОИ набрала определенное количество голосов в свою поддержку – например, инициативе федерального уровня требуется набрать не менее 100 тыс. голосов. Затем инициатива направляется в экспертную рабочую группу федерального, регионального или местного уровня, включающую представителей исполнительных и законодательных органов, общественных палат, бизнес-сообщества и общественных объединений. Экспертной группой в течение двух месяцев готовится экспертное заключение и решение о разработке законопроекта или иных мерах по реализации инициативы, а информация об этом размещается на РОИ.

Среди популярных общественных инициатив – введение обязательных ежегодных медицинских осмотров, запрет на установку нерегулируемого пешеходного перехода на дорогах с интенсивным движением, введение конфискации имущества за экономические преступления и т. д.

Открыт Единый портал бюджетной системы, который был создан на основании Распоряжения Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р11.

На этом портале можно ознакомиться с основными характеристиками федерального бюджета на текущий год, посмотреть структуру его доходов и расходов, размеры внутреннего и внешнего государственного долга и другие данные. Вся информация размещена в наглядной и доступной форме с использованием диаграмм и таблиц. Кроме того, портал позволяет получить данные о размерах средней заработной платы и трудовой пенсии, прожиточного уровня, МРОТ, составе продуктовой корзины и стоимости минимального набора продуктов питания. Удобным сервисом портала является калькулятор, с помощью которого можно рассчитать размер НДФЛ и налоговых вычетов по нему, пособия по беременности и родам, а также размер экономии на электроэнергии при использовании энергосберегающих ламп.

Возможность получить информацию о разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти законопроектах, результатах их антикоррупционной экспертизы и направить свои предложения предоставлена на портале раскрытия информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. Посетители могут скачать текст законопроекта, доработанный с учетом прохождения этапов его подготовки, направить свои комментарии по поводу законопроекта, подписаться на новости об очередном этапе разработки конкретного законопроекта и т. д. Но по большому счету все перечисленные нововведения реализуются в соответствии с принятыми ранее концептуальными документами о совершенствовании системы государственного управления, реформировании государственной службы, доктрины информационного общества и не могут быть причислены к идее «открытого правительства», а тем более в контексте присоединения к OGP. Иначе это может рассматриваться как грубая ошибка. В том же феврале 2012 г. кандидат в Президенты РФ Путин В. В. в газете «Коммерсантъ»12 выступил со статьей «Демократия и качество государства», где отмечал о необходимости максимально полного раскрытия информации о деятельности органов государственной власти: через электронные технологии сделать государственный механизм понятным и доступным для общества. Важно создание дружественного интерактивного интерфейса на порталах органов публичной власти для полноценного отражения и обсуждения планов и программ, результатов мониторинга их исполнения.

После избрания Президентом РФ им инициировано принятие многих нормативных правовых актов, позволяющих обеспечивать публичность государства, расширять механизмы открытости информации, обладателями которой являются органы власти, продолжать антикоррупционные мероприятия. Только все это нужно делать в соответствии с Конституцией Российской Федерации. И вот здесь возникает закономерный вопрос о качестве и последствиях принимаемых в стране государственных управленческих решений. Противники присоединения к OGP уже в 2011 году выражали опасения, что Россию втягивают в международную сетевую структуру, патронируемую Советом национальной безопасности США, а информационная открытость принесет дополнительные угрозы национальной безопасности страны. Через два года мир узнает о «всемирной прослушке» от известного всем ЦРУ, а доктрина «тотальной электронизации» будет подвергнута сомнению практически во всех государствах. Мировое сообщество увидит по телевидению растерянные лица глав государств, записи телефонных разговоров которых, предположительно, содержатся в архивах спецслужб США за последние 5–10 и более лет.

Почему-то все забыли, что Интернет в свое время был создан по заказу Министерства обороны США и сейчас используется как эффективный инструмент сбора разведывательной информации.

Как видно из списка, в числе спонсоров OGP фонд помощи Института «Открытое общество» Дж. Сороса, который был в свое время выставлен из страны: результаты его «Культурной инициативы» 1988 года повлияли на развал Советского Союза. Журналисты британского журнала The Economist правы: когда приоритеты и методы деятельности национального правительства определяются некой «международной инициативой», разработанной в Совете по национальной безопасности США, то речь идет о частичной потере суверенитета государств13. Это быстрее всех поняли в Индии, которую не устроили обязательства подвергать свои внутренние дела и процессы принятия решений некоему органу с «независимым механизмом оценки» и сомнительно «независимыми экспертами». Как известно, оперативную информацию иностранные разведки могут получать не только из материалов под грифом «Секретно», но и в текстах аналитических сводок и в управленческих решениях.

К сожалению, российская традиция единоначалия, концентрация политических властных рычагов вокруг ограниченного количества лиц в центре, доминирование их в процессе принятия государственных управленческих решений создают опасные прецеденты, влияющие на устойчивость национальной безопасности страны.

Чтобы обеспечить реальное состояние защищенности общественно значимых интересов и ценностей от негативных воздействий, все нормы права, правоотношения, акты применения правовых норм требуют детальной проработки не только в абстрактном варианте, но и применительно к конкретным задачам и последствиям, возникающим после решения этих задач в практике. Качество и последствия принимаемых управленческих решений, по нашему мнению, можно различить по четырем уровням управления:

научное управление: на принципах максимального информационного обеспечения; с опорой на анализ, синтез, с привлечением технологий кибернетики;

уровень «здравого смысла»: обыденное управление с использованием обратной связи;

«жесткое управление»: командный принцип руководства; без обратной связи; монополия на принятие управленческих решений без самооценки личности;

«уровень абсурда»: отсутствие системного подхода; импульсивные, пролоббированные некомпетентные решения; волюнтаризм.

Как показывает государственная управленческая практика, абсурд ведет к энтропии (дезорганизации) системы управления (репрессии, боевые действия в Афганистане, Чеченской Республике, ввозить из-за рубежа продовольствие, имея в стране половину мировых запасов чернозема, продажа углеводородного сырья без его глубокой переработки и т. д.). Следствие абсурда – кризис: технический, технологический, экологический, управленческий, социальный, интеллектуальный, экономический.

«Жесткое управление» продолжает удерживать систему государственного управления в состоянии «эффекта парашюта». Она при решении глобальных и стратегически правильных задач «тормозит» внутренне, через подсознание чиновников сохраняя себя, продолжает оставаться строго централизованной, бюрократически сориентированной на лидера.

Уровень «здравого смысла» не выявляет, не стимулирует получения в государственном управлении «эффекта инновационности». А поскольку отрицательные настроения населения для власти не нужны, средства массовой информации, находящиеся под государственным контролем, продолжают формировать имидж правительства успешного.

Научное управление нуждается в ярких личностях, возвышающихся над серостью и посредственностью, которые понимают преимущества информационного общества, развивают его в своей стране. Тогда оно действительно становится социальной силой, несущей неслыханные возможности. Это можно реализовать только через системный подход в управлении такой сложнейшей организацией, как государство, с научным обоснованием направлений развития после тщательного анализа ситуации и возможных последствий.

Формально передавая реализацию проекта OGP Госдепартаменту США, Совет национальной безопасности «перевел стрелку» спецслужб на рельсы официальных международных отношений, но сохранил за собой право выбора государства – мишени для информационного, а также интеллектуального вторжения. По существу, проталкивается технология легализации иностранных экспертов при подготовке и принятии государственных управленческих решений в странах – участниках OGP.

Президент РФ Путин В.В. приостановил запланированную на вторую половину 2013 года официальную процедуру вступления России в международное партнерство «Открытое правительство» (OGP), что сразу вызвало негодующие отклики западных экспертов и обвинения в нежелании интегрироваться в «цивилизованную» часть мира. Но решение это своевременное, позволяющее отменить или подкорректировать ранее принятые и в чем-то даже ошибочные.

Россия не может взять американские принципы государственного управления и наладить то же благосостояние, которое есть там. Это диаметрально противоположные системы социума. Россия по своему особому положению, и географическому, и историческому, находится между Востоком и Западом, является культурным трансформатором, переключает одно напряжение на другое. Именно в этом качестве она в истории и интересна14. Поэтому нет необходимости без глубокого анализа приобщаться к предлагаемым иностранным проектам. Никто из наших конкурентов не хочет видеть Россию сильной, поэтому инструменты государственного вмешательства в дела страны будут все более изощреннее.


1 Аксенов А. Открытое правительство в России: то, что скрыто. [Электронный ресурс]. Режим доступа. http://d-russia.ru/otkrytoe-pravitelstvo-v- rossii-to-chto-skryto.html

2 [Электронный ресурс]. Режим доступа. http://www.admreforma.ru/ documents/document/view/280

3 [Электронный ресурс]. Режим доступа. http://www.rg.ru/2012/05/09/ gosupravlenie-dok.html

4 [Электронный ресурс]. Режим доступа. http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_129954/

5 [Электронный ресурс]. Режим доступа. http://www.rg.ru/2012/08/07/ open-govern-site-dok.html

6 [Электронный ресурс]. Режим доступа. http//www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_147222/

7 Горовцова М. Открытое правительство: новый формат работы исполнительных органов. [Электронный ресурс]. Режим доступа. http://www.garant.ru/ article/483944/

8 [Электронный ресурс]. Режим доступа. base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?reg=doc;base=LAW;n=149441

9 [Электронный ресурс]. Режим доступа. http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_139281/

10 [Электронный ресурс]. Режим доступа. base.garant.ru/70326884/

11 [Электронный ресурс]. Режим доступа. base.garant.ru/55171780/

12 Путин В.В. Демократия и качество государства / Коммерсантъ. № 20 / п. от 06.02.2012.

13 Аксенов А. Открытое правительство в России: то, что скрыто. [Электронный ресурс]. Режим доступа. http://d/russia.ru/otkrytoe-pravitelstvo-v- rossii-to-chto-skryto.html

14 Снегирев В. «Русский путь» по Максиму Кантору // Рос. газ. № 276, 29 ноября 2012.

 

 

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право