На главную Написать письмо

Анотация

На основе анализа законодательства Российской Федерации, основываясь на общепринятом понимании терминов «лицензирование» как «форма деятельности органов исполнительной власти», «правовой режим», «вид разрешительной системы», «сущность и содержание», определяются проблемные вопросы их юридической природы. Дан анализ и исследованы мнения ученых по теории государства и права, административному праву, предпринимательскому праву и др. Высказана авторская позиция по этому вопросу.

Ключевые слова

Лицензирование, негосударственная (частная) охранная и негосударственная (частная) сыскная деятельность, проблемы юридической природы, полиция, мнения ученых – теоретиков и практиков.

 

К вопросу о юридической природе института лицензирования негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности

Лицензирование было приобщено к арсеналу средств реализации исполнительной власти с началом реформирования хозяйственной системы и с тех пор прошло сложный путь развития. Сегодня считается, что одним из видов государственного контроля над предпринимательской деятельностью является лицензирование. Лицензирование определяют также как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности1. Кроме того, называют ряд характерных признаков, отличающих лицензирование от иных методов регулирования предпринимательской деятельности, таких как разрешительный порядок осуществления лицензируемой деятельности; обязанность выполнения требований и условий, предъявляемых к лицензируемому виду деятельности; роль государства как «источника» регулирования (издание законов и др.) и «инструмента» регулирования (т. е. лицензирующего и контрольного органа)2.

А, к примеру, В. И. Сургутсков3полагает, что определение понятия «лицензирование» являлось искусственно расширенным и указанный в Федеральном законе № 128ФЗ4перечень полномочий лицензирующего органа вбирал в себя только мероприятия, связанные с предоставлением лицензии.

На первоначальной стадии лицензирование – это прежде всего деятельность уполномоченных органов по осуществлению регулирующей функции, в процессе которой субъекты права наделяются определенными законодательством правами и обязанностями. Соискатель лицензии предоставляет в уполномоченный орган (должностному лицу) определенный законом пакет документов, необходимых для определения его соответствия лицензионным требованиям и условиям при осуществлении лицензируемых видов деятельности5. Уполномоченные органы проводят проверку полноты и достоверности представленных в заявлении сведений, документов, приложений к ним в соответствии с требованиями законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. По результатам изучения и проверки материалов составляется мотивированное заключение о возможности предоставить либо отказать в предоставлении лицензии, при этом делаются ссылки на законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, послужившие основанием для принятия такого решения.

В соответствии с Федеральным законом № 128-ФЗ лицензируемый вид деятельности позиционировался как вид деятельности, который для правомерного его осуществления на территории Российской Федерации предполагает наличие лицензии, т. е. соответствующего разрешения государства, которое в свою очередь регламентировало осуществление этой деятельности в строго очерченных рамках закона, требующих неукоснительного выполнения параметров и определенного правового поведения. Поэтому иная точка зрения, основанная на утверждении, что в предыдущем Федеральном законе № 128ФЗ понятие «лицензирование» является, наоборот, слишком узким и не охватывает всех особенностей механизма лицензирования6, представляется наиболее приемлемой, нежели мнение В. И. Сургутскова. К примеру, уже с подачи заявления о предоставлении лицензии на осуществление частной охранной деятельности автоматически предполагается наличие полномочий государственного органа для начала проведения контрольных мероприятий. Более того, законодатель не сводит лицензирование только к деятельности, заключающейся в предоставлении лицензий, переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензий и т. д. (Федеральный закон № 128ФЗ), но и закрепляет осуществление контроля лицензирующими органами за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, а также аннулирование лицензий в случае нарушения лицензионных требований7. Ведь лицензируемые виды деятельности – это те виды деятельности, которые без использования метода лицензирования, предполагающего соответствующий контроль, могут повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства и др. Более того, само лицензирование может выступать как форма контроля за приобретением специального правового статуса, фактическим выполнением обязательных лицензионных условий, прекращением деятельности в качестве субъекта лицензионных отношений8.

Вместе с тем в понятие лицензионно-разрешительной деятельности милиции (ныне – полиции) некоторые ученые включают ряд функций9, содержанием которых является лицензирование, первоначальный и последующий контроль за лицензируемыми видами деятельности. Более того, функции эти в лицензионно-разрешительной деятельности являются, на наш взгляд, неразделимыми, если рассматривать лицензирование в нескольких ипостасях: как правовой режим10, как форму деятельности органов исполнительной власти11, как вид разрешительной системы12.

Во-первых, лицензирование как правовой режим, по мнению А. В. Гущина13, должен служить организационно-правовой основой системы обеспечения общественной безопасности, становиться инструментом защиты интересов личности, преследовать цель сделать лицензируемый вид деятельности подконтрольной с точки зрения интересов обеспечения общественной безопасности.

Юрьева Ю. С.14 полагает, что сущность правового режима лицензирования лежит в плоскости установления порядка осуществления определенных видов деятельности. Данный режим является преимущественно разрешительным и функционирует в целях создания четкой правовой регламентации возникающих в данной сфере общественных отношений, что проявляется в своеобразном «очерчивании» круга субъектов предпринимательской деятельности.

С данным мнением соглашаются и другие авторы15, в целом характеризующие и сам порядок предоставления лицензий как разрешительный, поскольку копии документов, которые необходимо представить соискателю лицензии в лицензирующий орган, должны свидетельствовать о наличии у него возможности выполнения лицензионных требований и условий. А для принятия решения о выдаче лицензии на осуществление негосударственной (частной) охранной деятельности также наличие у работников лицензиата, осуществляющих охранные функции, квалификации, отвечающей требованиям Закона РФ № 2487-116.

Вместе с тем существует и противоположная точка зрения, состоящая в том, что разрешительная система является комплексом способов и средств регулирования условно общедозволенной по субъекту деятельности17. В юридической науке определены две формулы, относящиеся к особенностям права и определяющие существование двух главных типов (порядков) правового регулирования18. Первая – дозволено все, кроме запрещенного; вторая – запрещено все, кроме дозволенного.

При правовом типе регулирования, где запрещено все, кроме дозволенного, определенным лицам предоставляются в исчерпывающем перечне субъективные права, закрепляемые в разрешительном порядке, именуемом разрешительным типом регулирования. Это означает, что виды деятельности, которые законодатель относит к лицензируемым19, запрещены без специального разрешения, полученного в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, мнение Ю.С. Юрьевой20, которая относит правовой режим лицензирования к разрешительному типу правового регулирования, на наш взгляд, наиболее близко к истине, поскольку он направлен на виды деятельности, свободное осуществление которых запрещено, но при наличии специального разрешения они могут осуществляться, так как без него представляют угрозу охраняемым законом отношениям. Кроме того, лицензирование – институт административного права21, отраслевым методом которого является императивный, в котором доминирует централизованное регулирование22. Более того, общедозволенный метод регулирования отличался бы от действующего не разрешительным, а уведомительным порядком начала деятельности, т. е. организация не обязана была бы дожидаться получения лицензии, а могла бы начать деятельность немедленно после уведомления контрольного органа.

На основании вышеизложенного необходимо подвести итог: как правовой режим лицензирование относится не к общедозволительному, а запретительному (разрешительному) типу правового регулирования, поскольку законодатель определяет в перечне виды деятельности, на которые распространяется лицензионный порядок их осуществления, тем самым устанавливая, что в ином случае осуществление этих видов деятельности запрещено. К примеру, без получения разрешения (лицензии), выдаваемого в установленном порядке, осуществление негосударственной (частной) охранной деятельности запрещено. Как известно, разрешительный порядок служит оптимальным способом упорядочения деятельности государственных органов, должностных лиц, обеспечивающим введение властных функций в строгие рамки и существенно ограничивающим возможности произвольных действий23.

Тем не менее лицензирование, как и «разрешительная система в целом, органично сочетает личный (частный) и публичный интересы»24. По своему характеру данные правоотношения являются административными, в которых присутствует юридически закрепленное неравенство сторон, где один из участников – орган исполнительной власти25. Норма, являющаяся основополагающим элементом механизма административно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, является нормой административного права26. Кроме того, императивные предписания и запреты для лицензируемых видов деятельности установлены не в частном порядке и не «ради осуществления интересов лица, которому адресована правовая норма, а ради чужого интереса», то есть в публичных целях27. Следовательно, относя лицензирование к разрешительному типу правового регулирования, мы определим, что в качестве доминанты, определяющей весь его облик, выступает именно запрет (разрешение), являющийся одним из способов обеспечения порядка. Более того, этот запрет имеет основное значение в деятельности подразделений полиции, осуществляющих лицензирование, поскольку именно на стадии предварительного контроля они правомочны решать вопрос о соответствии соискателя лицензии требованиям закона, так как в последующем (после выдачи лицензии) приостановление деятельности либо аннулирование лицензии в случае нарушения законодательства возможно в большинстве случаев в судебном порядке. Таким образом, одним из способов обеспечения порядка является лицензирование негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности. Кроме того, это режим, в котором органы внутренних дел (полиция) осуществляют охранительную функцию, для выполнения которой они наделены соответствующими полномочиями, где важным средством обеспечения административно-правового режима лицензирования является установление и возможность применения ответственности за нарушение лицензионного законодательства.

Между тем как один из видов правовых форм управления рассматривают лицензирование некоторые ученые, поскольку лицензирование оформляется и осуществляется на основе правового акта (лицензии), на основе которого возникают административно-правовые

отношения между лицензиатом и органом исполнительной власти28. Лицензирование также характеризуют как форму контроля за законностью предполагаемых действий гражданина или организации, а также как форму государственного административного воздействия на экономические процессы с целью приведения их в соответствие интересам общественной и государственной пользы понимает лицензирование А.Б. Багандов29.

 Как форму деятельности органов исполнительной власти и однородную по своим признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность по изданию правовых актов (нормативных и правоприменительных), а также организационную деятельность, не связанную с изданием вышеуказанных актов, предлагает понимать лицензирование Ю. С. Юрьева, выделяя две формы лицензионной деятельности (предопределенные различными факторами) – правовую и организационную30. Однако, как уже отмечалось, лицензирование – это один из способов обеспечения порядка, а способ – не что иное, как метод (от греч. methodos)31.

В общенаучном толковании «форма» органически связана с иной категорией, а именно – с «содержанием». В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания32. Здесь содержание – это взаимосвязанные и существенные для качественной характеристики какоголибо явления его свойства и признаки, а форма – внешнее выражение содержания, способ его существования и развития33. К примеру, под формой административной деятельности полиции понимаются однородные по своему характеру и правовой природе внешне выраженные группы действий. Таким образом, форма – это прежде всего внешнее выражение содержания деятельности.

Между тем в статье 4 предыдущего Федерального закона, а также в работах некоторых ученых ­ юристов  лицензирование было определено как метод, с помощью которого государство­ осуществляет разрешительную политику в области экономической деятельности34, что является целесообразным, поскольку под «методом государственного управления понимаются способы (приемы) целенаправленного организующего воздействия субъекта власти на коллектив, группу людей или одного человека»35. А поскольку термин «лицензия» изначально означал разрешение на ввоз или вывоз какогонибудь товара36, то лицензирование и есть метод, посредством которого государство охраняет права, законные интересы, здоровье граждан, оборону и безопасность государства, культурное наследие народов.

Однако следует отметить, что метод управления должен обязательно находить свое выражение в конкретной форме управления, и, как отмечено, если бы не существовало формы управления, методы управления, т. е. способы управляющего воздействия субъекта управления на объект, потеряли бы всякий смысл, ибо управляющее воздействие оставалось бы только идеей, желанием, но было бы лишено формального содержания37. Таким образом, лицензирование, на наш взгляд, возможно понимать как «форму деятельности органов исполнительной власти»38, но только с позиции содержания метода управления, который находит свое выражение в виде конкретной формы – лицензирования, т. е. содержательной части метода управления. А выделение разновидностей форм лицензионной деятельности (в виде которых выражается управленческий метод) – правовой и организационной свидетельствует о наличии в данном методе нескольких управленческих функций.

 В настоящее время определение лицензирования как вида разрешительной системы не находит всеобщей поддержки. Так, некоторые авторы не отождествляют лицензирование с разрешительной системой, полагая, что нельзя смешивать лицензирование с разрешительной системой, ибо это приведет к правовой неразберихе и противоречивости законодательства, в частности неурегулированности в нем такого важного вопроса, как ответственность за нарушение правил лицензирования отдельных видов деятельности39.

 Между тем ведущие ученые - административисты определяют лицензирование именно как вид разрешительной системы, рассматривая ее в двух аспектах: в широком и узком. Полагаем, что в данной статье нецелесообразно в широком смысле рассматривать разрешительную систему, поскольку это тема отдельного исследования40.

Понимаемая в узком смысле разрешительная система, в частности лицензионно-разрешительная деятельность, осуществляемая полицией, представляет собой закрепленный в административно-правовых нормах порядок приобретения, транспортировки, хранения, использования и сбыта строго определенных предметов и веществ, а также открытия и функционирования определенных предприятий и организаций в целях обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности и охраны общественного порядка41, характерна для охранительной функции. В современное время термин «лицензирование» весьма распространен и часто употребляем как в юридической науке, так и в законодательстве, однако ответ на вопрос, что такое лицензирование, в частности в сфере частной детективной и охранной деятельности, на наш взгляд, требует дополнительного фундаментального изучения42.

 

1 Тарасов С. А. Лицензирование как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности: Автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2001. С. 7.

2 Агроскин В. Лицензирование и альтернативы государственного вмешательства. – URL: http://www.ibusiness.ru/21 536/

3 Сургутсков В. И. Лицензионно-разрешительный надзор милиции: Автореф. дис.…канд. юрид. наук. Омск, 2008. С. 6–7.

4 О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128ФЗ (в ред. от 22 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3430 (утратил силу).

5 СЗ РФ. 2002. № 34. Ст. 3295.

6 Мильшин Ю. Н. Лицензирование как административно-правовой институт: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 21.

7 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 888.

8 См.: Мильшин Ю. Н. Указ. соч. С. 22.

9 См.: Сагиндыкова А. Н., О. В. Корниенко. – Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2011. С. 5–26.

10 См.:  Гущин А. В. Лицензирование  в  Российской  Федерации:  правовые и организационные основы. М.: Дашков и К, 2004. С. 70.; Багандов А. Б. Лицензионное право: учебно-практическое пособие / А. Б. Багандов; /Под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2004. С. 57–70.

11 См.: Алехин А. П. Административное право Российской Фдереции: Учебник / А. П. Алехин., А. А. Кармолицкий., Ю. М. Козлов. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1996. С. 397.

12 См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник / Д. Н. Бахрах. – 2изд., перераб. и доп. – М.: Эксмо, 2008. С. 318.

13 См.: Гущин А. А. Указ. соч. С. 77.

14 Юрьева Ю. С. Лицензирование как форма деятельности органов исполнительной власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 10.

15 Позднякова А. С. О совершенствовании лицензионного законодательства // Закон и право. 2007. № 4. С. 85.

16 Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487–1 «О частной детективной и охранной деятельности» (в ред. от 22 декабря 2008 г.) // ВСНД РФ и ВС РФ. – 1992. № 17. Ст. 888.

17 Осинцев Д. В Разрешительная система в Российской Федерации: Автореф. дис.…канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1995. С. 7.

18 См.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: Юрид. лит. 1989. С. 103–106. (ОбД-порядок – дозволено все, кроме запрещенного, и ОбЗ – не означает порядок общезапретительный).

19 См.: СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430; Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 888.

20 См.: Юрьева Ю. С. Указ. соч. С. 10.

21 См.: Гущин А. В. Лицензирование как институт административного права //Административное право и процесс. 2006. № 1. С. 2–5.

22 Централизованное, императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах. См.: Алексеев С. С. Теория права. М.: БЕК, 1995. С. 224.

23 См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 241–242.

24 Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 318.

25 Гущин А. В. Лицензирование как институт административного права // Административное право и процесс. 2006. № 1. С. 4.

26 См.: Лазоренко А. В. Механизм административно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации // Следователь. 2007. № 5. С. 50.

27 См.: Мильшин Ю. Н. Указ. соч. С. 22.

28 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 219–230.

29 См.: Багандов А. Б. Указ. соч. С. 68.

30 См.: Юрьева Ю. С. Указ. соч. С. 10.

31 Толковый словарь русского языка: В 4 Т. Т.2 / Под ред. Д. Н. Ушакова. М.: ТЕРРА, 1996. С. 270.

32 Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2004. С. 245.

33 Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юрид. лит, 1988. С. 141.

34 См.: Гущин А. В. Указ. соч. С. 10; Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 377 и др.

35 Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 377.

36 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка / Российская Академия Наук. М., 1993. С. 397.

37 См. Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 377.

38 Юрьева Ю. С. Указ. соч. С. 10.

39 См.: Багандов А. Б Лицензионное право как подотрасль административного права Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2005. № 2. С. 87–92; Багандов А. Б. Лицензионное право: Учебно-практическое пособие / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2004. С. 66–68.

40 Осинцев Д. В. Разрешительная система в Российской Федерации: дис.…канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1995.

41 См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 377; Алексеев А. А. Организационные основы лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 10 и др.

42 См. подробно: Сагиндыкова А. Н., Корниенко О. В. Лицензирование негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности: Монография – Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2011. С. 46–67.

 

PDF file.pdf

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право