На главную Написать письмо

Анотация

В статье рассматриваются концептуальные вопросы развития правоохранительных органов, дается их понятие, раскрываются признаки. Анализируются недостатки в правовом регулировании правового статуса работников правоохранительных органов.

Ключевые слова

Суд, правоохранительные органы, прокуратура, следователь.

 

К теории правоохранительной деятельности

Несмотря на то, что учебная дисциплина «Правоохранительные органы» под разными названиями преподается­ в юридических высших учебных заведениях на протяжении более 50 лет, многие концептуальные вопросы так и остались нерассмотренными.

В частности, не разработаны вопросы о понятиях «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность»1. Кроме этого, не разработаны и многие иные теоретические вопросы построения правоохранительной системы.

Хотя за последние годы стали издаваться сотни учебников, учебных пособий по дисциплине «Правоохранительные органы», причем под названиями «Судоустройство и правоохранительные органы», «Правоохранительные органы», «Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации», «Судебная система, правоохранительные органы, спецслужбы России», «Органы и учреждения юстиции РФ», в ряде случаев их авторами являются лица, не имеющие ученых степеней и званий, опыта преподавательской и практической деятельности. Эти «труды» зачастую представляют собой простой пересказ норм законов без какого-либо научного обоснования.

Научные изыскания в данной сфере достаточно обширны и продуктивны, но и они носят сугубо «ведомственный характер» – глубоко разработаны лишь вопросы правового статуса судей, прокурорских работников, работников иных правоохранительных органов, не затрагивая общетеоретических вопросов.

Разделяя озабоченность В. Н. Галузо нерешенностью этих и иных вопросов, тем не менее, со многими положениями, высказанными им, нельзя согласиться по принципиальным соображениям.

Автор вводит в науку некорректный термин «правоохрана», под которым понимается урегулированная правом деятельность управомоченных государственных органов по принудительному обеспечению правового порядка на основе соблюдения баланса интересов личности, общества и государства2. Однако с таким же успехом под «правоохраной» можно понимать урегулированную правом охрану интересов личности, общества и государства, или чтонибудь аналогичное.

Более правильным было бы назвать эту самостоятельную науку «теория правоохранительной деятельности»,­ которая формировала бы концепцию развития правоохранительных органов, их организацию, структуру и функции, определяла бы правовой статус работника этих органов.

Нельзя согласиться с В. Н. Галузо и в том, что правоохранительный орган – это только государственный орган, наделенный правами и обязанностями по осуществлению правоохраны путем специфических действий принудительного характера, проводимых в определенной процессуальной форме. Однако многие государственные органы – полиция, органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, – выполняют свои функции в непроцессуальной форме. Кроме этого, без какого-либо обоснования исключается возможность включения в состав правоохранительных органов негосударственных органов и организаций – адвокатуры, нотариусов, занимающихся частной практикой, частных детективов и частных охранников, хотя включение вопросов, связанных с их организацией, в данный учебный курс никогда не вызывало возражений3.

Вместо этого вводится термин «правоприменительные органы» с включением в их состав тех, которые оказывают содействие правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, – государственные (налоговые и иные финансовые органы, судебно-экспертные учреждения, нотариальные органы, органы записи актов гражданского состояния) и негосударственные (органы судейского сообщества, третейские суды, товарищеские суды, адвокатура, частный нотариат, частные детективные и охранные службы, негосударственные судебно-экспертные учреждения) органы и учреждения. Но этот термин позволяет также относить к правоприменительным органам любой государственный орган – Президента РФ, его Администрацию, Совет Безопасности РФ и т. д. Кроме этого, выделение в данной классификации государственных и негосударственных органов не совсем корректно, так как в ряде случае они обладают единым правовым статусом (нотариусы, судебно-экспертные учреждения).

Исчерпывающий перечень правоохранительных органов составлен по нескольким основаниям - ведомство и вид деятельности4. С учетом ведомства в него включены судебные органы, прокуратура, органы внутренних дел, органы по контролю за оборотом наркотиков, таможенные органы, органы юстиции.

С учетом вида деятельности выделены органы уголовного (а есть иное?) расследования. Термин крайне неудачен. Если подразумевать под ним оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, то эти три вида деятельности выполняют органы внутренних дел, органы по контролю за оборотом наркотиков, не упомянутые в списке органы Федеральной службы безопасности, два вида (ОРД и дознание) выполняют также не упомянутые В. Н Галузо органы ФСИН, ФСО, СВР. Один вид деятельности – предварительное следствие – выполняет Следственный комитет РФ.

С определенной оговоркой можно согласиться с мнением автора, что именно суды (а не судебные органы, как указывает В. Н. Галузо5) являются правоохранительными органами6. Здесь необходимо исходить из того, что правосудие – это деятельность независимого суда по надлежащему рассмотрению и разрешению в процессуальном порядке уголовных, гражданских и иных дел и правовых вопросов и применению на основе закона государственного принуждения к правонарушителям или оправдания невиновных в целях укрепления законности и правопорядка, предупреждения правонарушений, охраны от всяких посягательств конституционного строя, прав и интересов граждан, организаций, общества и государства7.

Представляется, что правоохранительные органы – это такие государственные органы и общественные организации, которые всей своей деятельностью на основе закона, в соответствующих формах и на демократических принципах призваны обеспечивать законность и правопорядок, защиту прав и интересов граждан, организаций, общества и государства, предупреждать и пресекать правонарушения, применять государственное принуждение или общественное воздействие к лицам, нарушившим законность и правопорядок8. Это «правоохранительные органы» в широком понимании. В узком понимании к правоохранительным органам принято относить органы предварительного расследования (подразделения СК РФ, ФСБ России, МВД России, таможенные органы, ФСКН России и некоторые другие).

Правоохранительные функции могут выполнять различные органы государства, но далеко не все органы государства могут быть отнесены к правоохранительным. К основным признакам правоохранительной деятельности (государственной) принято относить следующие:

1) она состоит в защите прав и законных интересов граждан, юридических лиц, государства от противоправных посягательств;

2) осуществляется на основе закона в особой форме, предполагающей основания, четкую последовательность и порядок совершения отдельных действий;

3) осуществляется специально уполномоченными законом субъектами, наделенными особым статусом;

4) осуществляется от имени государства и предполагает наличие властных полномочий, т. е. связана с применением мер государственного принуждения9.

Казалось бы, ответ на вопрос о круге правоохранительных органов дает ст. 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которая указывает, что правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Однако здесь не учитывается государственная правоохранительная служба субъекта Российской Федерации10.

Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» и Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 № 900 «Об утверждении перечня категорий государственных­ и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите» говорят о защите государственных и ­муниципальных служащих, осуществляющих функции по выявлению, ­предупреждению и пресечению правонарушений, не разделяя правоохранительные и контролирующие органы.

Но есть и иные проблемы. Приходится признать, что начатая 20 лет назад реформа судебной системы до сих пор не завершена. В процессе осуществления государственно-правовых реформ 1989–1993 гг. проходили бурные дискуссии о нецелесообразности создания «трехглавой» судебной системы, возглавляемой Конституционным Судом, Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Высказывались предложения об их объединении под эгидой многофункционального Высшего Суда России. Однако на деле было решено образовать три самостоятельных высших суда11.

На основании статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации были созданы три высших суда и, как следствие этого, выделены три самостоятельные подветви судебной власти, обладающие автономией, со своим местом в судебной системе, целями, задачами и компетенцией. В развитие этих норм Конституции были приняты федеральные конституционные законы: о судебной системе, Конституционном суде, судах общей юрисдикции, военных судах, арбитражных судах, федеральные законы о финансировании судов, о мировых судьях.

Таким образом, создание отдельных подсистем в единой судебной системе страны было оформлено законодательно12. Но в последнее время стала проявляться другая тенденция. Спустя 20 лет Президент РФ В. В. Путин на Санкт-Петербургском экономическом форуме в июне 2013 г. предложил объединить в высшем звене Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ (с изменением Конституции РФ). Это нашло воплощение в Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» от 5 февраля 2014 года № 2ФКЗ. На основании него должны быть приняты многочисленные изменения и дополнения в законы о судебной системе, Конституционном суде, арбитражных судах, судах общей юрисдикции, военных судах, о статусе судей, процессуальные кодексы.

Более того, постоянно вносятся предложения о дальнейшей специализации судов. Это и печально известный законопроект о ювенальных судах13, прошедший в первом чтении законопроект о федеральных административных судах, входящих в систему судов общей юрисдикции14, законопроекты «О Патентных судах» как отдельной подветви судебной системы15 и «О Суде по интеллектуальным правам» в системе арбитражных судов16. Последний закон был принят, несмотря на его критику в прессе. Кроме этого, на одной из встреч Президента РФ и Председателя Правительства рассматривался вопрос о переводе мировых судей в федеральные. Ведь в связи с тем, что все субъекты РФ отказались от избрания мировых судей населением, единственными отличиями этих судей от федеральных судей является орган назначения и срок полномочий мирового судьи. Как в дальнейшем будет развиваться судебная система, ответить очень сложно17. Справедливо подчеркивается в литературе, что все направления оптимизации судебной системы должны реализовываться в рамках проводимой судебной политики, которая является «сердцевиной» политики правовой. Поэтому необходимо утверждение на законодательном уровне концепции правовой политики, ибо именно последняя определяет основные направления развития правовой системы страны, оказывает содействие в принятии важнейших законодательных актов, способствующих поступательному развитию государственных и общественных институтов, обеспечивающих устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации18.

Нет стабильности и в структуре иных правоохранительных органов. За последние годы были созданы, а затем упразднены такие правоохранительные органы, как Федеральная служба налоговой полиции, Федеральная пограничная служба, Федеральное агентство правительственной связи и информации, появились новые органы – Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Следственный Комитет РФ. Многие органы вначале утратили, а затем вновь приобрели различные функции, в частности, Министерство Безопасности РФ ­лишили права на производство предварительного следствия, а его преемнику ФСК РФ такое право было возвращено. Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация), выделившаяся из Минюста, перестала быть правоохранительным органом, переформировавшись в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Кроме этого, самостоятельными службами, подведомственными Министерству юстиции, стали ФСИН и ФССП. Утрачено право Прокуратуры РФ на производство предварительного следствия. Многие ведомства – ФСО и СВР РФ – в соответствии со ст. 40 УПК РФ получили право на производство дознания, не имея собственной подведомственности19. Вопрос о том, является ли Федеральная противопожарная служба МЧС РФ правоохранительным органом, также является предметом обсуждения20. Такой же вопрос стоит и применительно к ФМС РФ, которая Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» выведена из подчинения МВД РФ и руководство деятельностью которой стало осуществлять Правительство Российской Федерации.

Такая поспешность и непродуманность в создании, ликвидации и наделении функциями различные правоохранительные органы отчасти связана с тем, что каждое министерство или ведомство самостоятельно разрабатывает концепцию своего развития, либо избавляясь от «ненужных» функций, либо «присваивая» себе функции других ведомств.

Отсутствие одобренной высшими органами государственной власти России концепции развития правоохранительных органов, том числе прокуратуры, привело к другим непродуманным решениям – создание Следственного комитета РФ (в существующем положении)21, образование постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, дублирующих координационные совещания руководителей правоохранительных органов, действующих под руководством соответствующих прокуроров.

Имеет место подмена правоохранительных органов органами, созданными при Президенте РФ, непроцессуальными способами расследующими уголовные дела и осуществляющими надзор за исполнением законов (многочисленные заключения Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека по изучению обстоятельств гибели С. Магнитского, а также его доклады о результатах общественного научного анализа судебных материалов уголовных дел М. Б. Ходорковского и П. Л. Лебедева). Создаются также чрезвычайные Государственные и Правительственные комиссии, включающие в свой состав руководителей надзорных и следственных органов (по установлению причин катастрофы самолета Ту-154, произошедшей 10 апреля 2010 г. в Смоленской области, и аварии теплохода «Булгария»). На рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации внесен законопроект о Коллегии независимых (уполномоченных) прокуроров, который необоснованно ломает сложившуюся систему прокуратуры.

Проблемой является также то, что различным социальным статусом­ обладают работники правоохранительных органов, служащие в различных ведомствах, но выполняющие одни функции. Различен правовой статус следователей СК РФ, органов МВД и ФСКН, следователей ВСУ СК РФ и ФСБ РФ22.

Если в Федеральном законе от 28.12.2010 № 403ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» детально прописаны его структура, требования к следователям и руководителям следственных органов, порядок назначения на должность и освобождения от должности, определяется их материальное и социальное обеспечение, поощрение и награждение, дисциплинарная ответственность, компетенция руководителей, то организация и деятельность других следственных аппаратов регламентируется в лучшем случае Указами Президента (в частности, Указ Президента РФ от 23.11.1998 № 1422 (ред. от 23.05.2012) «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» с Положением об органах предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации), а об организации следственных аппаратов ФСБ и ФСКН вообще мало что известно. Более того, как справедливо подчеркивают некоторые авторы, различен и процессуальный статус руководителей следственных органов, который устанавливается приказами различных ведомств, хотя он должен регламентироваться нормами УПК РФ или иным федеральным законом23.

Это также касается оперативных работников, осуществляющих ОРД и дознание в органах ФСБ, СВР и ФСО РФ.

Несомненно, эти и другие проблемы должны стать предметом изучения науки «Теория правоохранительной деятельности».

 

1 На это обращает внимание Галузо В. Н. Теория правоохраны в Российской Федерации: proetcontra // Государство и право. 2012. № 11. С. 110–113.

2 Там же. С. 111.

3 См. Правоохранительные органы Российской Федерации / Под ред. Ю. И. Скуратова и В. М. Семенова. М., Юридическая литература, 1998; Правоохранительные органы Российской Федерации. Екатеринбург, 2000; Судебная власть. Правоохранительные органы Российской Федерации. Екатеринбург, 2002; Правоохранительные органы Российской Федерации / Под ред. В. М. Семенова. Норма, 2008.

4 Галузо В. Н. Указ соч. С. 112.

5 Под ними можно понимать и «тройки», и «двойки», и трибуналы войск НКВД, и Особое совещание.

6 Вопрос о вхождении судов в систему правоохранительных органов активно обсуждался в 90е годы на страницах учебников «Правоохранительные органы» (под ред. Гуценко К. Ф.), в котором суды включались в эти органы, и «Организация судебной власти» (под ред. В. М. Савицкого), отстаивавшего противоположную точку зрения. Этой точки зрения придерживается и законодатель в Федеральном законе от 20.04.1995 № 45ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».

7 Правоохранительные органы Российской Федерации / под ред. Ю. И. Скуратова и В. М. Семенова. М., Юридическая литература, 1998. С. 19.

8 Правоохранительные органы Российской Федерации / под ред. Ю. И. Скуратова и В. М. Семенова. М., Юридическая литература, 1998. С. 16.

9 Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник для бакалавров / под ред. В. М. Бозрова. – М.: Издательство Юрайт, 2012. С. 14.

10 В Республике Башкортостан принят Закон «О государственной защите судей, работников контролирующих органов Республики Башкортостан» (в ред. Законов РБ от 22.01.99 № 212з, от 30.12.2000 № 134з, от 23.12.2004 № 143з, от 17.07.2006 № 351з), который распространяется на судей судов этого субъекта Федерации и работников контролирующих органов, осуществляющих контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов Республики Башкортостан, Российской Федерации.

11 См.: Смыкалин А. С. История судебной системы России. М., 2010. С. 196.

12 См. также: Кудрякова А. Х. Нужна ли России объединенная судебная система // Российский судья. 2011. № 6.

13 Законопроект № 38 948–3 «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (в части создания ювенальных судов).

14 Законопроект № 7886-3 «О федеральных административных судах в Российской Федерации».

15 Законопроект № 427 439-5 «О Патентных Судах Российской Федерации».

16 Законопроект № 446 365-5 «О внесении изменений в федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации» и «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в связи с созданием в системе арбитражных судов Суда по интеллектуальным правам.

17 На некоторые аспекты реформирования судебной системы обращалось внимание С. В. Вициным в докладе «Проблемы совершенствования судоустройства в современной России» на международной научно-практической конференции «Судебная реформа и становление правового государства в Российской Федерации». М., 2003. С. 47–52.

18 Гайдидей Ю. М. Судебная система в современной России: общетеоретический аспект: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2012. С. 11.

19 Некоторые авторы вообще не относят эти ведомства к правоохранительным органам. См. Гусев А. В. Правовой статус правоохранительных органов исполнительной власти: теория и практика конституционного-правового и международного договорного регулирования: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2011.

20 Лоцманенко С. Б. Правоохранительная служба в Федеральной противопожарной службе // Актуальные проблемы правотворческой и правоприменительной деятельности в Российской Федерации (Материалы международной научно-практической конференции 23–24 декабря 2011 г.), Уфа, 2011. С. 111–115.

21 В предложениях о совершенствовании СК РФ предлагается включить в него следственные подразделения МВД и ФСКН, но нигде не упоминается о включении аналогичных подразделений ФСБ.

22 На это уже обращалось внимание в литературе. См.: Арутюнян Д. А. Актуальные вопросы модернизации органов предварительного следствия Рос                сии// Российский следователь. 2011. № 6.

23 Садиокова У. В. Процессуальный статус руководителя следственного органа// Законность. 2010. № 9. Но имеется и иная точка зрения. См:  Табаков С. А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: Дис…. канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 138.

 

PDF file.pdf

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право