На главную Написать письмо

Анотация

В настоящей статье российский антимонопольный процесс рассматривается как квазисудебный, так как начала состязательности частично нашли свое воплощение в российском антимонопольном законодательстве. В то же время процедура привлечения к административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования в Российской Федерации представлена на деле двумя самостоятельными, но тесно связанными процессами. Автор предлагает объединить их в один существующий в административном праве с сохранением некоторых прогрессивных начал ликвидируемого процесса.

Ключевые слова

Нарушение антимонопольного законодательства, административная ответственность, антимонопольный процесс.

 

Антимонопольный процесс как квазисудебный административно-юрисдикционный процесс

По нашему мнению, понятием административного процесса (и административно-юрисдикционного) охватывается деятельность по разрешению индивидуальных дел, осуществляемая как органами государственного управления, так и судами, при условии осуществления ее в соответствии с нормами административного права.

Как справедливо отмечает П. П. Серков, рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение административного наказания должностными лицами органов исполнительной власти – вынужденное решение государства, некий компромисс между валом административных правонарушений и затратами на рассмотрение дел судами1. При этом, по мнению П. П. Серкова, деятельность органов исполнительной власти по существу совпадает с деятельностью суда и поэтому вполне правомерно характеризовать ее как квазисудебную или квазиправосудие2.

По-видимому, следует согласиться с вышеприведенными тезисами, однако довод автора о том, что понятие юрисдикции охватывает исключительно «полномочия судебной власти на осуществление правосудия», поскольку «деятельность органов исполнительной власти (в отличие от деятельности судов) не предполагает состязательности сторон»3, на наш взгляд, не в полной мере согласуется с существующей российской правовой действительностью.

В этой связи хотелось бы обратить внимание на антимонопольный процесс как наиболее специфичную, на наш взгляд, в современном российском административном праве разновидность административного процесса.

Отметим, что современное российское законодательство не содержит понятия «антимонопольный процесс», используя в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135ФЗ «О защите конкуренции» (далее также – Закон о защите конкуренции) и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях такие понятия, как «рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства», «производство по делу об административном правонарушении в области антимонопольного законодательства»4.

Не секрет, что в настоящее время «антимонопольный процесс» формально состоит из двух последовательно сменяющих одна другую административных процедур, причем последняя (производство по делу об административном правонарушении) имеет, по сути, второстепенный характер.

И. В. Цветков справедливо отмечает, что «российское законодательство делит антимонопольный процесс на две самостоятельные процедуры: рассмотрение антимонопольного дела; рассмотрение дела об административном правонарушении в области антимонопольного регулирования», указывая далее, что «процедуры имеют существенные различия, хотя, по сути, состав правонарушений, устанавливаемый по названным делам, во многих случаях одинаков, а отличия заключаются лишь в мерах реагирования (ответственности) на соответствующие нарушения»5.

Так, в соответствии с частью 3 ст. 51 Закона о защите конкуренции комиссия антимонопольного органа уполномочена выдавать хозяйствующему субъекту обязательное для исполнения предписание о перечислении в бюджет дохода, полученного незаконным путем, признанное КС РФ, по сути, специфическим видом ответственности6.

По нашему мнению, указанную меру принуждения необходимо относить к специфическим мерам административной ответственности, что позволяет считать рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства относительно самостоятельной частью рассматриваемого административно-юрисдикционного процесса.

В то же время ввиду закрепления процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в Законе о защите конкуренции, который устанавливает свои особые правила доказывания и специфические меры «антимонопольной» ответственности, указанный процесс с формальной точки зрения нормативно выведен из сферы законодательства об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 1 ст. 1.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации7 (в ред. от 02.11.2013) законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Согласно пункту 4 части 1 статьи 1.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях.

Из изложенного следует, что такой порядок в действующей правовой системе является предметом регулирования исключительно Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

На данный момент в том или ином виде обращают внимание и другие авторы. Некоторые из них, например, указывают, что «наряду с судебным процессом, регулируемым нормами АПК РФ и ГПК РФ при применении и нарушении антимонопольного законодательства, существует еще два самостоятельных процесса, регулируемых разными законами – Законом о защите конкуренции и КоАП РФ»8.

На наш взгляд, в данном случае имеет место де-факто один процесс.

Так, часть 1.2 ст. 28.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации устанавливает, что поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, 14.31, 14.31.1–14.33 настоящего Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Обратим внимание, что согласно части 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания, причем частью 2 указанной статьи установлены следующие основания для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства:

1) поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства (далее – материалы);

2) заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - заявление);

3) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения;

4) сообщение средства массовой информации, указывающее на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства;

5) результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, государственными внебюджетными фондами.

Схожим образом сформулированы поводы для возбуждения дела об административном правонарушении в части 1 ст. 28.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

Из вышеизложенного следует, что поводы для возбуждения дел об административных правонарушениях и основания для возбуждения дел о нарушениях антимонопольного законодательства совпадают по содержанию.

Между тем частью 5 ст. 39 Закона предусмотрено, что, если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган выявит обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, антимонопольный орган возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следовательно, процедура рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в действующем механизме привлечения к административной ответственности с необходимостью обусловливает привлечение к последней в рамках предусмотренного Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации производства.

На наш взгляд, обусловленность производства по делу об административном правонарушении проведением особой процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства представляется искусственной конструкцией законодателя, стремившегося, по всей видимости, таким образом обеспечить специфичное рассмотрение столь сложных правоотношений.

Так, И. В. Цветков отмечает: «КоАП РФ содержит ряд довольно жестких норм, обеспечивающих высокий уровень защиты прав и законных интересов лица, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении. Прежде всего среди них следует выделить нормы, формализующие состав административного правонарушения, а также регламентирующие предмет и правила доказывания по делу, требования к доказательствам. Закон о защите конкуренции аналогичных процедурных норм не содержит, что позволяет антимонопольному органу не утруждать себя сбором весомых доказательств вменяемого нарушения и их оценкой по правилам КоАП РФ»9.

С указанным утверждением сложно согласиться.

Так, в соответствии с частью 1 ст. 43 Закона о защите конкуренции с момента возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства лица, участвующие в деле, имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, представлять доказательства и знакомиться с доказательствами, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, заявлять ходатайства, давать пояснения в письменной или устной форме комиссии, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, знакомиться с ходатайствами других лиц, участвующих в деле, возражать против ходатайств, доводов других лиц, участвующих в деле.

Обращает на себя внимание, что лицо, участвующее в деле о нарушении антимонопольного законодательства, наделено правами задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, и возражать против ходатайств других лиц, участвующих в деле. Участникам производств по делам об административных правонарушениях Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации вышеуказанных прав не предоставляет, возлагая обязанность по доказыванию на административный орган, что свидетельствует о том, что производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства, представляющее собой с точки зрения содержания разрешение споров в частноправовой сфере взаимодействия хозяйствующих субъектов (но в целях защиты публичных интересов), закономерно впитало в себя начала состязательности, присущие судебному процессу.

Исходя из изложенного, Закон о защите конкуренции, регламентируя процедуру рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства на началах состязательности, очевидно, предоставляет участникам дел о нарушениях антимонопольного законодательства более широкие процессуальные гарантии, нежели закрепленные в КоАП РФ применительно к производству по делам об административных правонарушениях, несмотря на наличие ряда существенных недоработок законодателя.

Таким образом, представляется необходимым закрепление антимонопольного процесса как единого административно-юрисдикционного процесса в действующем законодательстве при обязательном сохранении всех положительных наработок Закона о защите конкуренции.

 

1 Серков П. П. Административная  ответственность  в  российском  праве: современное осмысление и новые подходы. Монография. М.: Норма; ИНФРАМ, 2012. С. 336.

2 Там же. С. 43, 213, 346.

3 Там же. С. 287.

4 См. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135ФЗ «О защите конкуренции» (в ред. от 02.11.2013) // Российская газета. 2006. № 162; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195ФЗ (в ред. от 02.11.2013) // Российская газета. 2001. № 256.

5 Цветков И. В. Рассмотрение антимонопольных дел: исправление системных недостатков // http://www.cljournal.ru/ann2/52/ (2013. 30 октября).

6 Постановление Конституционного Суда РФ от 24.06.2009 № 11П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополисти-ческой деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37 и 51 Федераль-ного закона «О защите конкуренции» в связи с жалобами ОАО «Газэнерго-сеть» и ОАО «Нижнекамскнефтехим» // Российская газета. 2009. № 127.

7 Российская газета. 2001. № 256.

8 Конкурентное право России: учебник [Текст] / Д. А. Алешин, И. Ю. Артемьев, Е. Ю. Борзило и др. – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2012. С. 318.

9 Цветков И. В. Рассмотрение антимонопольных дел: исправление системных недостатков // http://www.cljournal.ru/ann2/52/ (2013. 30 октября).

 

PDF file.pdf

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право